VI SA/Wa 1249/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska - Kuraszkiewicz Sędzia WSA Tomasz Sałek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2019 r.; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz S. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 4562 (cztery tysiące pięćset sześćdziesiąt dwa) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Prezydent W.(dalej też jako "organ I instancji") wymierzył S. Sp. z o. o. z siedzibą w W.(dalej też jako "skarżąca", "S." lub "spółka") karę pieniężną w wysokości 383 040 złotych dla za zajęcie pasa drogowego (drogi krajowej) ul. [...] w rej. [...] w W., w okresie od 1 lutego 2007 roku do 30 września 2008 roku z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi. Skarżąca w dniu 15 czerwca 2009 roku wniosła odwołanie od ww. decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej też jako "SKO", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") decyzją z dnia [...] maja 2018 roku, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej "k.p.a."), uchyliło decyzję Prezydenta W. Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. Prezydent W., na podstawie art. 40 ust. 12 i 13, art. 40d ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. 2020 roku, poz. 470 ze zm., dalej w skrócie jako "u.d.p.") oraz uchwały Nr [...] Rady W. z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze W. z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. woj. [...] z 2004 r.. Nr 148, poz. 3717 ze zm.), wymierzył skarżącej karę pieniężną w wysokości 31 500 złotych za zajęcie pasa drogowego (drogi krajowej) ul. [...] w rej. [...] w okresie: a/ od dnia 1 lutego 2007 r. do dnia 15 lutego 2007 r. z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, oraz b/ od dnia 1 września 2008 r. do dnia 5 października 2008 r. bez zezwolenia zarządcy drogi i umieszczenie w nim reklamy o łącznej powierzchni ekspozycyjnej 18,00 m 2. Po rozpatrzeniu wniesionego przez spółkę odwołania z dnia 14 marca 2019 roku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 roku, nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na decyzję SKO z dnia [...] kwietnia 2020 roku, spółka zarzuciła rażące naruszenie przepisów postępowania, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, tj. - art. 189g § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy wobec upływu 5-letniego terminu umożliwiającego nałożenie na nią kary pieniężnej i wobec braku uregulowania tej kwestii w przepisach odrębnych, możliwość wydania decyzji wymierzającej karę uległa przedawnieniu, - art. 189a § 2 pkt 3) k.p.a. poprzez jego pominięcie, w sytuacji gdy żadne przepisy odrębne nie regulują kwestii przedawnienia możliwości nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, a w konsekwencji do ustalenia terminu i przesłanek przedawnienia możliwości nałożenia tej kary winny mieć zastosowanie przepisy Działu IVA k.p.a., - art. 40d ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu, że przepis ten odnosi się do terminu przedawnienia ukarania, podczas gdy ma on zastosowanie w odniesieniu do przedawnienia terminu płatności kary za nielegalne zajęcie pasa drogowego. W związku z powyższym, spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz zasądzenie na jej rzecz od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę SKO w W. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej "p.p.s.a."). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja narusza bowiem przepis prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 189g § 1 k.p.a., zgodnie z którym to przepisem, administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa. Nie ulega przy tym najmniejszej wątpliwości, że przepis powyższy znajduje zastosowanie także w sprawach dotyczących nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. Granice materialne sprawy nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego wyznaczają zarówno przepisy art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, jak i przepisy art. 189g k.p.a. Oznacza to, że właściwy organ administracji publicznej, prowadząc postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, każdorazowo musi nie tylko dokładnie ustalić stan faktyczny, rozważyć zaistnienie - określonych w prawie materialnym - obiektywnych przesłanek do nałożenia kary ale także rozważyć, czy nie zachodzą podstawy faktyczne do zastosowania między innymi instytucji prawnych przedawnienie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej - przedawnienie karalności (art. 189g k.p.a.). Jednocześnie, wbrew argumentacji zaprezentowanej w zaskarżonej decyzji, zastosowania na gruncie przedmiotowej sprawy instytucji przedawnienia nałożenia kary uregulowanej w art. 189g § 1 k.p.a. nie wyłącza bynajmniej przepis 189a § 2 k.p.a. Zgodnie z nim w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych: 1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, 2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, 3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, 4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, 5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, 6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej - przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się. Organ uważa, że tego typu odrębnym przepisem, wyłączającym, na podstawie art. 189a § 2 k.p.a., możliwość odwołania się w realiach przedmiotowej sprawy do art. 189g § 1 k.p.a., jest przepis art. 40d ust. 3 u.d.p. W myśl art. 40d ust. 3 u.d.p. obowiązek uiszczenia między innymi kar pieniężnych, o których mowa w art. 40 ust. 12, przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od ostatniego dnia roku kalendarzowego, w którym opłaty lub kary powinny zostać uiszczone. Zdaniem SKO ten bowiem przepis stanowi samodzielną, zupełną i wystarczającą podstawę do uznania, że z upływem wskazanego w nim pięcioletniego terminu, przedawnia się obowiązek zapłaty określonej w art. 40 ust. 12 u.d.p. z tytułu wymierzonej kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy i czyni nieuzasadnionym zarzut naruszenia art. 189g ust. 1 k.p.a. Argumentacji organu nie sposób jednakże podzielić. Otóż przedawnienie może być rozumiane jako instytucja prawna wyłączająca nałożenie administracyjnej kary pieniężnej, wszczęcie postępowania w sprawie nałożenia tej kary lub stwierdzenia naruszenia prawa i egzekucji administracyjnej kary pieniężnej (tak też Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany LEX/el. 2020). Innymi słowy, na gruncie przepisu art. 189g k.p.a. można wyróżnić trzy rodzaje przedawnienia administracyjnych kar pieniężnych: 1) przedawnienie nałożenia kary (§ 1); 2) przedawnienie wszczynania postępowania (stwierdzania naruszenia prawa) (§ 2); 3) przedawnienie egzekucji (§ 3). Tym samym, skoro zgodnie z art. 40d ust. 3 u.d.p. obowiązek uiszczenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 40 ust. 12, przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od ostatniego dnia roku kalendarzowego, w którym kara powinna zostać uiszczona, oczywistym jest, że uregulowanie powyższe odnosi się do ujętej w art. 189g § 3 k.p.a. kwestii przedawnienia samej egzekucji już nałożonej kary pieniężnej. To bowiem dopiero w decyzji nakładającej karę pieniężną wskazuje się stronie termin jej zapłaty. Na gruncie niniejszej sprawy termin ten określony został w punkcie 3 decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2019 roku – 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca wysokość kary stała się ostateczna. I to od końca roku, w którym upłynął wspomniany czternastodniowy termin liczony od chwili, gdy decyzja o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej nabrała waloru ostateczności, rozpoczął się bieg pięcioletniego terminu przedawnienia jej uiszczenia, o którym mowa w art. 40d ust. 3 u.d.p. Oznacza to, że po jego upływie kara pieniężna nie podlega egzekucji. Zatem przepis art. 40d ust. 3 u.d.p., jako przepis odrębny, regulujący kwestię terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, o którym mowa w art. 189a § 2 pkt 4) k.p.a., wyłącza zastosowanie w tym zakresie ogólnej regulacji terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, ujętej w art. 189g § 3 k.p.a. Przepis art. 40d ust. 3 u.d.p. nie wyłącza jednakże w żaden sposób zastosowania na gruncie spraw dotyczących nakładania kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi, pasa drogowego, instytucji przedawnienia samego nakładania kary pieniężnej, o której mowa w art. 189g § 1 k.p.a. Tym samym przepis art. 189g § 1 k.p.a. wyłącza możliwość ukarania skarżącej, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa a niewątpliwie z takim przypadkiem mamy do czynienia na gruncie niniejszej sprawy. Prezydent W. decyzją z [...] lutego 2019 r. wymierzył bowiem spółce karę pieniężną za naruszenie prawa, które miało miejsce w 2007 (konkretnie od dnia 1 lutego 2007 r. do dnia 15 lutego 2007 r.) i w 2008 roku (od dnia 1 września 2008 r. do dnia 5 października 2008 r.). Tymczasem, zgodnie z art. 189g § 1 k.p.a., kara pieniężna za naruszenia dokonane w 2007 roku mogła zostać nałożona najpóźniej do dnia 15 lutego 2012 roku a kara za naruszenia dokonane w 2008 roku najpóźniej do 5 października 2013 roku. Nie zaszły w realiach przedmiotowej sprawy także statuowane w art. 189h k.p.a. przesłanki przerywające bądź zawieszające bieg terminu przedawnienia nałożenia kary pieniężnej. Należy przy tym zauważyć, że istotnie w okresie, w którym doszło do przedawnienia możliwości nałożenia kary pieniężnej, przepisy regulujące kwestię, między innymi przedawnienia kar pieniężnych, nie obowiązywały. Kluczowy dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie przepis art. 189g § 1 k.p.a. (zamieszczony w dziale IVa k.p.a.), został wprowadzony do tej ustawy z dniem 1 czerwca 2017 r., na mocy przepisów ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935, zwanej dalej ustawą zmieniającą). Z kolei zgodnie z art. 16 ww. nowelizacji, do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia jej w życie, ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy k.p.a. w brzmieniu dotychczasowym. Postępowanie w sprawie objętej skargą wszczęto 14 października 2008 roku a więc przed datą wejścia w życie nowelizacji z dnia 7 kwietnia 2017 r. Jednakże reguła intertemporalna ujęta w art. 16 ww. nowelizacji, nie ma zastosowania do art. 189g § 1 k.p.a. Przedawnienie nałożenia kary uregulowane tym przepisem ma bowiem charakter materialnoprawny a nie procesowy (por. A. Wróbel w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2020, komentarz do art. 189g, teza 2, 3; M. Wincenciak, Przedawnienie w polskim prawie administracyjnym, WKP 2019, rozdział 2.2; Jakimowicz Wojciech (red.), Krawczyk Mariusz (red.), Niżnik-Dobosz Iwona (red.), Fenomen prawa administracyjnego, Księga Jubileuszowa Profesora Jana Zimmermanna, Przedawnienie administracyjnych kar pieniężnych, WKP 2019, rozdział 5). Przepis art. 16 ustawy zmieniającej odnosi się wyłącznie do zasad postępowania, a nie uregulowań materialnych. Ustawa zmieniająca zaś nie zawiera żadnych przepisów przejściowych dotyczących uregulowań materialnych. W takiej sytuacji należy stosować nowe uregulowania (por. Jakimowicz Wojciech (red.), Krawczyk Mariusz (red.), Niżnik-Dobosz Iwona (red.), tamże, rozdział 3; wyroki NSA z: 4 marca 2020 r., sygn. akt II GSK 53/20; 20 maja 2020 r., sygn. akt II GSK 263/20, opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl). M. Wincenciak uważa z kolei, że powinno się stosować rozwiązania względniejsze (tamże, rozdz. 2.2.), przy czym w k.p.a. przed 1 czerwca 2017 r nie było rozwiązań dotyczących przedawnienia. Z kolei A. Krawczyk w komentarzu do art. 189g k.p.a. (W. Chróścielewski (red.), Z. Kmieciak (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, WKP 2019) uważa, że rozwiązania zawarte w art. 189g k.p.a. zostały wprowadzone na wzór rozwiązań przyjętych w prawie karnym. Jeśli wszczęto postępowanie, to odpowiedzialność za naruszenie (według art. 189g § 1 k.p.a. możliwość nałożenia kary) ustaje, jeśli w ciągu określonego ustawą czasu nie wydano ostatecznej decyzji (por. Jakimowicz Wojciech (red.), Krawczyk Mariusz (red.), Niżnik-Dobosz Iwona (red.), tamże, rozdział 3; M. Wincenciak, tamże, rozd. 2.3.). Przepisy dotyczące przedawnienia pełnią przede wszystkim funkcję ochronną względem obywateli, łagodząc bezwzględny charakter kar pieniężnych, a następnie ich egzekucję (por. W. Piątek, Kodeks postępowania administracyjnego w świetle ustawy nowelizującej z dnia 7 kwietnia 2017 r. – ogólna charakterystyka zmian, ZNSA z 2017 r. z. 5 s. 21-36). W związku z powyższym, w ocenie Sądu, skoro zarówno decyzja organu pierwszej, jak i drugiej instancji, wydana została już w stanie prawnym, w którym obowiązywał przepis art. 189g § 1 k.p.a., winien on znaleźć w niniejszej sprawie zastosowywanie, wyłączając tym samym możliwość nałożenia kary pieniężnej z uwagi na upływ pięcioletniego terminu przedawnienia. Wobec tego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a, w związku z art. 135 p.p.s.a., należało orzec o uchyleniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2020 roku oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2019 r. (pkt 1 sentencji), jak również, na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a., umorzyć postępowanie administracyjne w tej sprawie (pkt 2 sentencji). O kosztach sądowych postanowiono (pkt 3 sentencji) w oparciu o art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265).