VI SA/Wa 124/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spraw.) Sędziowie: NSA Stanisław Gronowski Asesor WSA Izabela Głowacka-Klimas Protokolant Arkadiusz Zawada po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi W. P. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "[...] " z/s w O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2004r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję w zakresie pkt 2; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu. Dnia [...] lipca 2003r. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w [...] poddał kontroli drogowej pojazd nr rej. [...] m-ki [...] będący własnością W. P. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "[...]" z/s w O. W protokole stwierdzono wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z wypełnioną siedmiodniową kartą opłaty zakupioną dnia [...] lutego 2003r., wypełnioną w rubryce: ważna od [...].07.2003r., a ważna do: [...].08.2003r. Pismem z dnia [...] sierpnia 2003r. pan W. P. powoływał się na posiadaną prawidłowo wypełnioną kartę opłaty drogowej. Nie wiedział natomiast o tym, by traciła ona ważność, wobec braku na niej informacji o terminie jej użycia. Decyzją z dnia [...] stycznia 2003r. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w [...], powołując się na art.92 ust.1 p.6 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym /Dz.U. nr 125 z 2001r. poz. 1371 z późn. zmianami/ nałożył na W. P. karę pieniężną w wysokości 4000zł za wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez posiadania w pojeździe dowodu uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. W uzasadnieniu przyznał, że kierowca do kontroli przedstawił wprawdzie 7 dniową, wypełnioną kartę opłat, którą zakupioną należało wykorzystać w ciągu 14 dni od dnia zakupu. Termin jej ważności upłynął, a strona nie wniosła do sprawy okoliczności uzasadniających posiadanie nieważnej karty. Od tej decyzji odwołał się W. P. i wnosił o anulowanie mu kary za nieaktualną kartę opłat, jako że kupując kilka kart w lutym 2003r. nie posiadały one żadnej wzmianki o terminie ważności. Podnosił, że z samochodu korzysta sporadycznie – w sezonie letnim, 2 razy w miesiącu na potrzeby swojej 1-osobowej firmy - składu materiałów budowlanych. Wypełniając winiety, które nie posiadały żadnej informacji o terminie ważności był przekonany o dopełnieniu wszystkich formalności, by korzystać tym pojazdem z drogi krajowej. Przesyłając odwołanie do rozpoznania Głównemu Inspektorowi Transportu Drogowego, Wojewódzki Inspektor w [...] formalnie podtrzymał swoje stanowisko. Nie omieszkał jednakże podnieść w swoim stanowisku, że wzory kart opłaty drogowej nie zostały dostosowane do obowiązujących przepisów i przez to nie zawierają stosownego pouczenia o terminach ich ważności. Brak takiego pouczenia rodzi błędne przypuszczenie, że karty są ważne bezterminowo. Decyzją z dnia [...] stycznia 2004r. Główny Inspektor Transportu Drogowego powołując się na art.138 § 1 p.2 k.p.a., oraz art.42 ust.1, art. 87 ust.1 i art.92 ust.1 oraz lp.1.4.1 załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym ( Dz. U. Nr 125,poz.1371 ze zm.) w związku z art. 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. z 2003r. Nr 149, poz.1452), a także § 4 i § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych /Dz. U. nr 150 z 2001r. poz. 1684/ uchylił w całości decyzję I instancji, nakładając na stronę karę pieniężną w wysokości 3000,-zł za wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. W uzasadnieniu wskazał, że podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowił brak ważnego dowodu uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Wywodził, że w art.42 ust. 1 ustanowiony został obowiązek uiszczania opłat drogowych przez przedsiębiorców. Z kolei art. 87 ust.1 ustawy o transporcie drogowym zobowiązuje kierowcę do tego, by mieć przy sobie w chwili przejazdu dowód uiszczenia należności, a art. 92 ust.1 określa, że ten, kto wykonując transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne narusza obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy podlega karze pieniężnej. Uiszczenie opłaty następuje przez nabycie karty opłaty, która podlega wypełnieniu zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001r. Przepis § 5 ust.2 pkt 1 cytowanego rozporządzenia stanowi, że karta dobowa lub 7 dniowa może być wypełniona przez przedsiębiorcę odpowiednio w ciągu 7 lub 14 dni od dnia jej wydania. W sprawie niniejszej okazana przez kierowcę karta wydana była [...] lutego 2003r. i w dacie kontroli w dniu [...] lipca 2003r. była już nieważna, ponieważ została wypełniona [...] lipca 2003r. Wyłącznym dowodem uiszczenia opłaty drogowej jest ważna i prawidłowo wypełniona karta opłaty. Wysokość kary za wykonywanie transportu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty określona została w lp.1.1 wskazanego wyżej załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym i wynosi 3000,-zł i w związku z tą zmianą uzasadnione było uchylenie decyzji I instancji i nałożenie kary jak w pkt.2 decyzji. Pan W. P. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej umorzenie. W uzasadnieniu skargi podnosił, że opłatę uiścił, wypełniając czystą, nieużywaną winietę, zatem nie można mu zarzucić, że kierowca nie miał wypełnionej karty opłaty. W lutym 2003r. zakupił większą ilość winiet, by mieć zapas na cały rok, a o okresie jej ważności nie został poinformowany ani w punkcie sprzedaży, ani na winietach nie ma adnotacji o terminie ważności. W odpowiedzi na skargę, Główny Inspektor Transportu Drogowego wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wskazywał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, skoro w myśl § 5 ust.2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001r. karta 7 dniowa może być wypełniona przez przedsiębiorcę w ciągu 14 dni od dnia jej wydania. Karty wydane przed dniem wejścia w życie nowej normy mogły być wykorzystane wyłącznie przez 30 dni od daty wejścia w życie cyt. rozporządzenia, a od przedsiębiorcy należy wymagać należytej staranności przy wykonywaniu przez niego działalności gospodarczej. W ocenie organu zarzut nie poinformowania o terminie ważności kart nie znajduje uzasadnienia, bowiem o obowiązkach wynikających z przepisów powszechnie obowiązujących, a takim jest zmiana rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 października 2002r. /Dz.U. 188 z 2002r. poz. 1577/, która weszła w życie 29 listopada 2002r. - ich adresaci nie są indywidualnie powiadamiani. Nieznajomość prawa nie jest usprawiedliwieniem i nie zwalnia przedsiębiorcy od odpowiedzialności, bowiem sprawą skarżącego jest właściwe organizowanie własnej działalności i przestrzeganie prawa, a rolą organów jest kontrola i nakładanie kar. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 z 2002r. poz.1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrolując pod tym kątem zaskarżoną decyzję II instancji Sąd stwierdził naruszenie prawa, stąd skarga jest uzasadniona. Podnieść należy, że w licznych orzeczeniach Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazywał już na niejasność rozporządzenia z dnia 18 października 2002r. wprowadzającego obowiązek użycia karty dobowej w ciągu 7 dni od jej zakupu i podnosił brak korelacji tego rozporządzenia z rozporządzeniem z 14 grudnia 2001 r., brak określenia skutków uchybienia terminu, brak procedur zwrotu "przeterminowanych" kart, wyjście poza granice delegacji ustawowej, które to granice określa cel, jakim jest wykonanie ustawy, wreszcie wynikająca ze wskazanych wad sprzeczność z konstytucją. Cytowaną wyżej ustawą z dnia 23 lipca 2003r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym(...) złagodzone zostały znacznie przepisy o karach za naruszanie różnych obowiązków nałożonych na przedsiębiorców transportowych m.in. w p.1.4.4. załącznika do ustawy o transporcie drogowym wprowadzono nowy rodzaj uchybienia polegający na "wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z nieprawidłowo wypełnioną kartą opłaty drogowej". Kara za to uchybienie wynosi 500 zł, zaś kara za brak uiszczenia opłaty drogowej - 3000zł. Nowe przepisy weszły w życie 28 września 2003r. i z mocy art. 8 ustawy z 23 lipca 2003r. znajdują zastosowanie do spraw nie zakończonych, a więc i do sprawy niniejszej, w której decyzja II instancji wydana została [...] stycznia 2004r. Wraz z nową ustawą nie zostało zmienione rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2002r. stanowiące w § 5 p.6, że karta niewypełniona, lub wypełniona w inny sposób niż określony rozporządzeniem a także zawierająca poprawki nie stanowi dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty. W tym stanie rzeczy należy zauważyć, że istnieje sprzeczność między przepisami rozporządzenia, które jako dowód wniesienia opłaty traktują tylko kartę wypełnioną prawidłowo /§ 5 ust.6 rozporządzenia z 14 grudnia 2001 r./, a przepisami ustawy /załącznik do ustawy o transporcie drogowym p.1.4.4./, które obecnie przewidują karalność dwóch odrębnych naruszeń prawa: nieuiszczenia opłaty i nieprawidłowego wypełnienia karty. Z tego unormowania wynika jednoznacznie, iż obecnie ustawodawca przewiduje sytuację, gdy uznaje się, że opłata jest uiszczona na podstawie dokumentu jakim jest karta nieprawidłowo wypełniona. Należy zatem rozważyć jak stosować sprzeczne ze sobą przepisy zmienionej ustawy i rozporządzenia, które w żadnej części nie zostało formalnie uchylone. Nie ulega wątpliwości, że pierwszeństwo mają przepisy ustawy. Po pierwsze - z racji rangi aktu prawnego, a po drugie dlatego, iż są późniejsze. Jeśli uznać, że pierwszeństwo mają przepisy załącznika do ustawy o transporcie drogowym, ustanawiające nowe uchybienie polegające na nieprawidłowym wypełnieniu karty, to należy jednocześnie uznać, że § 5 ust. 6 rozporządzenia określający skutki nieprawidłowego wypełnienia karty /karta nieprawidłowo wypełniona nie jest dowodem uiszczenia opłaty/ - traci moc. Oznacza to, że mogą być przypadki, kiedy karta jest wypełniona nieprawidłowo, a jednak uznaje się, że opłata za przejazd została uiszczona i wymierza karę tylko za nieprawidłowe wypełnienie karty /500 zł/. Ustawodawca nie daje definicji nieprawidłowego wypełnienia karty ani nie wskazuje jakie sytuacje są nieprawidłowym wypełnieniem karty, a jakie są jej niewypełnieniem tj. nieuiszczeniem opłaty. W ocenie Sądu każde uchybienie należy oceniać indywidualnie, kierując się wskazówką, że celem przepisów jest pobranie opłaty drogowej za każdy przejazd. Jeżeli więc karta jest wypełniona nieprawidłowo, ale "skasowana" dla uiszczenia opłaty za konkretny przejazd tzn. wypełniona w sposób uniemożliwiający jej powtórne użycie /dla innego pojazdu, w innym dniu itd./ uchybienie należy traktować łagodniej i karać wg uregulowań p. 1.4.4. załącznika do ustawy. Gdy zaś karta jest wypełniona wadliwie w sposób, który umożliwia jej ponowne użycie lub nie pozwala na ustalenie, za który przejazd opłatę uiszczono, a więc ma na celu uniknięcie opłaty /np. brak numeru pojazdu, całkowity brak daty/ a także, gdy karta została wypełniona po rozpoczęciu przejazdu, należy uznać, że opłata nie została uiszczona i karać za jej brak. Elementem prawidłowości wypełnienia karty jest także wypełnienie jej w odpowiednim czasie od daty zakupu tj. wypełnienie w ciągu 7 dni od zakupu karty dobowej i w ciągu 14 dni karty tygodniowej. W razie użycia karty po wskazanych terminach opłata zostaje uiszczona poprzez zakup karty i "skasowana" poprzez wypełnienie. Wypełnienie to nie jest jednak prawidłowe, gdyż wykonane po upływie przewidzianego dla tego rodzaju karty czasie od daty zakupu. Trudno jednakże uznać w takich przypadkach, że opłata nie została uiszczona, w szczególności wobec utraty mocy przez § 5 ust.6 rozporządzenia. Należy jednak bezwzględnie podnieść, że w przypadku wypełnienia karty dopiero w trakcie przejazdu - nie jest to wypełnieniem w nieodpowiednim czasie, a wykonywaniem przejazdu bez uiszczenia opłaty, bowiem taką sytuację należałoby ocenić odmiennie, a transport do momentu wypełnienia karty jest wykonywany bez opłaty. W sprawie niniejszej nie ulega wątpliwości, że przedsiębiorca uiścił opłatę drogową wykupując i wypełniając kartę opłat. Nie ulega też wątpliwości, że kartę wypełnił prawidłowo, bowiem jej pola zostały wypełnione, tyle że wypełnienie miało miejsce po upływie 7 dni od daty zakupu. Nie ulega wątpliwości, że wypełnienie w karcie dobowej pola "ważna od" stanowi "skasowanie" karty, która w żadnym razie nie może być już ponownie użyta. Takie wypełnienie - choć wadliwe, ale sprawia że cel przepisu zostaje osiągnięty tzn. opłata za konkretny przejazd zostaje uiszczona. Nie można pominąć okoliczności, że wzory kart opłaty drogowej nie zostały dostosowane do obowiązujących przepisów i przez to nie zawierają stosownego pouczenia o terminach ich ważności. Brak takiego pouczenia rodzi błędne przypuszczenie, że karty są ważne bezterminowo. Ubocznie należy powołać pogląd Trybunału Konstytucyjnego zawarty w uzasadnieniu wyroku z 7 lutego 2001r. (K 27/00, OTK ZU nr2/2001 s.164), iż "zasada ochrony zaufania obywatela do państwa i do prawa, określana także jako zasada lojalności państwa wobec obywatela, wyraża się w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć". Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił też, że "zasada ochrony zaufania jednostki do państwa i do prawa może znajdować się w kolizji z innymi zasadami i wartościami konstytucyjnymi, których realizacja może w pewnych sytuacjach wymagać wprowadzenia zmian na niekorzyść jednostki. Prawodawca wprowadzając zmiany w systemie prawnym powinien jednak preferować rozwiązania najmniej uciążliwe dla jednostki i ustanawiać regulacje, które ułatwią adresatom dostosowanie się do nowej sytuacji" (wyrok TK z 16 czerwca 2003r. K 52/02 OTK-A2003/6/54). Skarżący wypełnił więc kartę prawidłowo, a opłatę uiścił poprzez "skasowanie" karty opłat. Do kwestii tej organ się nie ustosunkował, jak również nie ocenił sprawy w świetle nowych uregulowań dotyczących wadliwego wypełnienia karty i nie wyjaśnił dlaczego ich nie zastosował. Takim działaniem naruszone zostały przepisy art.7, art.77 § 1, art.80 i 107 § 3 KPA a także przepis art. 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym. Ze wskazanych wyżej względów stosownie do art. 145 § 1 p.1 lit.a i lit.c p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania uchylonej decyzji do czasu uprawomocnienia wyroku Sąd orzekł na zasadzie art. 152 p.p.s.a.