VI SA/Wa 1249/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka (spr.) Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant ref. staż. Monika Piotrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2011 r. sprawy ze skargi Z. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację kanalizacji sanitarnej tłocznej w pasie drogowym oddala skargę Zaskarżoną decyzją Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej jako Generalny Dyrektor, organ) utrzymał w całości w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r., którą nie zezwolił na lokalizację w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] (działka o nr geod. [...]) kanalizacji sanitarnej tłocznej nieuwzględniając tym samym wniosku Z. Sp. z o.o. z siedzibą w Z., skarżącej w niniejszej sprawie. Decyzja została podjęta w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. skarżąca złożyła do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wniosek o wydanie warunków umieszczenia w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] w miejscowości [...] odcinka kanalizacji sanitarnej tłocznej. W wyniku rozpatrzenia wniosku Generalny Dyrektor decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a. nie zezwolił na lokalizację w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] (działka o nr geod. [...]) kanalizacji sanitarnej tłocznej. W uzasadnieniu swojej decyzji organ wskazał, że planowana w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] kanalizacja sanitarna nie jest związana z gospodarką drogową i służyć będzie prywatnym odbiorcom, co wskazuje, że powinna zostać zlokalizowana poza pasem drogowym. Ponadto podczas układania planowanej kanalizacji sanitarnej zostałyby naruszone rowy odwadniające. Od powyższej decyzji skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym zarzuciła, iż błędne jest powoływanie się przez organ na art. 39 ust. 1 pkt 1. ustawy o drogach publicznych, ponieważ ustęp 1a tego artykułu wskazuje, że przepisu ust. 1 nie stosuje się do umieszczania, konserwacji, przebudowy i naprawy infrastruktury telekomunikacyjnej oraz urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz urządzeń związanych z ich eksploatacją, a także do innych czynności związanych z eksploatacją tej infrastruktury i urządzeń, jeżeli warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to pozwalają. Zdaniem skarżącej kanalizacja sanitarna zgodnie z projektem budowlanym nie naruszy stanu rowów odwadniających i innych elementów technicznych drogi oraz nie przyczyni się do trwałego lub czasowego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu, nie zmniejszy także wartości użytkowej drogi. Skarżąca zauważa, że w pasie drogowym zostały już umieszczone przewody telekomunikacyjne, które są urządzeniami niezwiązanymi z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Skoro zatem zezwolono już innemu podmiotowi na umieszczenie przewodów telekomunikacyjnych to odmowa zgody na usytuowanie urządzeń przez skarżącą stanowi naruszenie zasady równości podmiotów wobec prawa. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję. Uzasadniając rozstrzygnięcie w sprawie, organ wskazał, że zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 12 ustawy o drogach publicznych niedozwolone jest usuwanie, niszczenie, i uszkadzanie zadrzewień przydrożnych. Natomiast zgodnie z § 140 Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43 poz. 430) infrastruktura liniowa podziemna przebiegająca wzdłuż drogi poza terenem zabudowy powinna być usytuowana poza pasem drogowym w taki sposób, aby nie wpływała ujemnie na system korzeniowy drzew rosnących w pasie drogowych oraz aby wykopy pod tą infrastrukturą nie naruszały pasa drogowego. Z przedstawionej przez skarżącą mapy wynika, że inwestycja mogłaby wpłynąć ujemnie na system korzeniowy drzew znajdujących się w pasie drogowym. Organ wskazał także, że inwestycja powinna być umieszczona zgodnie z wymogami określonymi w art. 43 ust. 1 Ip. 3 tabeli ustawy o drogach publicznych, co oznacza, że obiekty budowlane poza terenem zabudowy powinny być usytuowane w odległości co najmniej 25 m od zewnętrznej krawędzi jezdni natomiast ze znajdującej się w aktach sprawy mapy sytuacyjno-wysokościowej dla przedmiotowego odcinka drogi krajowej nr [...] wynika, iż cała inwestycja znajdowałaby się poza terenem zabudowy w odległości od około 5 m do około 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej. Ponadto w przypadku awarii, konserwacji czy wymiany, omawianej inwestycji, zachodziłaby konieczność ingerencji w pas drogowy z uwagi na potrzebę wykonania określonych robót, co mogłoby powodować zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zdaniem organu fakt, że skarżąca zobligowana jest do podłączenia prywatnych odbiorców do kanalizacji sanitarnej, nie może prowadzić do sytuacji, iż zarządca drogi ma obowiązek udostępnienia pasa drogowego w celu umieszczenia w nim sieci, tym bardziej że inwestycja ma służyć prywatnym odbiorcom. istniejące w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] sieci telekomunikacyjne powstały w innym stanie faktycznym i prawnym i nie może to stanowić przesłanki do wyrażenia zgody na lokalizację w pasie drogowym kanalizacji sanitarnej tłocznej. Na powyższa decyzję skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła: - naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 39 ust. 1a, art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych przez przyjęcie, że nie zachodzą przesłanki do udzielenia zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z infrastrukturą drogową, - uznanie przez organ, że zachodzą przesłanki do uzasadnionej odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację kanalizacji sanitarnej tłocznej w pasie drogowym, czym organy naruszyły zasadę zaufania obywateli do państwa oraz zasady równego traktowania tj. przepisy art. 6, art. 7, art. 8 i art. 107 k.p.a; a także przekroczenie granic uznania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała m.in., że samo posadowienie w pasie drogowym kanalizacji tłocznej nie powoduje zagrożenia dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym i zgodnie z projektem budowlanym nie naruszy stanu rowów odwadniających i innych elementów technicznych drogi oraz nie zmniejszy wartości użytkowej drogi. Skarżąca podkreśliła, że planowana inwestycja charakteryzuje się tym, że nie wymaga budowy studzienek kanalizacyjnych, które mogłyby ewentualnie powodować dysfunkcje co do jakości drogi i ewentualne zagrożenia dla utrzymania jej w należytym stanie technicznym. Umiejscowienie kanalizacji sanitarnej tłocznej w innym miejscu, niż pas drogi krajowej nr [...] wymaga uzyskania zgody licznych właścicieli działek prywatnych na posadowienie sieci w ich nieruchomościach, a udzielenie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przez właścicieli lub użytkowników wieczystych, w drodze decyzji przez starostę, jest możliwe dopiero po bezskutecznych udokumentowanych przeprowadzonych rokowaniach. Ze względu na pilną konieczność wykonywania prac będących przedmiotem niniejszego wniosku, nie ma faktycznych możliwości przeprowadzenia procedur służących ograniczeniu w korzystaniu z prawa własności przez właścicieli poszczególnych nieruchomości w oparciu o ustawę o gospodarce nieruchomościami. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002 r. poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. nr 153 p. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Nie budzi wątpliwości, iż decyzja wydana w trybie art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych jest decyzją uznaniową. Decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego jak każde inne, ale zakres ich kontroli jest inaczej ukształtowany. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego-Komentarz, C. H. Beck, Warszawa 2004, s. 494-495, wraz z powoływanym tam orzecznictwem NSA). Badaniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji spełniona została zawarta w art. 7 k.p.a. powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz czy respektowana była konstytucyjna zasada równości wobec prawa. Nadto zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, że stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony (por. art. 10 § 1 i 77 k.p.a.) w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Przepis art. 39 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy o drogach publicznych zawiera generalną zasadę, zgodnie z którą zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności przepis ten zabrania lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Zgodnie natomiast z art. 39 ust 1a ww. ustawy przepisu art. 39 ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do umieszczenia, konserwacji, przebudowy i naprawy infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800, z późn. zm.) oraz urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz urządzeń związanych z ich eksploatacją, a także do innych czynności związanych z eksploatacją tej infrastruktury i urządzeń, jeżeli warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to pozwalają. W myśl art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych zarządca drogi, może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w art. 39 ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi. Tym samym organ mógł odmówić udzielenia zezwolenia na lokalizację kanalizacji sanitarnej tłocznej w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] w miejscowości [...], gdyż jej umieszczenie mogłoby zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz naruszałoby wymagania wynikające z przepisów odrębnych. Umieszczenie w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] kanalizacji sanitarnej tłocznej kolidowałoby w niniejszej sprawie z istniejącym już drzewostanem, a zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 12 ustawy o drogach publicznych niedozwolone jest usuwanie, niszczenie, i uszkadzanie zadrzewień przydrożnych. Organ wydając zaskarżona decyzję prawidłowo zastosował § 140 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), będący przepisem techniczno - budowlanym wydanym na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), który stanowi że infrastruktura liniowa podziemna przebiegająca wzdłuż drogi poza terenem zabudowy powinna być usytuowana poza pasem drogowym w taki sposób, aby nie wpływała ujemnie na system korzeniowy drzew rosnących w pasie drogowym oraz aby wykopy pod tą infrastrukturą nie naruszały pasa drogowego. Jest to dodatkowy argument zakazu umieszczania w pasie drogowym urządzeń niezwiązanych z drogą lub jej zarządzaniem. Jak stanowi art. 43 ust. 1 Ip. 3 tabeli litera a ustawy o drogach publicznych skarżąca jest zobligowana do umieszczenia kanalizacji sanitarnej zgodnie z jego wytycznymi, co oznacza, że obiekty budowlane przy drogach krajowych, a do takich należy przedmiotowa kanalizacja, poza terenem zabudowy powinny być usytuowane w odległości co najmniej 25 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Zdaniem Sądu niezasadny jest również zarzut naruszenia w przedmiotowej sprawie art. 6, 7 i 8 k.p.a., bowiem organ wyważając sporne interesy w sprawie słusznie przyznał pierwszeństwo bezpieczeństwu ruchu drogowego na drodze krajowej nr [...] nad interesem spółki, zwłaszcza że interes skarżącej można zaspokoić lokalizując ww. inwestycję poza pasem drogowym. Organ ustalił wszystkie fakty mające znaczenie prawne dla niniejszej sprawy, których określenia dokonał na podstawie przepisu będącego podstawą rozstrzygnięcia tj. art. 39 ustawy o drogach publicznych. Mając na uwadze powyższe należy wskazać, iż organy orzekające w sprawie, w sposób wyczerpujący przedstawiły wszystkie istotne okoliczności sprawy, w oparciu o które w sposób prawidłowy ustaliły stan faktyczny, a wydana decyzja została uzasadniona zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.