VI SA/Wa 1237/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Protokolant st. sekr. sąd. Anna Błażejczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 10340 (dziesięć tysięcy trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. VI SA/Wa 1237/12 Uzasadnienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez N. S.A. z siedzibą w [...], od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta W., przez Zastępcę Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w W. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej ul. [...] w rej. ul. [...] w W. bez zezwolenia zarządcy drogi w okresie od dnia 20 października 2007 r. do dnia 30 września 2008 r. i umieszczenie w nim reklamy o łącznej powierzchni reklamowej 36,00 m2 w wysokości 312.300 zł. na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w mocy. Do wydania niniejszej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. działający z upoważnienia Prezydenta W. - Dyrektor ds. Ekonomiczno-Finansowych Zarządu Dróg Miejskich w W., udzielił spółce N. S.A. z siedzibą w W. (dalej Spółka) zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej ul. [...] w rej ul. [...] o powierzchni 4,80 m2 w celu umieszczenia w nim dwustronnej reklamy o łącznej powierzchni reklamowej 36,00 m2 na okres od dnia 25 maja 2006 r. do dnia 19 października 2007 r. Z kolei wnioskiem z dnia [...] października 2007 r. Spółka wystąpiła do Zarządu Dróg Miejskich o wydanie decyzji na zajęcie ww. pasa drogowego na dalsze 18 miesięcy tj. do 19 kwietnia 2009 r. W dniu [...] listopada 2007 r. ponowiła wniosek. Pismem z dnia [...] lutego 2008 r. zarządca drogi wezwał stronę do sprecyzowania żądań oraz o uzupełnienie obu ww. wniosków pod rygorem pozostawienia wniosków bez rozpoznania. Pismem z dnia [...] sierpnia 2008 r. znak [...] pozostawił je bez rozpoznania. W dniu [...] stycznia 2008 r. zarządca drogi przeprowadził kontrolę przedmiotowego pasa drogowego drogi wojewódzkiej ul. [...] w rej. ul. [...], stwierdzając funkcjonowanie dwustronnej tablicy reklamowej N. S.A. o po w. 36 m2 (3,0 m x 6,0 m każda tablica). W dniu [...] sierpnia 2008 r. zarządca drogi ponowił kontrolę pasa i ponownie stwierdził funkcjonowanie reklamy N. S.A. w postaci dwustronnej tablicy reklamowej o powierzchni o pow. 36 m2 (3,0 m x 6,0 m każda tablica). Ustalono, że reklama usytuowana jest w odległości 4,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Kolejne kontrole pasa zarządca drogi przeprowadził dnia [...] sierpnia 2008 r. i [...] września 2008 r. stwierdzając jak wcześniej funkcjonowanie reklamy Spółki. W oparciu o powyższe ustalenia kontrolne, zawiadomieniem z dnia [...] października 2008 r. zarządca dogi powiadomił Spółkę o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rejonie ul. [...] i usytuowanie w nim reklamy dwustronnej o pow. reklamowej 36 m2, bez wymaganego zezwolenia. Kolejnym zawiadomieniem z dnia [...] października 2008 r. powiadomił stronę o terminie oględzin pasa. Mimo zawezwania strona nie stawiła się na oględziny, kontrolujący zaś pracownicy zarządcy drogi stwierdzili, iż opisana wyżej reklama już nie funkcjonuje. Wobec ustalonego stanu faktycznego decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. zarządca drogi nałożył na Spółkę N. S.A. karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rej. ul. [...] bez wymaganego zezwolenia w okresie od dnia [...] października 2007 r. do dnia [...] września 2008 r. Z decyzją nie zgodziła się Spółka i wniosła odwołanie z dnia [...] grudnia 2008 r. które decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. zostało przez organ odwoławczy uwzględnione. Ponownie rozpoznając sprawę zarządca drogi decyzją z dnia [...] września 2009 r. ponownie nałożył na Spółkę karę pieniężną. Od tej decyzji Spółka wniosła odwołanie, które zostało uwzględnione decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...]. Ponownie rozpoznając sprawę, organ zastosował się do wskazówek Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] i wezwał Spółkę pismem z dnia [...] stycznia 2010 r. do przedłożenia dowodów potwierdzających demontaż całego nośnika reklamowego wraz z fundamentem oraz wskazania terminu demontażu. W odpowiedzi na powyższe Spółka nie przedłożyła żądanych dokumentów. Jak wskazała w piśmie z dnia [...] stycznia 2010 r. ich przedłożenie nie jest możliwe, gdyż Spółka jest jednym z największych podmiotów w branży reklamowej, posiada bardzo dużą ilość nośników a ich lokalizacja podlega ciągłej zmianie. Generuje to ogromną ilość dokumentacji, z kolei nie wszystkie dokumenty są przez Spółkę przechowywane. Mając na uwadze powyższe ustalenia Prezydent W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] nałożył na spółkę karę pieniężną za umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi wojewódzkiej. Od powyższej decyzji Spółka wniosła odwołanie zarzucając zarządcy drogi brak wystarczających dowodów w sprawie pozwalających na jej podjęcie rozstrzygnięcia. Zdaniem pełnomocnika w sprawie winien mieć zastosowanie przepis art. 105 k.p.a. o umorzeniu postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość. Po rozpatrzeniu odwołania i analizie akt sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wskazał na brzmienie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zgodnie z którym zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga się zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Dotyczy to: prowadzenia robót w pasie drogowym, umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione (art. 40 ust. 1 i 2). Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Organ stwierdził, iż nałożenie kary pieniężnej jest jego obowiązkiem i następuje zawsze w związku z zajęciem pasa drogowego, o którym mowa w art. 40 ust. 12 ustawy i to niezależnie od sposobu, w jaki zajęcie następuje. Ustawodawca odpowiedzialność administracyjną, polegającą na obowiązku poniesienia kary pieniężnej powiązał z samym faktem zajęcia pasa drogowego bez koniecznego zezwolenia. Organ podkreślił, że w okresie od dnia 25 maja 2006 r. do dnia 19 października 2007 r. spółka posiadała stosowne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklamy. O udzielenie zezwolenia wystąpiła ponownie wnioskiem z dnia [...] października 2007 r., który to wniosek zarządca drogi pozostawił bez rozpoznania z uwagi na jego nieuzupełnienie w wyznaczonym terminie. W toku czynności kontrolnych pasa drogowego w dniach [...] stycznia 2008 r., [...] sierpnia 2008 r., [...] sierpnia 2008 r., [...] września 2008 r. zarządca drogi stwierdził funkcjonowanie dwustronnej reklamy w pasie drogowym ul. [...] o rozmiarach identycznych z reklamą odwołującej się Spółki, sporządzając na tą okoliczność protokoły oraz wykonując dokumentację fotograficzną, która zawiera czytelne logo Spółki N. Nadto pismem z dnia [...] stycznia 2010 r. wezwał Spółkę do przedłożenia dokumentacji potwierdzającej demontaż nośnika, których Spółka nie przedłożyła wskazując, iż jest to niemożliwe z uwagi na bardzo dużą ilość nośników reklamowych i rozmiar prowadzonej przez Spółkę działalności. W tym stanie rzeczy zdaniem organu odwoławczego brak jest podstaw do kwestionowania zasadności podjętego przez zarządcę drogi rozstrzygnięcia. Od powyższej decyzji S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o uchylenie wydanych decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, wstrzymanie wykonalności zaskarżonych decyzji w całości przez organ odwoławczy zgodnie z art. 61 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), ewentualnie, w razie nieuwzględnienia tego wniosku, o wstrzymanie wykonalności zaskarżonych decyzji w całości przez Sąd zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego kosztów postępowania w niniejszej sprawie, w tym wynagrodzenia radcy prawnego, według norm przepisanych. Decyzjom obu instancji zarzuciła: 1) naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 138 § 2 k.p.a. poprzez brak należytego i wystarczającego przeprowadzenia postępowania dowodowego w niniejszej sprawie, tj. w taki sposób, aby okoliczności nałożenia na Skarżącego kary pieniężnej były prawidłowo udowodnione i udokumentowane, oraz poprzez brak zastosowania się do wskazówek i wytycznych organu odwoławczego i nieprzeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, co spowodowało z kolei oparcie decyzji jedynie na domniemaniach organów i niepełnym materiale dowodowym, 2) naruszenie art. 136 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia z urzędu dodatkowego postępowania dowodowego w postępowaniu odwoławczym w celu uzupełnienia w stopniu wystarczającym materiału dowodowego w niniejszej sprawie, 3) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia decyzji, co w szczególności dotyczy braku wnikliwego ustosunkowania się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] do wszystkich zarzutów, twierdzeń i wniosków skarżącego zawartych w odwołaniu z dnia [...] kwietnia 2010 r., 4) naruszenie art. 8 oraz art. 12 k.p.a. poprzez brak rozpoznania odwołania Skarżącego z dnia [...] stycznia 2010 przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiednim czasie, a tym samym naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli poprzez postawienie skarżącego w stan niepewności prawnej przez okres blisko dwóch lat od dnia wniesienia odwołania, 5) naruszenie art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) poprzez wydanie w I instancji decyzji nakładającej karę pieniężną i utrzymanie w mocy tej decyzji w II instancji przy braku wystarczającego materiału dowodowego pozwalającego stwierdzić, że skarżący w istocie naruszył przepisy prawa, co skutkowało nałożeniem kary, a zachowanie skarżącego było samowolne oraz zawinione. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podtrzymało swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniosło oddalenie skargi jako niezasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej "p.p.s.a."). Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja z dnia [...] kwietnia 2010 r. naruszają prawo w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadne są zarzuty skargi wskazujące na naruszenie art. 7, 77 § 1, art. 80, art. 138 § 2 k.p.a., art. 136 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. Wydając po raz pierwszy decyzję w sprawie z dnia [...] listopada 2008 r. organ I instancji oparł się jedynie na tzw. protokołach oględzin w terenie sporządzonych przez pracowników dokonujących kontroli pasa drogowego jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego. W myśl orzecznictwa NSA (patrz wyrok z dnia 23 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1597/09, wyrok z dnia 4 czerwca 1982 r., sygn. akt I SA 258/82) w świetle art. 75 § 1 k.p.a. notatka służbowa sporządzona przez prowadzącego sprawę pracownika nie jest tego rodzaju dokumentem, który służy wyjaśnieniu merytorycznemu sprawy. Jest formą adnotacji sporządzonej przez pracownika w trybie art. 72 k.p.a. Wobec powyższego do adnotacji tej nie stosuje się przepisów dotyczących dowodów. Problem ten dostrzegło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uchylając decyzję z dnia [...] listopada 2008 r. i kierując sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Wobec tego, że Prezydent W. wydając po raz drugi decyzję z dnia [...] września 2009 r. nie przeprowadził zalecanego postępowania dowodowego i ograniczył się do przytoczenia faktów ustalonych na podstawie notatek pracowników, tak jak w decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po raz drugi decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. przychyliło się do odwołania skarżącej i uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Tym razem organ II instancji wskazał, jakie dowody powinien przeprowadzić organ I instancji w celu ustalenia stanu faktycznego w sprawie. Z tego zadania nie wywiązał się w pełni Prezydent W., gdyż nie przesłuchał w charakterze świadka pracowników, którzy dokonywali oględzin w terenie i byli autorami notatek sporządzonych jeszcze przed wszczęciem postępowania w sprawie. Aczkolwiek wytyczne dane w decyzji organu II instancji nie są wiążące dla organu I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, nie mniej jednak z uwagi na treść art. 8 k.p.a. organ odwoławczy winien zachować konsekwencję w orzekaniu i nie zaskakiwać strony rozbieżnymi rozstrzygnięciami wydanymi w tej samej sprawie. Prezydent W. po raz trzeci rozpoznając sprawę nie dopuścił dowodu z zeznań świadków i oparł się ponownie na niepełnym materiale dowodowym nakładając na stronę karę pieniężną decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie przeprowadzając dodatkowego postępowania dowodowego decyzję tę utrzymało dopuszczając się jak słusznie podnosi skarżąca obrazy art. 136 k.p.a. W tym stanie rzeczy, zasadnie skarga podnosi, iż zaskarżona decyzja została wydana z obrazą przepisów postępowania administracyjnego i uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z zasady ogólnej prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) wynika nakaz podjęcia przez organ administracji publicznej wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co znajduje swoją konkretyzację w treści art. 77, zgodnie z którym organ administracji jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przepis ten nakłada na organ administracji publicznej prowadzący postępowanie obowiązek zgromadzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego a następnie wyczerpującego rozpatrzenia całokształtu tego materiału celem prawidłowego ustalenia podstawy faktycznej decyzji administracyjnej. W konsekwencji nie można odmówić słuszności zarzutowi skarżącej, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie ustaliły w sposób pełny i wyczerpujący stanu faktycznego w sprawie, który mógł być podstawą rozstrzygnięcia. Z treści art. 77 § 1 k.p.a. wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Oznacza to, że organ administracji publicznej jest obowiązany z urzędu podejmować wszelkie kroki zmierzające do wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego. Przepis ten przesądza więc o tym, że ciężar prowadzenia postępowania dowodowego spoczywa na organie administracji publicznej i nie może być przerzucony na stronę, a zatem jeśli strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, organ ma obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się stanowczo, że decyzja administracyjna nie może być oparta na domniemanej okoliczności faktycznej, nieustalonej w postępowaniu administracyjnym, której prawdziwości strona przeczy a rozpatrzenie przez organ administracji publicznej całokształtu materiału dowodowego oraz dokonanie jego wszechstronnej oceny zgodnie z wymaganiami art. 80 jest możliwe dopiero po wyczerpaniu wszystkich ujawnionych w toku postępowania administracyjnego możliwości dowodowych, dotyczących istotnych okoliczności faktycznych (zob. wyrok NSA z 14 listopada 1996 r., SA/Rz 1162/95 niepublik., wyrok NSA z 10 kwietnia 1990 r., II SA 149/90, Hauser, KPA z orzecznictwem s 236). W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że wydane rozstrzygnięcia oparte zostały na niepełnym materiale dowodowym, co stanowi także naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i obliguje sąd administracyjny do uchylenia zaskarżonej decyzji jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2010 r. stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. Rozstrzygnięcie jak w pkt 2 i 3 wyroku Sąd oparł na art. 152 i 200 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ uzupełni postępowanie dowodowe, przesłuchując w charakterze świadków – pracowników, którzy przeprowadzali kontrolę pasa drogowego przed wszczęciem postępowania w sprawie a następnie dokona oceny materiału dowodowego i wyda stosowne rozstrzygnięcie w sprawie.