VI SA/Wa 1240/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Joanna Wegner (spr.) Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant spec. Iwona Sumikowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2019 r. sprawy ze skargi R. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w "(...)" z dnia "(...)" lutego 2019 r. nr "(...)"w przedmiocie cofnięcia licencji na wykonywanie transportu drogowego w zakresie przewozu osób 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta m.st. "(...)" z dnia "(...)" maja 2018 r.; 2. umarza postępowanie administracyjne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] lutego 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) – zwanej dalej "k.p.a.", po rozpatrzeniu odwołania utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2018 r. w przedmiocie cofnięcia R. R. licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą. Decyzję wydano w następujących okolicznościach sprawy. R. R. prowadzi działalność gospodarczą reglamentowaną – krajowy transport drogowy w zakresie przewozu osób na podstawie wydanej [...] grudnia 2014 r. licencji w zakresie przewozu osób pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą. Prawidłowość wykonywania tej działalności była dwukrotnie kontrolowana przez funkcjonariuszy Policji. W toku pierwszej z kontroli, przeprowadzonej [...] maja 2017 r., ustalono, że posiadający wypis nr 1 do licencji skarżącego kierowca R. S. prowadził pojazd marki [...], nr rej. [...], w którym znajdowało się tylko sześć siedzeń. Ustalenie to stało się podstawą zatrzymania dowodu rejestracyjnego pojazdu oraz skierowania [...] czerwca 2017 r. do skarżącego przez Prezydenta Miasta [...] ostrzeżenia w trybie art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. b oraz ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 2000 ze zm.). Podczas drugiej kontroli, przeprowadzonej [...] listopada 2017 r. ustalono, że w pojeździe [...], nr rej. [...], kierowanym przez M. O., posiadającego wypis nr 5 z licencji należącej do skarżącego, zamontowanych było jedynie pięć siedzeń. Wówczas także zatrzymano dowód rejestracyjny. Za każdym razem dowody rejestracyjne zostały skarżącemu zwrócone. Mając na uwadze powyższe ustalenia, Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] maja 2018 r. cofnął skarżącemu licencję uznając, że dopuścił się on rażących nieprawidłowości w wykonywaniu działalności reglamentowanej licencją, bowiem prowadził ją za pomocą pojazdów niespełniających warunku, na jaki licencja ta opiewała. Pojazdy bowiem nie posiadały wystarczającej liczby miejsc. Utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uznało, że skarżący rażąco naruszył warunki określone w licencji, co – na podstawie art. 5b ust. 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym – obligowało organ administracji do cofnięcia licencji. Powyższa decyzja stała się w całości przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5b ust. 3 ustawy o transporcie drogowym poprzez dowolne uznanie, że brak trzeciego rzędu siedzeń w chwili kontroli jest naruszeniem tego przepisu w sytuacji, gdy kontrolowane pojazdy spełniały wymogi określone w ustawie, bo były przeznaczone konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego poprzez dowolność ustaleń, sprzeczną z wiedzą i doświadczeniem życiowym. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o umorzenie postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy prawa procesowego w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz prawa materialnego, które to uchybienie wpłynęło na wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r., poz. 1302). Organy dokonały bowiem wadliwej wykładni art. 5b ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, a w konsekwencji – bezzasadnie zastosowały art. art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. b tej ustawy. Poza tym poczyniły ustalenia faktyczne wbrew dyspozycji art. 76 § 1 k. p. a. Stanowiąca wyjątek od konstytucyjnie gwarantowanej swobody działalności gospodarczej (art. 20 i art. 22 Konstytucji RP), jej reglamentacja polega przede wszystkim na ograniczeniu dostępu do pewnych sfer aktywności przedsiębiorców oraz objęciu ich wzmożonym nadzorem władzy publicznej. Nie ulega wątpliwości, że przepisy ustanawiające wszelkiego rodzaju bariery powinny być wykładane ściśle, a korzystanie przez organy z władczych kompetencji o charakterze sankcyjnym nie może nosić znamion dowolności. Posługiwanie się innymi niż gramatyczna metodami wykładni przepisów prawa publicznego w tym zakresie nie może rodzić negatywnych konsekwencji dla jednostki działającej w zaufaniu do państwa i stanowionego przezeń prawa. Wynikająca z art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o transporcie drogowym kompetencja Prezydenta Miasta [...] do cofnięcia licencji to niewątpliwie uprawnienie do nałożenia pewnego rodzaju sankcji administracyjnej polegającej na odebraniu uprawnienia z powodu ustalenia, że jego beneficjent dopuścił się naruszenia prawa. Wobec tego ciężar wykazania tego naruszenia i związanego z tym spełnienia przesłanki, o której mowa we wspomnianym przepisie spoczywa na organach administracji publicznej. Wskazane uprawnienie organu może być zrealizowane wyłącznie wówczas, gdy na podstawie niebudzących wątpliwości ustaleń zostanie przesądzone, że uprawniony dopuścił się rażących uchybień w wykonywaniu licencji. Jest oczywiste, że naruszenia te powinny pozostawać w sprzeczności z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, w tym wynikającą z nich treścią udzielonej licencji. W sprawie niniejszej przyjęto, że przesłankę takiego naruszenia skarżący wypełnił, bowiem w chwili każdej spośród dwóch przeprowadzonych wobec niego kontroli, w weryfikowanych pojazdach zamontowanych było mniej niż przewidziana w licencji i art. 5b ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym liczba siedzeń. To w ocenie organu świadczy, że kontrolowane pojazdy – wbrew licencji – nie były konstrukcyjnie przeznaczone do przewozu więcej niż siedmiu osób łącznie z kierowcą, a na taki rodzaj przewozów opiewała licencja. Wspomniany przepis ustawy odwołuje się do pojęcia konstrukcyjnego przeznaczenia pojazdu. Nie stanowi o tym, że pojazd ten ma zawsze posiadać minimum osiem siedzisk, lecz o tym że jego konstrukcja ma umożliwiać przewożenie tylu właśnie osób. Przeznaczenie pojazdu, dokumentowane dowodem rejestracyjnym oraz świadectwem homologacji to potencjalna możliwość jego wykorzystywania, często ujmowana jako maksymalna dopuszczalna waga, ilość przewożonych osób czy prędkość. Dane te, specyfikujące pojazd nie determinują obowiązku jego posiadacza, do korzystania z wszystkich tych maksymalnie ujętych możliwości w każdym przypadku, za każdym razem, kiedy pojazd jest uruchamiany. W przypadku konstrukcyjnego przeznaczenia do przewozu osób przyjąć należy, że chodzi o pojazd, który może być wykorzystywany do przewozu określonej liczby osób zgodnie z odnośnymi przepisami prawa. Nie oznacza to jednakże, że w każdej chwili pojazd ma być do tego gotów, skoro opcjonalnie może on służyć także np. do przewozu bagażu, czy osób niepełnosprawnych. Usługi te wymagają okazjonalnego odjęcia niektórych siedzeń, by powstałą w ten sposób przestrzeń wypełnić w inny sposób. Można sobie przecież wyobrazić, że przewóz już tylko pięciu osób z bagażami byłby trudny, gdyby wszystkie fotele były zamontowane. Organy nie poczyniły ustaleń, zgodnie z którymi samochody za pomocą których skarżący wykonuje działalność gospodarczą, zostały przerobione w taki sposób by ich stan nie odzwierciedlał tego, co widnieje w dowodzie rejestracyjnym. Zaakcentować należy, że kwestia ta była nawet przedmiotem badań uprawnionego diagnosty – po incydencie czasowego zatrzymania dowodu rejestracyjnego przez funkcjonariuszy policji. Dokument ten został niezwłocznie skarżącemu zwrócony, co w świetle wynikającej z art. 76 § 1 k. p. a. szczególnej mocy dowodowej dowodu rejestracyjnego, jako dokumentu urzędowego obligowało do respektowania w postępowaniu tego, co zostało w nim stwierdzone. Zwrócić należy uwagę, że w zakodowanym w tym przepisie ułatwieniu dowodowym można upatrywać reliktu formalnej teorii dowodów. Z dokumentem urzędowym wiążą się bowiem dwa domniemania: prawdziwości dokumentu oraz zgodności jego treści z prawdą (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 444). Organom nie udało się tych domniemań obalić, a zatem brak było podstaw do uznania, że skarżący wykonuje działalność pojazdem niespełniającym wymagań wskazanych w licencji i art. 5b ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym. Przyjęta przez organy wykładnia art. 5b ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym – jako wadliwa – nie mogła się ostać. Niepodważenie w postępowaniu cech charakterystycznych skontrolowanych pojazdów wykluczało uznanie, że skarżący wykonywał działalność reglamentowaną innymi samochodami niż przewidziane w licencji. Tym samym stwierdzenie, że dopuścił się on rażącego naruszenia prawa było błędne. Gdyby organy dokonały prawidłowej oceny materiału dowodowego i poprawnej wykładni prawa materialnego, postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostałoby umorzone. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 135 tego aktu Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji, eliminując z obrotu decyzje obu instancji. Dostrzegając zaś podstawę umorzenia postępowania administracyjnego, Sąd na podstawie art. 145 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozstrzygnął o tym w punkcie drugim wyroku.