VI SA/Wa 1240/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędzia WSA Maria Jagielska Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2008 r. sprawy ze skargi N. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę W dniu 1 października 2007 r. do Zarządu Dróg Miejskich w W. wpłynął wniosek N. S.A. z siedzibą w W. (dalej także jako strona skarżąca) o wydanie zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rej. ul. [...] celem umieszczenia w nim reklamy w postaci jednostronnej tablicy reklamowej o łącznej powierzchni ekspozycyjnej 18 m2 na okres od dnia 20 października 2007 r. do dnia 19 kwietnia 2009 r. W toku postępowania administracyjnego organ zgromadził materiał dowodowy, na który składają się: 1. "Biała Księga – Europejska polityka transportowa w horyzoncie do 2010 r.: czas wyborów" – niebezpieczeństwo na drogach, opublikowana w 2001 r. przez Komisję Europejską, 2. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego GAMBIT 2005, 3. Opinia w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w W. opracowana przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, 4. wyniki badań natężenia ruchu w porannym i popołudniowym szczycie (poj./godz.) opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W. S.A., 5. pismo Ministra Transportu z dnia 17 października 2006 r. do Prezydenta W. w sprawie zmian przepisów ustawy o drogach publicznych, 6. szczegółowy plan sytuacyjny z zaznaczeniem miejsca umieszczenia reklamy załączony do wniosku strony. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Dyrektor ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich, działając z upoważnienia Prezydenta W. zezwolił spółce na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklamy na okres od dnia 20 października 2007 r. do dnia 25 stycznia 2008 r., natomiast odmówił wydania takiego zezwolenia w pozostałym wnioskowanym okresie czasu. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, iż w sprawie został zebrany wyczerpujący materiał dowodowy, na który składają się wymienione wyżej materiały. Organ zaznaczył ponadto, iż przy rozpatrywaniu sprawy uwzględnił fakt powszechnie znany, jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym strona wnioskuje umieszczenie reklamy. Podniósł, że szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczone w pasach dróg. Reklama powoduje bowiem dekoncentrację kierowców w postaci fiksacji, tj. stanu chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie. Czas fiksacji mieści się z reguły w granicach 0,2 – 1,5 sekundy. W tym czasie, kiedy oko kierowcy "spoczywa" na reklamie, pojazd - poruszający się z prędkością 50 km/h - przejeżdża bez kontroli od 2,8 m do 20,8 m, a następnie drogę do jego całkowitego zatrzymania – 30,9 m (łącznie do 51,7 m), a przy prędkości 70 km/h - przejeżdża bez kontroli od 3,9 m do 29,1 m, a następnie drogę do jego całkowitego zatrzymania – 50,1 m (łącznie do 79,2 m). Ponadto badania przeprowadzone w USA wykazały, że w 10 – 30 % wszystkich wypadków drogowych czynnik rozproszenia uwagi kierowcy jest jednym z powodów ich zaistnienia, a przyczyną ok. 1/3 z tych wypadków były wizualne bodźce zewnętrzne – głównie przydrożne reklamy. Powyższe badania wykazały również wprost proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych do liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Średni wskaźnik wypadkowości dla odcinków drogi z przydrożnymi bilboardami był o 40,95% wyższy niż dla odcinków bez reklam. Organ powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 lutego 2005 r. (OSK 1026/04), że "nie ma podstaw do wniosku, że reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarza zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych tj. nie powoduje zagrożenia w ruchu drogowym. Zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego wyżej dobra i od nich zależy ocena czy występuje w konkretnym wypadku zagrożenie". W ocenie organu zebrane w sprawie dowody potwierdzają okoliczność, że wnioskowana reklama, adresowana jest do kierujących pojazdami. W pasie drogowym ul. [...] w porannym szczycie natężenie ruchu wynosi 2880 pojazdów na godzinę, a w popołudniowym szczycie 3140 pojazdów na godzinę. Stwierdził ponadto, że odległość wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni wynosi 1,5 m i jest mniejsza od odległości minimalnych, określonych w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Mając na uwadze powyższe ustalenia, organ uznał, że wydanie zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwe. W sprawie nie zachodzi bowiem przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację reklamy, o której mowa w art. 39 ust. 3 ww. ustawy. Przepis ten dopuszcza bowiem lokalizowanie tego rodzaju obiektów jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, zaś naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zdaniem organu, z powyższych przepisów jednoznacznie wynika zakaz lokalizowania w pasie drogowym urządzeń i obiektów, wprowadzony przez ustawodawcę w celu ochrony pasa drogowego i zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Warunkiem odstąpienia od tego zakazu jest wystąpienie w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku, który w niniejszej sprawie nie zachodzi. Organ ten zwrócił jednak uwagę, że mając na uwadze zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, zasadne było wydanie tegoż zezwolenia w okresie prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie niniejszej. Od powyższej decyzji strona skarżąca złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wnosząc o jej uchylenie w zakresie odmawiającym wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego lub uchylenie decyzji w tym zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Spółka podniosła w uzasadnieniu odwołania, że decyzja dotycząca zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia nośnika reklamowego ma, zgodnie z treścią art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych, uznaniowy charakter. Organ wydając taką decyzję powinien uwzględniać interes obywatela. Uznaniowość nie oznacza bowiem dowolności w wydawaniu decyzji. W przeciwnym razie podważona zostaje zasada zaufania obywateli do organów państwa. Strona skarżąca wskazała ponadto, że w niniejszej sprawie nie doszło do żadnej zmiany stanu prawnego ani faktycznego, która mogłaby stać się podstawą do zmiany stanowiska organu, podkreśliła, iż nie zmieniło się usytuowanie nośnika reklamy, na który zostało wydane w 2006 r. zezwolenie. Ponadto, w ocenie strony, organ nie odniósł się w sposób szczegółowy do sytuacji istniejącej na drodze w miejscu usytuowania przedmiotowego nośnika reklamy. Powołane Biała Księga Komisji Europejskiej i Krajowy Program GAMBIT nie wskazują wytycznych co do lokalizowania reklam w pasie drogowym, wskazują tylko kierunek podjęcia działań mających na celu poprawienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Opinia w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg W. opracowana przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów opisuje natomiast wyłącznie zjawisko "fiksacji", jako powodujące zagrożenie ruchu drogowego, jednak zagrożenie ze strony nośników reklamowych występuje zgodnie z tą opinią wówczas, gdy limit prędkości w miejscu ich lokalizacji jest równy lub przekracza 70 km/h, podczas, gdy w stanie faktycznym niniejszej sprawy limit prędkości wynosi 50 km/h. Organ, zdaniem pełnomocnika strony, nie dokonał stosownych ustaleń w tym przedmiocie. Nie ocenił też wpływu faktycznego zagęszczenia reklam na zwiększenie liczby wypadków w przedmiotowej lokalizacji. Naruszył zatem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpoznając odwołanie decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., uchyliło między innymi zaskarżoną decyzję w części dotyczącej początkowego i końcowego terminu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i orzekło co do istoty sprawy, natomiast w pozostałej części utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Przepis art. 39 ust. 3 tej ustawy stanowi zaś, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Z przepisu tego wynika więc, iż lokalizowanie ww. obiektów w pasie drogowym stanowi wyjątek od zasady, która stanowi, że w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu. Organ podkreślił, że na wnioskodawcy ciąży obowiązek udowodnienia, iż funkcjonowanie nośnika reklamowego jest takim szczególnym przypadkiem. Odnosząc się do argumentu skarżącej o konieczności wykazania negatywnego wpływu nośnika reklamowego na bezpieczeństwo ruchu drogowego, powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2005 r. (sygn. akt OSK 1026/04, LEX nr 171170) i stwierdził, iż nie ma podstaw do tego, aby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów. Również fakt uprzedniego funkcjonowania reklamy we wnioskowanej lokalizacji nie może mieć wpływu na decyzję organu. Posiadanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie oznacza istnienia żadnych praw nabytych, organ powołał się na opinie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w tym zakresie, wskazując wyroki o sygn. akt: VI SA/Wa 993/07, VI SA/Wa 1028/07. Organ podniósł, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy w pełni uzasadnia stwierdzenie, że dalsze funkcjonowanie reklamy w miejscu wskazanym we wniosku zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym. W skardze na tę decyzję w części odmawiającej wydanie zezwolenia skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona skarżąca wniosła o jej uchylenie w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła organom obu instancji naruszenie art. 107 § 3, art. 8, art. 11 i art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez wydanie decyzji przy zupełnej dowolności, co nie mieści się w uznaniowym charakterze wydawanych decyzji administracyjnych, z naruszeniem słusznego interesu obywatela oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz brak ustalenia wszystkich niezbędnych przesłanek warunkujących możliwość wydania decyzji w niniejszej sprawie. Uzasadnił, iż termin: "szczególnie uzasadnionego przypadku" jest pojęciem niedookreślonym. Wymaga doprecyzowania przez organ administracji publicznej. Żaden z organów rozpoznających przedmiotową sprawę nie podjął się nawet próby wyjaśnienia, co rozumie pod powyższym pojęciem, naruszając tym samym przepisy art. 7, 8 i 11 k.p.a. Nie podzielił argumentacji organu w zakresie ciężaru dowodu w zakresie omawianej przesłanki, gdyż jego zdaniem zgodnie z art. 7 k.p.a. to na organie spoczywa obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący i sumienny całego materiału dowodowego. Zgodnie z zasadą oficjalności, ciężar dowodu spoczywa na organie i nie może być przerzucany na stronę. Jeżeli strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, organ ma obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić. Przedstawił orzecznictwo sądów administracyjnych na poparcie prezentowanej tezy. Strona skarżąca odwołała się nadto do argumentacji zawartej w odwołaniu, wskazując przede wszystkim, iż także i organ odwoławczy nie podał, dlaczego jego zdaniem nośnik reklamowy skarżącej nie wypełnia normy art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych mimo, że istnieją realne podstawy do jej zastosowania. Zwłaszcza w sytuacji wydania uprzedniej decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego w tej samej lokalizacji, uzasadnienia wymagała, jego zdaniem, zmiana poglądu organu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując w pełni argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji odpowiadają prawu. Wbrew twierdzeniom skarżącej decyzja nie została wydana z naruszeniem art. 107 § 3, art. 8, art. 11 i art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a., albowiem organy obydwu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny w sprawie i właściwie do niego zastosowały przepisy prawa. Podana przez nie argumentacja prawna jest wyczerpująca i znajduje oparcie w dotychczasowym orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uzupełnieniu rozważań, zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji należy wskazać, że organy administracyjne nie uchyliły się od obowiązku przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie, oceny tego materiału i uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. i Prezydent W. w motywach decyzji wskazały, jakimi przesłankami kierowały się nie zezwalając na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rej. ul. [...] we wskazanym w decyzjach okresie i na jakiej podstawie. Rozważania organów zostały skonkretyzowane poprzez podanie natężenia ruchu w tym miejscu w porannym i popołudniowym szczycie, odległości wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni. W takich warunkach drogowych istnieje potencjalne niebezpieczeństwo powstania kolizji, albowiem oczywistą rzeczą jest, że reklama, umieszczona w ruchliwym punkcie miasta, jakim jest bez wątpienia ul. [...] w rej. ul. [...] ze względu na zawarte w niej treści powoduje dekoncentrację kierowców i odwraca ich uwagę od sytuacji panującej na drodze. Na powyższą oczywistość wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym przez organy wyroku z dnia 2 lutego 2005 r. (OSK 1026/04) podkreślając jednocześnie, że to na zarządach dróg publicznych spoczywa obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu pojazdów i pieszych, dlatego też od nich zależy ocena, czy w danym przypadku występuje zagrożenie. Nie ma przy tym potrzeby przeprowadzania szczegółowych dowodów odnośnie każdej z reklam umieszczonej w pasie drogowym ulic W., których jest wiele. W stanie faktycznym, ustalonym przez organy w niniejszej sprawie trudno doszukać się więc dowolności, co sugeruje skarżąca w skardze, tymbardziej, że w myśl art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych co do zasady zakazane jest umieszczanie w pasach drogowych urządzeń, które nie są związane z korzystaniem z drogi, zaś udzielanie zezwolenia odbywa się na zasadzie wyjątku od tej reguły i to zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy w "szczególnie uzasadnionych przypadkach", których występowania nie dopatrzył się w niniejszej sprawie organ administracji. Wprawdzie niesłusznie organy przerzuciły ciężar dowodu w tym zakresie na stronę skarżącą, ale uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż wykazane zostało dostatecznie, z jakimi zagrożeniami wiąże się funkcjonowanie reklamy w danym miejscu. Na podkreślenie zasługuje również to, iż w każdym przypadku ubiegania się o wydanie kolejnego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego istnieje konieczność ponownego badania przesłanki z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, przy czym poprzednio udzielone nie rodzi żadnych praw nabytych dla wnioskodawcy. W tym stanie rzeczy wobec bezzasadności zarzutów skargi Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.