VI SA/Wa 1238/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Sałek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędzia WSA Pamela Kuraś- Dębecka Protokolant ref. staż. Patrycja Młynarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2019 r. sprawy ze skargi K.W. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej oddala skargę K. W. (dalej też jako "Skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Komendanta Głównego Policji (dalej też jako "KGP" lub "organ odwoławczy") z [...] kwietnia 2019 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] (dalej też jako "KWP" lub "organ pierwszej instancji") z [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie skreślenia Skarżącego z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 i art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej jako "k.p.a.") oraz art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2142, dalej jako "ustawa o ochronie"). Komendant Wojewódzki Policji w [...] skreślił Skarżącego z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, w związku z uzyskaniem informacji o toczącym się przeciwko niemu postępowaniu karnym o popełnienie przestępstwa z art. 178a § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (tekst jednolity Dz. U. z 2018 roku, poz. 1600, dalej też jako "kk."). Organ pierwszej instancji uznał, że okoliczność ta uzasadnia zastosowanie w odniesieniu do Skarżącego przepisu art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia. W odwołaniu Skarżący zarzucił organowi pierwszej instancji obrazę prawa procesowego, tj. art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa, art. 10 § 1 kpa oraz art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia. W jego ocenie rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej może zostać wydane dopiero po prawomocnym zakończeniu postępowania karnego. Skarżący, powołując się na zasadę domniemania niewinności, a także zarzucając uniemożliwienie mu skorzystania z przysługujących praw procesowych, wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W toku postępowania odwoławczego Komendant Główny Policji pozyskał od Kierownika Posterunku Policji w [...] informację, że [...] stycznia 2019 r. przeciwko Skarżącemu został sporządzony akt oskarżenia o czyn z art. 178a § 1 kk a w dniu [...] stycznia 2019 r. został on zatwierdzony przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...]. Następnie decyzją z [...] kwietnia 2019 r. Komendant Główny Policji utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] kwietnia 2019 r. Podkreślił w uzasadnieniu, że zgodnie z art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia, pracownika ochrony skreśla się z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej w przypadku, gdy został skazany prawomocnym wyrokiem sądu za popełnienie przestępstwa umyślnego lub wszczęto w stosunku do niego postępowanie karne o takie przestępstwo. Zdaniem organu odwoławczego, ustawodawca z góry ustalił zatem, iż przesłankę skreślenia osoby wpisanej na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej stanowi również wszczęcie stosunku do niej postępowania karnego o przestępstwo umyślne. Do oceny, czy w danej sprawie istnieje przesłanka do skreślenia osoby z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej wystarczy tym samym ustalenie przez organ Policji, iż zostało przeciwko niej wszczęte postępowanie karne o popełnienie przestępstwa umyślnego. Odnosząc się do zarzutów odwołania, KGP podkreślił, że zasada dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego winna być odnoszona do przesłanek przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w danej indywidualnej sprawie administracyjnej. W niniejszej sprawie wystarczającą przesłanką jej zakończenia jest ustalenie, iż przeciwko Skarżącemu toczy się postępowanie karne o popełnienie przestępstwa umyślnego. Komendant Główny Policji zaznaczył, że w postępowaniu administracyjnym nie ustala się winy czy niewinności osoby wpisanej na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, a postępowanie to jest prowadzone według reguł ustalonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zdaniem organu odwoławczego, w tego typu sprawie nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania karnego, a przedmiotem dowodu jest okoliczność, czy przeciwko stronie toczy się postępowanie karne o przestępstwo umyślne, bowiem ona ma istotne znaczenie dla sprawy. Organ podkreślił, że w przedmiotowej sprawie ustalenie takie poczyniono, co znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy. Skreślenie z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej nie jest zatem karą w rozumieniu przepisów prawa karnego, a konsekwencją administracyjnoprawną wynikającą z oskarżenia strony o bezprawne zachowanie w sferze prawa karnego. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art 77 § 1 k.p.a., w zw. z art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie, w zw. z art. 42 ust 1 i 3 oraz 8 ust 1 i 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 roku, poprzez skreślenie Skarżącego z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, pomimo braku skazania prawomocnym wyrokiem sądu, 2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a., poprzez skreślenie Skarżącego z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, sprzecznie ze słusznym interesem obywatela, 3. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez skreślenie Skarżącego z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, pomimo, iż zarzut stawiany skarżącemu nie pozostaje w związku z bezpieczeństwem i ochroną osób i mienia, 4. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a., poprzez uznanie, iż art. 29 ust. 6 pkt ustawy o ochronie ma charakter związany i nakazuje skreślenie K. W. z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Wskazując na powyższe uchybienia Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]. W ocenie Skarżącego, obowiązujące przepisy nie wprowadzają obligatoryjnego obowiązku skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej w sytuacji wszczęcia postępowania przygotowawczego i postawienia zarzutów. Skarżący podkreślił, że nie został skazany prawomocnym wyrokiem sądu i zgodnie z art. 5 § 1 kodeksu postępowania karnego korzysta z zasady domniemania niewinności. Nie można również wykluczyć, iż zostanie uniewinniony od zarzucanych mu czynów. Tymczasem skreślenie go z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej formalnie nie jest karą, ale stanowi represję administracyjną pomimo braku ustalenia winy i skazania wyrokiem sądu z tytułu popełnionego przestępstwa. Zdaniem Skarżącego, skoro zgodnie z art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, to przy rozpoznaniu niniejszej sprawy winny być badane wszystkie obowiązujące przepisy, a nie tylko zapisy znajdujące się w art. 29 ust. 6 pkt ustawy o ochronie. Zgodnie z art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, ustawa zasadnicza jest najwyższym prawem Rzeczpospolitej Polskiej, a jej przepisy należy stosować bezpośrednio. Zgodnie z art. 42 ust. 3 Konstytucji RP, każdego uważa się za niewinnego, dopóki jego wina nie zostanie stwierdzona prawomocnym wyrokiem sądu. Zatem, w ocenie Skarżącego, w sytuacji, gdy nie zapadł jeszcze prawomocny skazujący wyrok w postępowaniu karnym, nie można w stosunku od niego stosować represji karnej oraz administracyjnej. W innym przypadku Skarżący, pomimo braku ustalenia winy, będzie ponosił negatywne konsekwencje toczącego się postępowania karnego, przy braku wyroku skazującego. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 poz. 1302 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."). Oceniając zaskarżoną decyzję pod kątem zgodności jej z prawem, Sąd nie stwierdził podnoszonego w skardze naruszenia prawa procesowego, jak również naruszenia prawa materialnego, które mogłoby skutkować uwzględnieniem skargi. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji Komendanta Głównego Policji z [...] kwietnia 2019 roku jest art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie. Stanowi on, że pracownika ochrony skreśla się z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej w przypadku, gdy pracownik ochrony fizycznej został skazany prawomocnym wyrokiem sądu za popełnienie przestępstwa umyślnego lub wszczęto w stosunku do niego postępowanie karne o takie przestępstwo. Ustalenia organu dokonane w niniejszej sprawie nie budzą wątpliwości i znajdują potwierdzenie w aktach administracyjnych. Organ prawidłowo ustalił, że przeciwko Skarżącemu toczy się postępowanie karne o przestępstwo umyślne. Z materiałów zgromadzonych w aktach administracyjnych sprawy jednoznacznie wynika bowiem, że Kierownik Posterunku Policji w [...], na podstawie art. 313, 314, 325a § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks postępowania karnego (Dz. U. z 2018 roku, poz. 1987 ze zm., dalej też jako "k.p.k.") postawił Skarżącemu zarzut prowadzenia na drodze publicznej pojazdu (motocykl) w stanie nietrzeźwości, tj. o czyn z art. 178a § 1 kk. Zgodnie natomiast z art. 178a § 1 kk, kto, znajdując się w stanie nietrzeźwości lub pod wpływem środka odurzającego, prowadzi pojazd mechaniczny w ruchu lądowym, wodnym lub powietrznym, podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 2. Przestępstw opisanych w art. 178a dopuścić się można jedynie umyślnie (p. Wróbel Włodzimierz (red.), Zoll Andrzej (red.), Kodeks karny. Część szczególna. Tom II. Część I. Komentarz do art. 117-211a). Zasadnie zatem organy obu instancji przyjęły, że postępowanie karne przeciwko Skarżącemu prowadzone z zarzutu objętego art. 178a § 1 kk mieści się wśród przestępstw o charakterze umyślnym. Również organ odwoławczy, przed rozpoznaniem odwołania, potwierdził fakt toczącego się wobec Skarżącego postępowania karnego, uzyskując informację o zatwierdzeniu przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...] aktu oskarżenia o czyn z art. 178a § 1 kk przeciwko Skarżącemu. Powyższe ustalenia, były dla organów Policji wiążące w sprawie skreślenia skarżącego z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Podkreślenia wymaga, że dla celów odpowiedzialności administracyjnej w przypadku samego tylko wszczęcia postępowania karnego nie ma znaczenia zasada domniemania niewinności, czy też kwestionowanie przez Skarżącego dokonanych w postępowaniu karnym ustaleń. Na dzień wydania skarżonej decyzji istniała przesłanka obligatoryjnego skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony tj. było prowadzone przeciwko skarżącemu postępowanie karne w sprawie o przestępstwo umyślne. Nie można zatem podzielić poglądu, iż organy naruszyły przepis art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie w zw. z art. 42 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 roku, Nr 78, poz. 483) poprzez skreślenie Skarżącego z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, pomimo braku skazania prawomocnym wyrokiem sądu. To bowiem nie ostateczny wynik postępowania karnego, lecz sam fakt jego prowadzenia w dacie wydawania decyzji przeciwko Skarżącemu przesądził o zastosowaniu sankcji w postaci skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Skoro wszczęcie postępowania karnego wobec Skarżącego stanowiło przesłankę skreślenia go z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, zgodnie z art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie, to tym samym nie można przychylić się do zaprezentowanego w skardze postulatu wstrzymania się przez organy Policji z zastosowaniem ww. przepisu do zakończenia prawomocnego wyroku w ramach postępowania karnego. Bynajmniej na obowiązek zastosowania przez organy Policji art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie, w przypadku wszczęcia wobec kwalifikowanego pracownika ochrony fizycznej, postępowania karnego o przestępstwo umyślne, nie wpływa powołana w skardze zasada domniemania niewinności. Podkreślenia wymaga, że konstytucyjna zasada domniemania niewinności była już wielokrotnie przedmiotem wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego. I tak według Trybunału Konstytucyjnego "konstytucyjna zasada domniemania niewinności musi być rozumiana jako wykluczająca uznanie winy i odpowiedzialności karnej bez postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem karnym. Nie może być jednak rozumiana w taki sposób, który wykluczałby wiązanie z samym faktem toczącego się postępowania karnego jakichkolwiek konsekwencji prawnych oddziałujących na sytuację podejrzanego lub oskarżonego" (wyrok TK z 19 października 2004 r., sygn. K 1/04, OTK ZU nr 9/A/2004, poz. 93). Bezpośrednie uregulowanie w przepisach konstytucyjnych zasady procesu karnego, jaką jest domniemanie niewinności, nie oznacza rozciągnięcia tej gwarancji konstytucyjnej na procedury ustawowe, których celem w ogóle nie jest ustalenie naganności zachowania ludzkiego i wymierzenie sankcji. Nie ulega zatem wątpliwości, że postępowaniach prowadzonych w sprawach dotyczących skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej nie jest w ogóle badana kwestia winy osoby skazanej za popełnienie wyżej wymienionych przestępstw lub wobec której toczy się postępowanie karne o ich popełnienie. W pierwszym przypadku, tj. skazania prawomocnym wyrokiem sądu karnego, organy Policji są związane tym wyrokiem, w drugim - wszczęcia postępowania karnego o popełnienie takich przestępstw - są związane informacją o wszczęciu takiego postępowania. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 maja 2019 roku sygn. akt II GSK 741/17, prowadzone w tego rodzaju sprawach postępowania nie mogą więc prowadzić do naruszenia zasady wyrażonej w art. 42 ust. 3 Konstytucji RP. Przepis ten mówi bowiem o stwierdzeniu winy dokonywanym prawomocnym wyrokiem sądu, a więc dotyczy postępowań, w których dokonuje się orzekania w sprawie winy. Natomiast w postępowaniu w sprawie skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej organy Policji działają jak organy administracji publicznej, orzekając w istocie niezależnie od winy. Wbrew zarzutom skargi, przepis art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie, nie daje w istocie organom Policji żadnej możliwości odstąpienia od wykonania jego dyspozycji w razie stwierdzenia stanu faktycznego w nim opisanego. Otóż zarówno organy administracji publicznej, jak i sądy administracyjne, nie są przy tym uprawnione do badania okoliczności popełnienia zrzucanego pracownikowi ochrony fizycznej czynu, w tym charakteru i stopnia zawinienia, czy też przesłanek winy umyślnej. Ustawa o ochronie nakłada na pracownika ochrony obowiązek spełniania szczegółowych przesłanek stanowiących gwarancję prawidłowego wykonywania czynności przewidzianych tą ustawą, a w przypadku ich niespełnienia przewiduje obligatoryjne sankcje w postaci np. skreślenia go z listy. Sama ustawa wyłącza przy tym po stronie organu możliwość stosowania uznania administracyjnego, o jakim mowa w art. 7 k.p.a. (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 kwietnia 2013 r. sygn. akt II GSK 109/12). Ponadto, w świetle dyspozycji art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie, irrelewantnym dla sprawy jest podnoszony w skardze zarzut braku związku zarzucanego Skarżącemu czynu z bezpieczeństwem i ochroną osób i mienia. Wspomniany przepis wiąże sankcję skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej z wszczęciem w stosunku do pracownika ochrony postępowania karnego o przestępstwo umyślne, nie ograniczając w żaden sposób katalogu przestępstw umyślnych do określonego ich rodzaju. Reasumując, w ocenie Sądu, KGP dokonał prawidłowej oceny zgromadzonego materiału, ustalając, że została spełniona przesłanka skreślenia Skarżącego z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, statuowana w art. 29 ust. 6 pkt 1 ww. ustawy i wydał w sprawie rozstrzygnięcie, które zostało w sposób należyty uzasadnione. Organ, wydając decyzję, kieruje się jedynie oceną wystąpienia w sprawie przesłanek określonych w powyższym przepisie, do zastosowania którego jest zobligowany, po stwierdzeniu ich istnienia. W takim stanie rzeczy, podjęte w sprawie decyzje należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione. Z tych wszystkich powodów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.