VI SA/Wa 1241/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie : Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Protokolant: Łukasz Poprawski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Gospodarki i Pracy z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wykonywania działalności organizatora turystyki bez wymaganego wpisu do właściwego rejestru oraz o zakazie prowadzenia działalności organizatora i pośrednika turystycznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2005 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu Minister Gospodarki i Pracy decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2005r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 4 ust. 1 i art. 10b pkt 2 w związku z art. 9 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. o usługach turystycznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 223, poz. 2268) oraz art. 72 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807) po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2005r. stwierdzającej wykonywanie działalności organizatora turystyki przez C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. bez wymaganego wpisu do Rejestru Organizatorów Turystyki i Pośredników Turystycznych Województwa [...] oraz orzekającej o zakazie prowadzenia działalności organizatora i pośrednika turystycznego przez okres trzech lat, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Do wydania tej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wojewódzki Inspektorat Inspekcji Handlowej w [...] pismem z dnia [...] stycznia 2005r. podpisanym przez Zastępcę [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej poinformował, że w dniach [...]-[...] listopada 2004r. przeprowadził kontrolę w firmie C. Sp. z o.o. w W., przy ul. R. [...]. W piśmie wskazano, że w wyniku kontroli ustalono, iż w okresie od dnia [...] marca 2004r. do dnia [...] października 2004r. firma nie posiadając zezwolenia wymaganego na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. o usługach turystycznych, organizowała imprezy turystyczne obejmujące usługę turystyczną (wyjazd) oraz usługę gastronomiczną (zapewnienie obiadu), w których wzięło udział 9.997 uczestników. Wskazano również, że w toku dalszych czynności kontrolnych ustalono, że firma C. Sp. z o.o. nie posiada ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej w zakresie organizowania imprez turystycznych. Pismo kończyło się stwierdzeniem, iż informacje zawarte w piśmie przekazuje się do wiadomości oraz ewentualnego wykorzystania. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2005r. wydaną na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 9 ust. 3 i 4 w związku z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. o usługach turystycznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 223, poz. 2268) oraz art. 72 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807) stwierdził wykonywanie działalności organizatora turystyki przez firmę C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. bez wymaganego wpisu do Rejestru Organizatorów Turystyki i Pośredników Turystycznych Województwa [...] oraz orzekł o zakazie prowadzenia przez spółkę działalności organizatora i pośrednika turystycznego przez okres trzech lat, ponadto w sentencji decyzji wskazał, iż osobą kierującą działalnością był T. F. a datą stwierdzenia wykonywania działalności bez wymaganego wpisu jest [...] stycznia 2005r. W uzasadnieniu decyzji przywołano informacje zawarte w piśmie Wojewódzkiego Inspektoratu Inspekcji Handlowej w [...] pismem z dnia [...] stycznia 2005r. Na powyższą decyzję C. Sp. z o.o. złożyła odwołanie do Ministra Gospodarki i Pracy o jej uchylenie i podnosząc, iż nie organizowała we wskazanym okresie imprez turystycznych, tylko oferowała usługę turystyczną polegającą na przewozie osób z miejsca zamieszkania do miejscowości, w której odbywała się prezentacja handlowa firmy. Po rozpatrzeniu odwołania, Minister Gospodarki i Pracy wydał wskazaną na wstępie decyzję z dnia [...] maja 2005r. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż działalność gospodarcza polegająca na organizowaniu imprez turystycznych oraz pośredniczeniu na zlecenie klientów w zawieraniu umów na świadczenie usług turystycznych, z dniem [...] sierpnia 2004r. przestała być działalnością gospodarczą, na prowadzenie której wymagane jest zezwolenie. Natomiast działalność ta, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o usługach turystycznych, stałą się działalnością regulowaną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie gospodarczej, która wymaga uzyskania wpisu w rejestrze organizatorów turystyki i pośredników turystycznych prowadzonym przez wojewodę. Zgodnie z art. 3 pkt 4 ustawy o usługach turystycznych, organizowanie imprez turystycznych to przygotowywanie lub oferowanie, a także realizacja imprez turystycznych. Przytoczył treść przepisu art. 3 pkt w/w ustawy, stosownie do którego imprezą turystyczną są co najmniej dwie usługi turystyczne tworzące jednolity program i objęte wspólną ceną, jeżeli usługi te obejmują nocleg lub trwają ponad 24 godziny albo jeżeli program przewiduje zmianę miejsca pobytu. Wskazał, iż w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniach od [...] do [...] listopada 2004r. przez Wojewódzki Inspektorat Inspekcji Handlowej w [...] w C. Sp. z o.o. ul. R. [...] w W., stwierdzono naruszenie przepisów ustawy o usługach turystycznych poprzez organizowanie imprez turystycznych w okresie od [...] marca 2004r. do [...] października 2004r. bez wymaganego dla takiego rodzaju działalności zezwolenia organizatora turystyki. Organ uznał, iż strona organizowała imprezy turystyczne obejmujące wyjazd do miejscowości (usługa transportowa) oraz zapewnienie obiadu (usługa gastronomiczna). Powołał się na przesłaną wraz z aktami sprawy, ofertę C. Sp. z o.o. dotyczącej wyjazdu do C., która zawiera informacje o organizowaniu imprezy turystycznej polegającej na oferowaniu przejazdu w obie strony autokarem turystycznym i obiadu wliczonego w cenę wyjazdu. C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. zaskarżyła decyzję Ministra Gospodarki i Pracy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił organowi błędne ustalenie stanu faktycznego, podniósł, że nie prowadzi działalności turystycznej a świadczy jedynie usługę turystyczną, nie oferuje również usługi gastronomicznej. Porównał swoją działalność, w pierwszym zakresie - do przewozu osób do sklepów I., G., a drugim zakresie - do usług świadczonych przez P. czy L. swoim pasażerom. Minister Gospodarki i Pracy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie prezentując dotychczasowe stanowisko i powołując się na argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów, skarga jako zasadna zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie, jakie prowadzą upoważnione organy (wojewoda i minister właściwy do spraw turystyki) na podstawie przepisów (art.7-9) ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. o usługach turystycznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 223, poz. 2268) oraz art. 71 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807) odnośnie działalności gospodarczej w zakresie usług turystycznych poddane jest procedurze administracyjnej. Organy wydając decyzje w tym zakresie zobowiązane są do działania na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zasady ogólne postępowania administracyjnego zostały określone w art. 6-16 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jedną z naczelnych zasad tego postępowania jest określona w art. 7 k.p.a. zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, która nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym. Zasadę tę realizuje szereg przepisów szczegółowych kodeksu, a zwłaszcza przepisy o postępowaniu dowodowym. Kolejną zasadą jest zawarta w art. 10 k.p.a. zasada czynnego udziału strony w postępowaniu. Przepis ten w § 1 stanowi, że "organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań". Czynny udział strony w postępowaniu przejawia się w prawie wypowiadania się co do zebranych dowodów i żądań zawartych w aktach sprawy; obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia a także wstrzymania się od wydania decyzji do czasu (określonego wyznaczonym stronie terminem) złożenia powyższego oświadczenia (B. Adamiak J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz 5 wydanie –Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2003, str. 82 i dalsze). Realizacją zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu jest wprowadzenie warunku, od spełnienia którego uzależnione jest uznanie przez organ administracji publicznej okoliczności faktycznej za udowodnioną. Warunkiem tym jest stworzenie przez organ administracji publicznej przesłanek realizacji przez stronę prawa do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Przeprowadzenie dowodu dopiero wtedy czyni wiarygodną okoliczność faktyczną, gdy strona mogła się wypowiedzieć co do dowodu (vide wyrok NSA z 5 kwietnia 2001r. sygn. akt II SA 1095/00 LEX nr 53441). Jak wynika z akt sprawy, podstawą dla wydania decyzji przez organ pierwszej instancji (Wojewoda [...]) było pismo Wojewódzkiego Inspektoratu Inspekcji Handlowej w [...] z dnia [...] stycznia 2005r. W piśmie tym zawarte były informacje o kontroli i jej wynikach, jakie przeprowadziła inspekcja handlowa. W aktach sprawy brak jest zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego, które doprowadziło do wydania decyzji, organ w piśmie z dnia [...] czerwca 2005r. potwierdził, iż nie wysyłał do przedsiębiorcy zawiadomienia o wszczęciu postępowania. W myśl art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. O wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie (§ 4). W przedmiotowej sprawie, postępowania nie wszczęła strona postępowania (skarżący), postępowanie wszczął z urzędu Wojewoda [...]. Wbrew obowiązkowi zawartemu w art. 61 § 4 k.p.a., który zobowiązuje organ administracji publicznej do zawiadomienia wszystkich osób będących stronami w postępowaniu o wszczęciu postępowania z urzędu – nie zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania w jego sprawie. Organ wydał decyzję nie posiadając żadnych dowodów w sprawie, uzyskał jedynie informacje o dowodach zebranych przez inny organ. Nie przedstawił tych dowodów skarżącemu. Art. 81 k.p.a. stanowi, że okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 kodeksu. Minister Gospodarki i Pracy jako organ odwoławczy nie tylko nie zauważył naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.), co uprawniało go do uchylenia decyzji wydanej przez organ pierwszej decyzji ale oparł się na nowym dowodzie – ofercie przekazanej mu wraz z aktami sprawy i odwołaniem przez organ pierwszej instancji. Do tego dowodu strona także nie miała możliwości wypowiedzenia się. W związku z powyższym należy uznać, że organy administracji publicznej naruszyły omówione wyżej ogólne zasady postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, jak w sentencji. Stosownie do art. 152 powyższej ustawy, uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu.