VI SA/Wa 1239/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Michał Syta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2006 r. sprawy ze skargi P. D. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę P. D. wniósł skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 8 000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. Z przedstawionych przez organ akt administracyjnych wynika, iż w dniu [...] czerwca 2005r. w B. na pętli autobusowej dokonano kontroli autobusu marki [...] o nr rej. [...]. Pojazdem tym kierował P. D. Kierowca okazał do kontroli zezwolenie nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów w krajowym transporcie drogowym osób na linię komunikacyjną Dworzec PKS O. – B. oraz wypis nr [...] z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób. Zarówno okazane zezwolenie jak i wypis z licencji wydane były na O. Sp. z o.o. z siedzibą w O. Kierowca nie okazał natomiast do kontroli wykresówki z dnia [...] czerwca 2005 r. oraz z ostatniego dnia poprzedniego tygodnia, w którym prowadził pojazd, lub zaświadczenia potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu. Pismem z dnia [...] lipca 2005 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił O. Sp. z o.o. o wszczęciu postępowania administracyjnego w związku z przeprowadzoną kontrolą zobowiązując ja do przedstawienia dokumentu potwierdzającego rodzaj wykonywanej działalności gospodarczej, umowy o pracę z kierowcą P. D. oraz zestawienia przychodów i wydatków za miesiąc maj i czerwiec 2005 r. W odpowiedzi na to zawiadomienie O. Sp. z o.o. w piśmie z dnia [...] lipca 2005 r. poinformowała organ, iż P. D. nie jest jej pracownikiem, a usługi kierowcy wykonuje w oparciu o Umowę o współpracy i podziale wpływów. Ponadto wyjaśniła, że nie ma obowiązku stosowania wykresówek, gdyż prowadzi przewozy regularne na trasach do 50 km, a więc nie mają do niej zastosowania przepisy Rozporządzenia Rady EWG Nr 3821/85 i Rozporządzenia Rady EWG Nr 3820/85. Do pisma tego załączona została kopia Umowy o współpracy i podziale wpływów zawartej w dniu [...] stycznia 2004 r. pomiędzy O. Sp. z o.o., a P. D. prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą PPHU "Z.". Pismem z dnia [...] sierpnia 2005 r. Wojewódzki Inspektor Transportu drogowego wezwał P. D. do stawienia się w siedzibie organ w charakterze świadka zobowiązując go jednocześnie do przedstawienia wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, Umowy o współpracy i podziale wpływów zawartej z O. Sp. z o.o. oraz raportu z kasy fiskalnej z dnia kontroli tj. [...] czerwca 2005 r. P. D. przesłuchany przez organ w dniu [...] sierpnia 2005 r. w charakterze świadka zeznał, iż prowadzi działalność jednoosobowych podmiotów gospodarczych wynajmujących się do pracy – świadczy usługi kierowcy. Pojazd jest użyczony przez O. Sp. z o.o. W autobusie sprzedaje bilety, które są wystawiane przez niego tj. PPHU "Z.", a wykonywanie przewozu stanowi jego dochód. Decyzją z dnia [...] października 2005 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego umorzył postępowanie w stosunku do O. Sp. z o.o., a następnie pismem z dnia [...] października 2005 r. zawiadomił P. D. o wszczęciu postępowania administracyjnego w stosunku do niego wzywając go jednocześnie do przedstawienia licencji na wykonywanie transportu drogowego osób. W odpowiedzi na to zawiadomienie P. D. w piśmie z dnia [...] listopada 2005 r. poinformował organ, iż nie jest przewoźnikiem i nie posiada licencji. Działalność gospodarczą prowadzi na podstawie wpisu do ewidencji, a z O. Sp. z o.o. współpracuje na podstawie Umowy o współpracy i podziale wpływów z dnia z dnia [...] stycznia 2004 r. W czasie kontroli w dniu [...] czerwca 2005 r. wykonywał czynności kierowcy autobusu na linii regularnej O.-B., a z uwagi na to, że linia ta nie przekracza 50 km nie miał obowiązku stosowania wykresówek. Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na P. D. karę pieniężną 8 000 zł na podstawie lp. 1.1.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowym za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. P. D. wniósł odwołanie od tej decyzji do Głównego Inspektora Transportu Drogowego. W odwołaniu podniósł, iż zgodnie z zaświadczeniem o wpisie do ewidencji, jest jedynie osobą prowadzącą działalność gospodarczą w zakresie usług wspierających dla transportu, a nie usług transportu drogowego. Usługi transportu drogowego świadczy natomiast O.sp. z o.o., która posiada odpowiednią licencję na wykonywanie transportu drogowego, okazaną przez stronę w dniu kontroli. Potwierdzeniem tego jest Umowa o współpracy i podziale wpływów, zgodnie z którą O.Sp. z o.o. jest Spółką świadczącą, posiadanym taborem autobusowym, usługi przewozów pasażerskich, a on jest jedynie jej współpracownikiem, świadczącym usługi wspierające. Usługi te polegają m.in. na prowadzeniu pojazdów i sprzedaży biletów, a więc na wykonywaniu podstawowych obowiązków kierowcy każdego przedsiębiorstwa transportowego, niezależnie od sposobu zatrudnienia kierowcy. W przypadku świadczenia usług kierowcy na podstawie umowy cywilnoprawnej w sposób zorganizowany i ciągły, taki kierowca jest przedsiębiorcą w świetle art. 2 w zw. z art. 4 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Nie zmienia to jednak samego charakteru świadczonych usług, które nadal są usługami wspierającymi dla transportu, a nie usługami transportowymi. Podkreślił przy tym, że wybór podstawy prawnej i sposobu uregulowania stosunków pomiędzy przedsiębiorstwem transportowym, a kierowcą należy do nich samych. Wolność prowadzenia działalności gospodarczej jest bowiem zasadą konstytucyjną, a jej ograniczenie jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny (art. 22 Konstytucji RP). Ustawa o transporcie drogowym nie przewiduje w tym względzie żadnych ograniczeń, a zatem nie ma podstaw, by ograniczać ją w drodze administracyjnej, do czego faktycznie prowadzi decyzja organu I instancji. Niczym nieuzasadnione jest też stwierdzenie organu I instancji, iż z faktu, że to strona pobiera opłatę za przewóz, wystawiając wydruk z kasy fiskalnej swojego przedsiębiorstwa, wynika, że to ona wykonuje przewóz. Wystawianie wydruków z kasy fiskalnej stanowi jedynie spełnienie podatkowego obowiązku strony, jako podatnika samodzielnie rozliczającego się z zobowiązań publicznoprawnych, polegającego na ewidencjonowaniu przychodów. Jest to skutek przyjęcia przez stronę i O. sp. z o.o. sposobu wzajemnych rozliczeń, polegającego na tym, iż wynagrodzeniem kierowcy jest suma wpływów od pasażerów pomniejszona o ryczałt przypadający O. sp. z o.o. Ponadto w przypadku przejazdów ulgowych (uczniowie, studenci, emeryci, renciści, bilety wieloprzejazdowe) skarżący nie pobiera opłaty bezpośrednio od pasażera. Spółka sprzedaje na takie przejazdy bilety, które pasażer wręcza kierowcy. Wobec pasażerów jako przewoźnik występuje więc O. Sp. z o.o. Umowa przewozu zawierana jest pomiędzy O. Sp. z o.o. a pasażerami, a nie pomiędzy kierowcą a pasażerami, a wszelkiego rodzaju roszczenia pasażerów z tytułu nienależytego wykonania umowy przewozu kierowane są wobec Spółki. Główny Inspektor Transportu Drogowego rozpoznając odwołanie decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż określenie przez stronę przedmiotu prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej za pomocą stosownego wpisu w ewidencji jest jedynie wyrazem swoistej reglamentacji o charakterze porządkowym i organizacyjnym i ma wyłącznie charakter deklaratoryjny. Z punktu widzenia niniejszej sprawy bez znaczenia jest zatem treść wpisu do ewidencji działalności gospodarczej Natomiast istotnym jest, iż skarżący posiadał w chwili kontroli status przedsiębiorcy i faktycznie wykonywała działalność gospodarczą właśnie w zakresie transportu drogowego. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie bowiem wynika, iż skarżący we własnym imieniu prowadzi działalność gospodarczą w zakresie usług transportowych. Potwierdzają to złożone przez niego zeznania. Skarżący zeznał bowiem, iż jako przedsiębiorca pobiera od pasażerów opłatę za usługę przewozową wydając w zamian odpowiedni bilet zaopatrzony w logo i adres własnej firmy. Środki uzyskane ze sprzedaży biletów stanowią zaś jego dochód. Z załączonej do akt sprawy Umowy o współpracy i podziale wpływów zawartej w dniu [...] stycznia 2004 r. pomiędzy skarżącym, a O.Sp. z o.o. wynika, iż współpracuje on z w/w Spółką i w oparciu o użyczoną od tej Spółki licencję i zezwolenie wykonuje transport drogowy na linii regularnej B. -O. Świadczenie usług w zakresie transportu drogowego odbywać może się natomiast jedynie po uzyskaniu odpowiedniej licencji. Wynika to wprost z treści art. 5 ust. l ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Skarżący w dacie kontroli nie posiadał stosownej licencji wobec czego organ I instancji słusznie nałożył karę pieniężną w wysokości 8.000 złotych za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. Niedopuszczalnym jest bowiem w świetle obowiązujących przepisów prawa, wykonywanie transportu drogowego w oparciu o licencję wydaną dla innego przewoźnika. Praktyka taka prowadziłaby do obejścia przepisów prawa, ponieważ w rzeczywistości przewozy w ramach transportu drogowego wykonywane byłyby przez przedsiębiorców, którzy nie spełniają warunków niezbędnych dla uzyskania licencji. Organ II instancji wskazał też, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy skarżący powinien zostać ukarany nie tylko za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, ale również za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia. Z uwagi jednak na zasadę reformationis in peius określoną w art. 139 k.p.a., która oznacza niedopuszczalność orzekania przez organ odwoławczy na niekorzyść strony odwołującej się, za wyjątkiem sytuacji, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny, zaskarżoną decyzję organu I instancji utrzymał w mocy. W skardze na tę decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący P. D. zarzucił organowi naruszenie art. 5 ust. 1 w zw. z art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz lp. 1.1.1. załącznika do tej ustawy, a także art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a i art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu skargi stwierdził, iż ustalenia organu oparte zostały na dowolnej i wybiórczej ocenie materiału dowodowego. Organ II instancji nie dokonał bowiem oceny poszczególnych zapisów Umowy o współpracy i podziale wpływów. Analiza poszczególnych paragrafów tej umowy prowadzi natomiast do jednoznacznego wniosku, że to O.Sp. z o.o. świadczy posiadanym taborem autobusowym usługi przewozów pasażerskich, a skarżący wykonuje tylko typowe obowiązki kierowcy każdego przedsiębiorstwa transportowego. Ponadto organ wywiódł zbyt daleko idące skutki z zapisu § 7 umowy, przewidującego samodzielne rozliczanie się skarżącego z Urzędem Skarbowym oraz innymi instytucjami publicznoprawnymi, gdyż zapis ten jest efektem przyjętej formy współpracy (skarżący świadcząc na rzecz przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy usługi wspierające dla transportu jest także samodzielnym przedsiębiorcą). Podkreślił też, że wpis do ewidencji określający przedmiot prowadzonej przez niego działalności gospodarczej jest jednym z dowodów, który pozwala stwierdzić, że od początku współpracy z O.Sp. z o.o. jego zamiarem było świadczenie usług kierowcy, a nie wykonywanie transportu drogowego. W konkluzji podkreślił, że wszelkie obowiązki organizacyjne, z którymi wiąże się wykonywanie transportu drogowego ciążą na O.sp. z o.o., a do jego obowiązków należy jedynie świadczenie usług kierowcy i innych czynności związanych z powierzonym pojazdem, w tym sprzedaż biletów. Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne powołane są do badania legalności, czyli zgodności zaskarżonych decyzji lub postanowień z przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji lub postanowienia. Sąd administracyjny nie bada natomiast celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Skarga wniesiona przez P. D. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą PPHU "Z." w O. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2006 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja [...]Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2005 r. zostały wydane z naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 z późn. zm.) przez krajowy transport drogowy należy rozumieć podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, przy czym jazda pojazdu, miejsce rozpoczęcia lub zakończenia podróży i przejazdu oraz droga znajdują się na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej. Art. 5 ust. 1 w/w ustawy stanowi natomiast, że podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego. W świetle zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego w ocenie Sądu organy administracji obu instancji poczyniły prawidłowe ustalenia, iż skarżący w ramach prowadzonej działalności gospodarczej w dniu [...] czerwca 2005 r. wykonywał przewóz regularny osób na linii Dworzec PKS O. – B. nie posiadając wymaganej przepisami prawa licencji na wykonywanie transportu drogowego osób. Twierdzenia skarżącego, iż świadczył usługi wspierające dla transportu polegające na prowadzeniu pojazdów i sprzedaży biletów nie znajdują uzasadnienia w stanie faktycznym niniejszej sprawy w świetle obowiązujących przepisów prawa. Z treści Umowy o współpracy i podziale wpływów z dnia [...] stycznia 2004 r. zawartej pomiędzy O. Sp. z o.o., a skarżącym wynika, iż O. Sp. z o.o. udostępnia skarżącemu odpłatnie autobus, którym wykonuje on, we własnym imieniu przewozy regularne osób. Skarżący przesłuchany w toku postępowania administracyjnego zeznał, iż bilety sprzedaje pasażerom w ramach prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej tj. PPHU "Z.". Skarżący pobiera od pasażerów opłatę za usługę przewozową wydając w zamian wystawiony przez siebie bilet. W Umowie o współpracy i podziale wpływów nie ma natomiast żadnego zapisu wskazującego na to, iż w stosunku do pasażerów to O.Sp. z o.o. jest przewoźnikiem oraz, że to na niej spoczywa odpowiedzialność z tytułu nienależytego wykonania umowy przewozu. W świetle art. 16 ust 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (Dz. U. z 2000 r. Nr 50, poz. 601 z późn. zm.), podmiotem zawierającym z pasażerami umowę przewozu jest więc skarżący. Środki pieniężne ze sprzedaży biletów stanowią dochód skarżącego, natomiast O. Sp. z o.o. skarżący wypłaca ryczałt miesięczny w postaci określonej kwoty pieniężnej. Treść Umowy o współpracy i podziale wpływów, a także ustalony w niej sposób rozliczeń między skarżącym, a O. Sp. z o.o. nie dają więc, w ocenie Sądu, podstaw do przyjęcia, iż w ramach tej Umowy skarżący świadczy usługę kierowania pojazdem. Na zmianę oceny stosunku prawnego łączącego skarżącego z O. Sp. z o.o. nie może także wpływać fakt, iż w przypadku pasażerów uprawnionych do przejazdów ulgowych sposób rozliczeń jest inny, gdyż skarżący nie pobiera opłaty bezpośrednio od pasażera i nie wydaje mu biletu. Z wpisu do ewidencji działalności gospodarczej nie wynika także w sposób jednoznaczny, co skarżący wielokrotnie podnosił w toku postępowania administracyjnego, że jest jedynie osobą prowadzącą działalność gospodarczą w zakresie usług wspierających dla transportu, a nie usług transportu drogowego, gdyż we wpisie do ewidencji jako przedmiot działalności skarżący ma wpisane m. in. usługi transportowe towarowe. Ponadto, jak słusznie podniósł organ wpis do ewidencji ma jedynie charakter deklaratoryjny, natomiast ocenie organu podlegał określony stan faktyczny stwierdzony czasie kontroli. Gdyby skarżący świadczył na rzecz O. Sp. z o.o. usługę polegającą jedynie na prowadzeniu pojazdów i sprzedaży biletów to powinien sprzedawać bilety pasażerom w imieniu i na rzecz tej Spółki otrzymując w zamian od tej Spółki stosowne wynagrodzenie, niezależnie od przyjętej między stronami formy rozliczeń. Organy administracji obu instancji prawidłowo więc ustaliły, w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, iż skarżący w momencie zatrzymania do kontroli wykonywał we własnym imieniu transport drogowy osób, a więc powinien posiadać stosowną licencję i w związku z tym zasadnym było nałożenie kary pieniężnej w wysokości 8 000 zł na podstawie załącznika lp. 1.1.1. do ustawy o transporcie drogowym. W ocenie Sądu organy administracji obu instancji wyczerpująco zbadały okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz zgromadzony w sprawie materiał dowodowy zgodnie z zasadami określonymi w kodeksie postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.