VI SA/Wa 1243/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Jagielska Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Asesor WSA Andrzej Kuna Protokolant A. B. po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2007 r. sprawy ze skargi C. M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej C. M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 537 (pięćset trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2006 r. (data wpływu do organu administracji [...] listopada 2006 r.) C. sp. z o.o. z siedzibą w W. wystąpiła o zezwolenie na dalsze zajęcie pasa drogowego ul. Puławskiej w rej. ul. Pelikanów na okres od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia 31 grudnia 2007 r. pod nośnik reklamy o pow. 18 m². Co do warunków zajęcia pasa drogowego wnioskowano o określenie ich w tym samym zakresie, jak ustalonych w załączniku do decyzji [...], gdzie podano m. in., iż chodzi o reklamę jednostronną. Dyrektor ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich w W., działając z upoważnienia Prezydenta [...] W. z dnia 6 grudnia 2006 r., decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. zezwolił C. sp. z o.o. z siedzibą w W. na zajęcie pasa drogowego (drogi krajowej) ul. Puławskiej rej. ul. Pelikanów o pow. 8,64 m² w celu umieszczenia reklamy jednostronnej o łącznej pow. 18 m² na okres od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia 7 lutego 2007 r. oraz odmówił wydania zezwolenia na lokalizację reklamy od dnia 8 lutego 2007 r., nadając w tym punkcie decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji podano, iż uprzednie zezwolenie na lokalizację reklamy wygasło z dniem 31 grudnia 2006 r. Rozpatrując więc, na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j. t. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) wniosek spółki organ administracji uznał, że stan faktyczny w sprawie uległ istotnej zmianie z uwagi na przyrost natężenia ruchu drogowego na sieci ulic w W. na poziomie 6-7%, na co wskazują wyniki badań natężenia ruchu w porannym szczycie opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju Warszawy. Kierując się Krajowym Programem Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 – 2007 – 2013 GAMBIT 2005, przyjętym przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. stwierdzającym, że stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce winien ulec poprawie, organ wskazał na obowiązek, który nałożył na niego ww. Program, podjęcia działań w celu ograniczenia liczby wypadków drogowych. Zasięgnął więc opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów – Pracownia Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach drogowych w W. Mając na uwadze szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku uznał, że wnioskowana reklama jest adresowana do kierujących pojazdami. Pas drogowy ul. Puławskiej pełni ważną rolę w układzie dróg [...] W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego w szczycie porannym, bowiem natężenie ruchu w miejscu wnioskowanej reklamy wynosi w tym okresie 2595 pojazdów na godzinę. Tymczasem z opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów – Pracownia Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego wynika, iż w przypadku przekroczenia w obszarze zabudowanym natężenia ruchu pojazdów ponad 1400 pojazdów na godzinę, reklamy powinno się usuwać. Zarząd Dróg Miejskich, powołując się na statystyki wypadków samochodowych argumentował, że reklamy stanowią szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, bowiem powodują dekoncentrację uczestników tego ruchu, szczególnie niebezpieczną w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu. W trakcie pobierania informacji z reklam, kierowca nie obserwuje sytuacji na drodze przed pojazdem. Z uwagi na proces tzw. fiksacji, to jest chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie, pojazd poruszający się z prędkością 50 km/h przejeżdża bez kontroli od 2,8 do 20,8 m plus do zatrzymania 30,9 m, tj. łącznie drogę 51,7 m. W miejscu posadowienia reklamy natężenie ruchu drogowego jest szczególnie duże, tak w szczycie porannym jak wieczornym, zatem lokalizacji reklamy nie można uznać za przypadek szczególnie uzasadniony, który pozwalałby na jej usytuowanie we wnioskowanym miejscu, tym bardziej, że na ul. Puławskiej ma nastąpić zmiana stałej organizacji ruchu przez podniesienie jego dozwolonej prędkości do 80 km/godz. Mając na uwadze wskazane okoliczności organ administracji stwierdził, że dalsze funkcjonowanie reklamy we wnioskowanej lokalizacji nie jest możliwe, dlatego udzielił zezwolenia na okres podany w decyzji w celu likwidacji elementów konstrukcyjnych i zamocowań nośnika reklamy. Od decyzji C. sp. z o.o. z siedzibą w W. złożyła odwołanie wnosząc o jej uchylenie. Decyzji zarzucono naruszenie art. 6 k.p.a. przez sporządzenie jej przez osobę nie posiadającą umocowania, naruszenie zasady konstytucyjnej wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP poprzez dyskryminację skarżącej, ponieważ nośniki reklam innych podmiotów nie były kwestionowane, art. 108 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne nałożenie rygoru natychmiastowej wykonalności, art. 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a. polegające na dokonaniu ustaleń dowolnych. Zdaniem skarżącej upoważnienie do wydania decyzji wygasło z powodu nie złożenia przez mocodawcę w wymaganym terminie oświadczenia majątkowego. Nałożenie rygoru natychmiastowej wykonalności było bezpodstawne. Organ bowiem zastosował art. 108 § 1 k.p.a. uznając, iż występuje prawdopodobieństwo zagrożenia reklamą ruchu drogowego, a zagrożenie takie musi mieć charakter realny, wyraźnie wykazany przez organ administracji. Za niezrozumiałe skarżąca uznała stanowisko organu, iż zagrożenie takie nastąpi dopiero po 7 lub 8 lutego 2007 r. bez podania, jakie to okoliczności zaistnieją w tych dniach, powodujące powstanie tego zagrożenia. Zdaniem spółki nośnik reklamowy nie powodował powstania zagrożenia wcześniej, zatem nie będzie go powodował również w okresie objętym wnioskiem. W uzasadnieniu decyzji nie wskazano, jakie to ustalenia organu pozwalały mu na przyjęcie, że w miejscu posadowienia reklamy instalacja ta będzie powodem wypadków drogowych. Badania, na które się organ powołał, dotyczą lat 2004 r. i 2005 r., a nie okresu objętego wnioskiem skarżącej. W treści uzasadnienia decyzji nie wskazano również, jaka konkretna liczba wypadków zdarzyła się już w okolicach przedmiotowej reklamy. Natomiast dla skarżącej dane i wnioski zawarte w opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów – Pracownia Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego są niewiarygodne. Opinia nie ma waloru dokumentu naukowego, gdyż powołuje się na bliżej nieokreślone badania naukowe. Tymczasem z treści opinii nie wynika by przeprowadzono badania dotyczące nośnika reklamowego skarżącej. Według spółki duże natężenie ruchu drogowego w pobliżu przedmiotowego nośnika reklamowego samo w sobie nie przesądza, że będzie on powodem zwiększenia zagrożenia w ruchu drogowym, a w tym zakresie nie przeprowadzono ustaleń. Wskazując na naruszenie art. 32 Konstytucji RP skarżąca podnosiła, iż w sąsiedztwie jej reklamy funkcjonują nośniki innych inwestorów, podobnie jak na innych ulicach W. i organ administracji nie uważał za uzasadnione cofnąć zezwolenia tym przedsiębiorcom. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 22 maja 2007 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w zakresie dotyczącym punktu pierwszego dotyczącego określenia końcowego terminu zajęcia pasa drogowego, punktu drugiego, trzeciego oraz punktu piątego w zakresie wysokości opłat, orzekając o końcowym terminie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego do dnia 22 maja 2007 r. Punktowi drugiemu nadano brzmienie "Odmówić zezwolenia na zajęcie pasa drogowego od dnia 23.05.2007 r." Punktowi trzeciemu nadano brzmienie "uchylony" oraz ustalono opłatę za umieszczenie w pasie drogowym reklamy w wysokości 17892 zł. W pozostałej części, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., zaskarżoną decyzję utrzymano w mocy. Przytaczając treść przepisów art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych organ stwierdził, iż umieszczenie reklamy w pasie drogowym jest wyjątkiem od zasady nielokalizowania takich obiektów. W związku z tym to wnioskujący o instalację jest obowiązany wykazać, iż występuje szczególnie uzasadniony przypadek umieszczenia w pasie drogowym nośnika reklamowego. Umieszczenie bowiem reklamy w ruchliwym punkcie miasta stwarza zagrożenie dekoncentracji kierowców i pieszych. Przyjmując tę okoliczność jako fakt organ stwierdził, iż w wielkim mieście, gdzie istnieje bardzo wiele tego rodzaju reklam, nie ma podstaw by w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy, należało korzystać ze środków dowodowych postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów itp. Zatem argument spółki o konieczności wykazania negatywnego wpływu przedmiotowej reklamy na bezpieczeństwo w ruchu drogowym nie uwzględniono. Jak podano bowiem, skład orzekający "z autopsji" zna reklamy wysoce rozkojarzające wszystkich uczestników ruchu drogowego. Rozproszenie uwagi kierowcy jest częstym powodem wypadków drogowych, na co wskazuje opinia Instytutu Badawczego Dróg i Mostów – Pracownia Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego z grudnia 2006 r., a więc stanowisko Prezydenta, zawarte w decyzji organu I instancji, nie nosi znamion dowolności. Organ uznał za nietrafny zarzut braku umocowania osoby wydającej decyzję stwierdzając równocześnie, że odniesienie się do tego zarzutu leży poza kognicją organu. Przedłużono termin zajęcia pasa drogowego aby dać niezbędny czas spółce na usunięcie reklamy i w związku z tym uchylono rygor natychmiastowej wykonalności. Nową opłatę ustalono jako iloczyn pow. reklamy (36 m²), okresu zajęcia pasa drogowego do dnia wydania decyzji (142 dni) i stawki opłaty (3,50 zł). Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 32 Konstytucji RP organ poinformował, iż decyzje o nieudzielaniu dalszych zezwoleń otrzymały także inne podmioty. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie C. sp. z o.o. z siedzibą w W. wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej wydanej z upoważnienia Prezydenta [...] W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca spółka zarzuciła decyzji naruszenie przepisów postępowania poprzez nierozpatrzenie zarzutu dotyczącego opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów – Pracownia Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, braku postępowania dowodowego stwierdzającego spowodowanie zagrożenia reklamą oraz naruszenia art. 32 Konstytucji RP. Jednocześnie zarzucono naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez obliczenie należności za zajęcie pasa drogowego dla reklamy o pow. 36 m², gdy reklama skarżącej miała pow. 18 m². Skarżąca wskazywała, iż wniosek i decyzja organu pierwszej instancji dotyczyły reklamy o pow. 18 m², a nie jak przyjął to organ odwoławczy reklamy o pow. 36 m². Stąd naliczona opłata za funkcjonowanie reklamy do dnia wydania decyzji przez organ II instancji jest bezpodstawna. Spółka ponownie podkreślała, iż organ nie wykazał wystąpienia faktycznego zagrożenia reklamą dla ruchu drogowego. Zgodnie z jej wywodami, jeżeli organ takiego zagrożenia nie widział wydając decyzję o przedłużeniu instalacji do dnia wydania decyzji, to jego argumenty o wystąpieniu zagrożenia po tej dacie nie uzasadniały odmowy uwzględnienia wniosku, gdyż po dniu wydania zaskarżonej decyzji nie wystąpiły nowe okoliczności faktyczne. W ocenie skarżącej opinia Instytutu Badawczego Dróg i Mostów – Pracownia Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, na której m.in. organ oparł rozstrzygnięcie nie mogła mieć waloru dowodu, jaki mu nadano. Opinię podpisała osoba nieposiadająca uprawnienia do wydawania opinii w imieniu Instytutu i do reprezentacji tej jednostki. Nadto opinia nie posiada charakteru opracowania naukowego, bowiem powołuje się na bliżej nieokreślone badania naukowe określając je ogólnikowo jako "badania laboratoryjne", "testy poligonowe" i "prace stadialne". Natomiast z jej analizy nie wynika by przeprowadzono jakiekolwiek badania przedmiotowej reklamy i jej wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. W tym zakresie skarżąca oceniła rozstrzygnięcie organu jako dokonane z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a. Powołując się na naruszenie zasady równego traktowania, wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP, wskazano na reklamy umieszczane przez konkurencję – C. i S. – w sytuacji wydania odmowy zezwolenia skarżącej spółce. Natomiast nadanie decyzji organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności uznano za bezpodstawne i dalece krzywdzące spółkę. Z uwagi na kontrakty, które ją wiążą, takie rozstrzygnięcie powoduje dla niej niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i trudne do odwrócenia skutki. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wnosiło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona zasadna. Zarzut podnoszony w skardze, a uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji, jest trafy. C. sp. z o.o. z siedzibą w W., wnioskiem z dnia [...] listopada 2006 r. (data wpływu do organu administracji), żądała udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. Puławskiej rej. ul. Pelikanów pod reklamę o pow. 18 m² na okres od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia 31 grudnia 2007 r. Organ pierwszej instancji udzielił zezwolenia na umieszczenie reklamy o wnioskowanej powierzchni na okres krótszy od żądanego przez spółkę. Organ odwoławczy zmieniając decyzję co do okresu umieszczenia reklamy jednocześnie określił jej powierzchnię na 36 m², tj. na większą od wnioskowanej przez skarżącą oraz większą od tej, która była przedmiotem rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W konsekwencji określenia w decyzji większej powierzchni reklamy, organ odwoławczy naliczył większą opłatę od tej, jaką spółka obowiązana byłaby uiścić, gdyby powierzchnia reklamy została wykazana w decyzji prawidłowo. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji, albowiem istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy. Organ odwoławczy, dokonując rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. jest obowiązany, w granicach tożsamości stanu faktycznego, odnieść się do zarzutów skarżącego w aspekcie rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia reklamy, jest postępowaniem inicjowanym wnioskiem strony o jakim mowa w art. 61 § 1 k.p.a. W razie wszczęcia postępowania na wniosek, który wyznacza rodzaj i zakres sprawy będącej przedmiotem postępowania, organ związany jest żądaniem zawartym we wniosku strony. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy, naruszył wymienione przepisy postępowania co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ponieważ skargę oparto zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego jak i naruszeniu przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, zatem przede wszystkim rozważyć należało zasadność zarzutów o charakterze procesowym, albowiem zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny tylko w stosunku do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. W związku z powyższym, stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, Sąd orzekający w sprawie nie wypowiadał się w kwestii naruszenia prawa materialnego, bowiem przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ administracji publicznej dokona on właściwych ustaleń materialnoprawnych. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji, wstrzymując wykonanie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 p.p.s.a. oraz postanawiając o kosztach postępowania na zasadzie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.