VI SA/Wa 1245/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Protokolant st. ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2013 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata J.P. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem opłaty oraz kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych stanowiącą 23% podatku VAT. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej Główny Inspektor), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej K.p.a.) oraz art. 11 w związku z art. 15 ust. 4 oraz art. 95a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm., dalej u.t.d.), po rozpatrzeniu wniosku S. B. o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2011 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 1000 złotych. Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Główny Inspektor wydał dnia [...] marca 2011 r. decyzję o cofnięciu licencji na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego osób o nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, iż organ licencyjny skierował do S. B. (dalej skarżący), prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą A. wezwanie do przedstawienia dokumentów potwierdzających fakt, iż przedsiębiorca spełnia warunki do posiadania licencji. Organ wskazał, iż strona nie przedstawiła dokumentów, ani nie podjęła działań zmierzających do wyjaśnienia swojej sytuacji w zakresie prowadzonego postępowania. Wobec powyższego Główny Inspektor stwierdził, iż skarżący nie spełnia warunków do posiadania licencji. W maja 2011 r. organ licencyjny wezwał stronę do zwrócenia oryginału blankietu licencji oraz wypisów w terminie 14 dni. Strona nie odpowiedziała, na powyższe wezwanie. Mając na uwadze fakt niezwrócenia licencji oraz wypisów z licencji w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o cofnięciu stała się ostateczna, w sierpniu 2011 r. strona została zawiadomiona przez organ licencyjny o wszczęciu postępowania z urzędu. Nadto organ poinformował stronę o prawie do wypowiedzenia się co rozebranych dowodów i materiałów oraz o prawie zgłaszania żądań. W odpowiedzi na powyższe zawiadomienie strona oświadczyła, iż nie może zwrócić licencji i jej wypisu z uwagi na ich zagubienie podczas przeprowadzki. Ponadto strona wskazała, że od 2002 r. nie prowadzi działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób (pismo nie zostało podpisane odręcznie przez stronę, a jedynie komputerowo poprzez podanie imienia i nazwiska). Wobec powyższego organ zwrócił się do Urzędu Miasta K. o nadesłanie aktualnego wypisu z Ewidencji Działalności Gospodarczej dotyczącego skarżącego. Udzielając odpowiedzi Urząd Miasta nadesłał informację, iż wpis [...]. dotyczący przedsiębiorcy S. B. A. z dniem [...] grudnia 2003 r. został wykreślony, natomiast skarżący prowadzi działalność pod nazwą T. S. B., wpis [...], działalność została zawieszona z dniem [...] stycznia 2011 r. do stycznia 2013 r. Decyzją z dnia [...] października 2011 r. Główny Inspektor, działając na podstawie art. 15 ust 4 oraz 95a ust. 1 pkt 2 u.t.d., nałożył na skarżącego karę 1000 zł z tytułu niezwrócenia licencji i wypisu z licencji w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o cofnięciu stała się ostateczna. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż zwrot blankietu licencji na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego osób winien nastąpić do dnia 27 kwietnia 2011 r., gdyż zgodnie z art. 15 ust. 4 u.t.d., przedsiębiorca jest obowiązany zwrócić dokumenty, tj. licencję oraz jej wypis lub wypisy organowi, który udzielił licencji niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o cofnięciu licencji stała się ostateczna. Nadto organ powołując się na treść art. 95a ust. 1 pkt 2 u.t.d., wskazał, że przedsiębiorca niewykonując ww. obowiązku podlega karze pieniężnej w wysokości 1000 zł. Skarżący w terminie, złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i umorzenie nałożonej kary pieniężnej, wskazując, że od [...] grudnia 2003 r. nie prowadzi działalności gospodarczej pod nazwą A. S. B. Nadto ponownie oświadczył, iż nie posiada licencji i jej wypisu, z tego też powodu nie mógł ich zwrócić. Strona wyjaśniła, iż nie odwoływała się od decyzji dotyczącej cofnięcia licencji z powodu opieki nad ciężko chorą matką i jej śmiercią, jak również wskazała, że z powodu trudnej sytuacji materialnej nie jest w stanie zapłacić kary. W uzasadnieniu wspomnianej na wstępie decyzji wskazano, że decyzja o cofnięciu licencji stała się ostateczna 14 kwietnia 2011 r., wobec czego termin na zwrot licencji lub jej wypisów upłynął 27 kwietnia 2011 r. Organ podkreślił, iż w czasie 14-dniowego terminu na zwrot licencji oraz jej wypisów strona miała status przedsiębiorcy, dowodem czego jest informacja zamieszczona na stronie internetowej www.ceidg.gov.pl, organ wskazał, iż strona prowadzi działalność pod nazwą T. S. B., status zawieszona, od [...] stycznia 2011 r. do [...] stycznia 2013 r.). Odnosząc się do braku podpisu pisma nadesłanego przez stronę do organu Główny Inspektor wskazał, iż nie było wątpliwości co do tego, iż adresatem jest skarżący, bowiem treść pisma została potwierdzona przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Organ stwierdził, iż kara pieniężna za przedmiotowe naruszenie jest sztywno określona w ustawie o transporcie drogowym, zaś ustawodawca nie przewidział możliwości miarkowania wysokości kary pieniężnej od możliwości finansowych czy sytuacji osobistej strony. Nadto organ wskazał, iż [...] marca 2012 r. dokonał weryfikacji informacji o przedsiębiorcy na stronie internetowej www.ceidg.gov.pl i uzyskał wynik potwierdzający informację, iż prowadzona przez skarżonego działalność uległa zawieszeniu na okres wskazany w piśmie Urzędu Miasta K. W ocenie organu argumenty strony dotyczące zagubienia dokumentów oraz śmierć bliskiej osoby nie mogą mieć wpływu na wydane rozstrzygnięcie. Główny Inspektor uznał, że skarżący winien był zdawać sobie sprawę z faktu, iż nie przesłanie wymaganych dokumentów w przewidzianym terminie wiązać się będzie z nałożeniem kary pieniężnej na podstawie art. 95 a ust. 1 pkt. 2. Nadto organ dodał, że strona o zagubieniu dokumentów winna powiadomić w określonym czasie organ licencyjny oraz inne organy. W ocenie organu, zawieszenie działalności gospodarczej na podstawie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej z dnia 2 lipca 2004 r. (Dz. U. Nr 173, poz. 1807) należy traktować jako przerwę lub zastój w jej prowadzeniu, spowodowaną okolicznościami, które utrudniają jej prowadzenie w sposób zorganizowany i ciągły dla realizacji celu zarobkowego. Podane cechy powodują jednak, że przedsiębiorca nadal istnieje. Nadto organ wskazał, iż zawieszenie działalności gospodarczej nie ma wpływu na rozpoznanie sprawy, gdyż pomimo tego, że działalność została wstrzymana, prowadzone przez stronę przedsiębiorstwo nadal istniało. Zdaniem organu strona powinna mieć świadomość obowiązku zwrotu cofniętej jej licencji na wykonanie transportu drogowego i wypisu z tej licencji. Skarżący wniósł w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, w szczególności nie uwzględnienie sytuacji skarżącego uniemożliwiającej fizyczne złożenie dokumentu, w związku z tym naruszenie art. 95 a ust. 1 pkt. 2 u.t.d. poprzez nieuwzględnienie faktu zagubienia licencji i automatyczne nałożenie kary mimo uzasadnionego braku możliwości zwrotu licencji. W uzasadnieniu skargi wskazano, że nakładając automatycznie karę pieniężną organ działał formalnie i nie wziął pod uwagę czynników niezależnych od skarżącego, jakim był fakt zagubienia licencji, mimo, że w postępowaniu dowodowym okoliczność tą organ winien wziąć pod uwagę. Strona stwierdziła, iż powstała sytuacja, w której w przypadku niezawinionej utraty licencji np. zgubienia czy kradzieży przedsiębiorca jest karany, mimo, że nie ma w tym jego żadnej winy. Nadto skarżący wskazał, iż znajduje się w trudnej sytuacji materialnej, jest zarejestrowany jako bezrobotny bez prawa do zasiłku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem referendarza sądowego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2012 r. skarżący został zwolniony od kosztów sądowych oraz ustanowiono dla skarżącego adwokata. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; zwaną dalej p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2012 r., którą po rozpatrzeniu wniosku S. B. o ponowne rozpoznanie sprawy utrzymano w mocy decyzję tegoż organu z dnia [...] października 2011 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 1000 złotych. Podstawowe znaczenie w sprawie mają w istocie następujące decyzje administracyjne Głównego Inspektora Transportu Drogowego: 1) z dnia [...] marca 2011 r. o cofnięciu licencji przewozowej na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego osób o nr [...], oraz 2) zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2012 r., którą po rozpatrzeniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymano w mocy decyzję tegoż organu z dnia [...] października 2011 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 1000 złotych – z tytułu niezwrócenia licencji i wypisu z licencji w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o cofnięciu licencji stała się ostateczna. Strona nie złożyła wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej pierwszą z powołanych wyżej decyzji, w związku z czym stała się ona ostateczna z dniem 14 kwietnia 2011 r. W uzasadnieniu wspomnianej decyzji wskazano, iż organ licencyjny skierował do skarżącego, prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą A., wezwanie do przedstawienia dokumentów potwierdzających fakt, iż przedsiębiorca spełnia warunki do posiadania licencji. Organ wskazał, iż strona nie przedstawiła dokumentów, ani nie podjęła działań zmierzających do wyjaśnienia swojej sytuacji w zakresie prowadzonego postępowania. Wobec powyższego Główny Inspektor stwierdził, iż skarżący nie spełnia warunków do posiadania licencji i cofnął przedsiębiorcy posiadaną licencję. Niewątpliwie między decyzją o cofnięciu licencji na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego osób (z dnia [...] marca 2011 r.) a decyzją o nałożeniu kary pieniężnej z tytułu niezwrócenia w ustalonym terminie licencji i wypisu z licencji (z dnia [...] kwietnia 2012 r., utrzymaną w mocy decyzją organu z dnia [...] października 2011 r., istnieje ścisły związek materialny. Obowiązek zwrotu licencji oraz możliwość nałożenia i wysokość kary pieniężnej związanej z niedopełnieniem tego obowiązku przepisy ustawy (u.t.d.) łączą bowiem m.in. z przypadkami cofnięcia licencji. Jednakże z formalnego punktu widzenia występują tu dwa odrębne postępowania, w których zapadają dwie odrębne decyzje: - o cofnięciu licencji, oraz – o nałożeniu kary pieniężnej z tytułu niezwrócenia licencji. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowo-administracyjnego jest wyłącznie kontrola legalności decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego o nałożeniu kary pieniężnej z tytułu niezwrócenia licencji. W podstawie materialno-prawnej zaskarżonej decyzji przywołano art. 11 w zw. z art. 15 ust. 4 oraz art. 95a ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym. Pierwszy z powołanych przepisów, tzn. art. 11 stanowi co określa się w szczególności w licencji oraz ustala, że organ udzielający licencji wydaje jej wypis lub wypisy w liczbie odpowiadającej liczbie pojazdów samochodowych określonych we wniosku o udzielenie licencji. Z kolei art. 15 ust. 4 ustawy stanowi, że w przypadku cofnięcia licencji przedsiębiorca jest obowiązany zwrócić dokumenty, o których mowa w art. 11, organowi, który udzielił licencji, niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o cofnięciu licencji stała się ostateczna. W rozpatrywanej sprawie decyzja o cofnięciu licencji, doręczona stronie w dniu 30 marca 2011 r., stała się ostateczna z dniem 14 kwietnia 2011 r. Oznacza to, że przedsiębiorca miał obowiązek zwrócenia dokumentów, o których mowa w art. 11 u.t.d., najpóźniej do dnia 27 kwietnia 2011 r. Wobec niedochowania tego obowiązku organ był zobowiązany zastosować art. 95a ust. 1 pkt 2 u.t.d. Powołany wyżej przepis stanowi, że przedsiębiorca, który nie zwraca licencji lub wypisów z licencji organowi, który udzielił licencji w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o cofnięciu licencji stała się ostateczna - podlega karze pieniężnej w wysokości 1.000 zł. Zgodnie z art. 95a ust. 2 kary, o których mowa w ust. 1, nakłada w drodze decyzji administracyjnej organ właściwy w sprawach udzielenia licencji. Od decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, o której mowa w ust. 2, przysługuje odwołanie do organu nadrzędnego w stosunku do organu, który karę nałożył, w terminie 14 dni od dnia doręczenia przedsiębiorcy tej decyzji (ust. 3). Decyzja o nałożeniu kary pieniężnej z tytułu niezwrócenia w ustalonym terminie licencji i wypisu z licencji jest niezależna od spełnienia jakiegokolwiek warunku – niedopełnienie obowiązku zwrotu tych dokumentów w terminie ustalonym w ustawie zobowiązuje organ – jest to zatem uznanie związane – do nałożenia kary w ustalonej w tejże ustawie wysokości; organ nie ma przy tym możliwości miarkowania wysokości tej kary, badania stopnia przyczynienia się przedsiębiorcy czy oceny okoliczności łagodzących, itp. Naruszenie określonego przepisu, przewidującego obowiązek zwrotu dokumentów w ustalonym terminie, nakłada na organ obowiązek wymierzenia przedsiębiorcy kary w określonej wysokości, bez możliwości oceny okoliczności sprawy. Miał więc rację organ stwierdzając, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy argumenty strony dotyczące zagubienia dokumentów oraz śmierć bliskiej osoby nie mogą mieć wpływu na wydane rozstrzygnięcie. Nota bene, podniesiona we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz w skardze argumentacja strony dotycząca zagubienia dokumentów, w tym licencji, (od momentu przeprowadzki skarżącego, tj. od listopada 2008 r.) jest kuriozalna. Wspomniany wyżej przepis art. 15 ustawy o transporcie drogowym, regulujący m.in. przypadki obligatoryjnego, jak i fakultatywnego cofnięcia licencji i określający b. szczegółowo i kazuistycznie przyczyny tego cofnięcia, w ogóle nie wspomina o takiej sytuacji, gdyż jest to po prostu wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej prawem licencji, zabronione przez ustawę i karane na podstawie jej odpowiednich przepisów. W ocenie Sądu, nie są też zasadne argumenty strony dotyczące okresu i charakteru prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie transportu. Najpierw należy zauważyć, że mimo zmiany nazwy, pod którą przedsiębiorca prowadził działalność gospodarczą (A.- wykreślona z Ewidencji Działalności Gospodarczej dnia [...] grudnia 2003 r.; T. – działalność wpisana do Ewidencji Działalności Gospodarczej pod nr [...], zawieszona z dniem [...] stycznia 2011 r. do dnia [...] stycznia 213 r.) jest to działalność gospodarcza prowadzona dotychczas przez skarżącego na podstawie ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej; potwierdza to zresztą fakt, że drugim członem nazwy tej działalności jest imię i nazwisko skarżącego: S. M. W ocenie Sądu, Główny Inspektor Transportu Drogowego z wystarczającą dokładnością ustalił, że w momencie nakładania kary pieniężnej za przedmiotowe naruszenie skarżący miał status przedsiębiorcy. Trzeba przy tym zauważyć, że w rozpatrywanej sprawie rozstrzygające znaczenie miała data 14 kwietnia 2011 r., z którą decyzja o cofnięciu licencji, stała się ostateczna. Od tej daty przedsiębiorca miał obowiązek zwrócenia dokumentów, o których mowa w art. 11 u.t.d., nie później niż w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o cofnięciu licencji stała się ostateczna, a po bezskutecznym upływie tego terminu – Główny Inspektor miał obowiązek nałożenia odpowiedniej kary pieniężnej. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja została wydana z zachowaniem odpowiednich przepisów postępowania, a strona nie podnosiła zarzutów w tym zakresie. Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.u. Nr 153, poz. 127, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.