VI SA/Wa 125/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Asesor WSA Piotr Borowiecki Protokolant Andrzej Michrowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2005 r. sprawy ze skargi M. Z. na uchwałę Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] października 2004r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia uchwały Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] w sprawie odmowy wpisu na listę aplikantów radcowskich 1. uchyla uchwałę Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] października 2004r. nr [...] i utrzymaną nią w mocy uchwałę Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] z [...] czerwca 2004 r.; 2. zasądza od Krajowej Rady Radców Prawnych na rzecz M. Z. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rada Okręgowa Izby Radców Prawnych w [...], zwana dalej Radą Okręgową po przeprowadzeniu konkursu, uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2003r. powołując się na art.33 w związku z art.31 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059) odmówiła M. Z. wpisu na listę aplikantów radcowskich. W uzasadnieniu uchwały Rada Okręgowa podała, że kandydatka otrzymała w postępowaniu konkursowym 50 punktów, podczas gdy warunkiem przyjęcia było otrzymanie minimum 120 punktów. Uchwała ta uprawomocniła się. Wnioskiem z dnia 2 kwietnia 2004 r. M. Z. zwróciła się do Rady Okręgowej o wznowienie postępowania w sprawie o wpis na listę aplikantów radcowskich i wpisanie jej na listę aplikantów radcowskich w Okręgowej Izbie Radców Prawnych w [...]. Powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego /dalej TK/ z dnia 18 lutego 2004 r. /sygn. akt P 21/02/, w którym TK orzekł o niezgodności art. 60 p.8 b ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059) z art.87 ust.1 Konstytucji i wskazała, że mocą tego wyroku utraciła moc uchwała nr nr418/V/2001 Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia 15 grudnia 2001r. w sprawie zasad przeprowadzania konkursu na aplikację radcowską. Utrata mocy przez tę uchwałę stanowi wystarczającą podstawę do wznowienia postępowania i wydania nowej decyzji na podstawie stanu faktycznego istniejącego w dacie wydania decyzji o odmowie wpisu. Wskazała, że spełnia warunki z art.24 ust.1 p.1,3-5 ustawy o radcach prawnych, zatem jej żądanie dokonania wpisu na listę aplikantów jest uzasadnione. Rada Okręgowa w [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. "wznowiła postępowanie w sprawie konkursu na aplikację radcowską M. Z.". W uzasadnieniu tej uchwały powołała się na wniosek M. Z. i wskazany wyżej wyrok TK stwierdzający, że art. 60 p.8b ustawy o radcach prawnych jest niezgodny z art.87 ust.1 Konstytucji. Uchwałą nr [...] z dnia [...]czerwca 2004r. Rada Okręgowa powołując się na art.151 §1 p.1 w związku z art.146 § 2 KPA odmówiła uchylenia uchwały nr [...] w sprawie odmowy wpisu M. Z. na listę aplikantów radcowskich. W uzasadnieniu uchwały Rada Okręgowa wskazała, że wyrok TK nie dotyczy konkursów na aplikację, które zaczęły się przed jego wejściem w życie, a pogląd taki wyraził Minister Sprawiedliwości, który stanął na stanowisku, że konkursy, które zaczęły się przed wyrokiem TK mogą być kontynuowane wg dotychczasowych zasad i nie sprzeciwił się wpisowi tych aplikantów, którzy zostali wyłonieni w wyniku konkursu. Od powyższej uchwały złożyła odwołanie M. Z.. Wskazała, że ma prawo skorzystać z art.145a KPA i instytucji wznowienia postępowania, gdyż uchwała o odmowie wpisu na listę aplikantów oparta jest na niekonstytucyjnej podstawie, zatem powinna zostać uchylona i zastąpiona nową zgodną z prawem, przy czym organ orzekając na nowo nie powinien stosować przepisów, które z mocy wyroku TK już nie obowiązują. Krajowa Rada Radców Prawnych /dalej zwana Krajową Radą /uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2004r. działając na podstawie art. 33 ust.1 i 3 w związku z art.31 ust.1 ustawy o radcach prawnych oraz art.138 § 1 KPA i 145 KPA utrzymała w mocy zaskarżoną uchwałę. Krajowa Rada w uzasadnieniu uchwały wskazała, że przeprowadzenie konkursu w stosunku do konkretnej osoby nie może podlegać weryfikacji i powołała się na fragment uzasadnienia orzeczenia TK, w którym TK wyjaśnił, że "przepisy dotychczasowe /art.60p.8b/ także w zakresie orzeczenia o ich niezgodności z Konstytucją –do czasu zakwalifikowania ich przez TK- korzystały z domniemania konstytucyjności z wszelkimi jego następstwami co do podjętych w oparciu o nie uchwał i decyzji organów samorządu zawodowego". M. Z. wniosła skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzucała naruszenie prawa materialnego tj. art.33 ust.2, art.2 i art.65 Konstytucji oraz prawa procesowego tj. art.6,art. 7, art.8, art.11 art.146 § 2, i art. 156 § 1 KPA. Wskazała, że poza możliwością przewidzianą art.190 ust.3 Konstytucji TK nie ma podstaw do określania granic czasowych obowiązywania jego orzeczeń, zatem takie ograniczenia wynikające z uzasadnienia wyroku TK nie mogą stanowić uzasadnienia dla zaskarżanej uchwały. Podniosła, że uchwała Krajowej Rady ustanawiająca zasady konkursu utraciła moc, a organ po wznowieniu postępowania powinien wydać nową uchwałę w kwestii wpisu z pominięciem uchwały ustanawiającej zasady konkursu. Odmawiając uchylenia uchwały o odmowie wpisu Krajowa Rada oparła rozstrzygnięcie na podstawie prawnej sprzecznej z Konstytucją, co stanowi rażące naruszenie prawa. Skarżąca spełnia warunki z art.33 ust.1 ustawy o radcach prawnych, zatem powinna zostać wpisana na listę aplikantów bez spełniania dodatkowych warunków. W odpowiedzi na skargę Krajowa Rada wniosła o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 z 2002r. poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 z 2002r. poz. 1270 z późniejszymi zmianami, dalej zwana p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami. Rozpatrując sprawę zgodnie z wyżej wskazanym zakresem i kryteriami Sąd uznał, że przy wydawaniu zaskarżonych uchwał doszło do naruszenia prawa, skarga jest więc uzasadniona. Uchwały w sprawie wpisu lub odmowy wpisu na listę aplikantów radcowskich mają walor decyzji administracyjnych, a więc przy ich wydawaniu należy stosować przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Przedmiotem wniosku było żądanie wznowienia postępowania o dokonanie wpisu na listę aplikantów radcowskich, uchylenie uchwały o odmowie wpisu i wydanie nowego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy tj. dokonanie wpisu wnioskodawcy na listę aplikantów radcowskich. Do rozpatrywania tego wniosku należy stosować przepisy KPA o wznowieniu postępowania administracyjnego. Zgodnie z uregulowaniami przyjętymi w KPA postępowanie "wznowieniowe" jest dwuetapowe. Najpierw organ bada czy wznowienie jest dopuszczalne. W sprawie niniejszej organ uznał prawidłowo, że wznowienie postępowania na podstawie art.145a § 1 KPA jest dopuszczalne. Po przejściu do drugiego etapu postępowania, działając w trybie art.151 § 1 p.1 KPA organ I instancji błędnie uznał, że brak podstaw z art.145a KPA do uchylenia decyzji dotychczasowej. Jednocześnie powołał jako podstawę prawną takiego rozstrzygnięcia również art.146 § 2 KPA. Tak wskazana podstawa prawna jest całkowicie wadliwa, gdyż w sytuacjach wymienionych w art.146 KPA - art. 151 § 1 p.1 KPA nie znajduje zastosowania. Jeśli po uchyleniu decyzji dotychczasowej musiałaby zapaść decyzja odpowiadająca decyzji dotychczasowej nie uchyla się decyzji dotychczasowej a organ stwierdza wydanie dotychczasowej decyzji z naruszeniem prawa zgodnie z art.151 § 2 KPA. W sprawie niniejszej tak się jednak nie stało, a z uzasadnienia uchwały wynika, że organ nie uchylił uchwały dotychczasowej uznając, że brak podstaw do jej uchylenia, a zatem na podstawie art.151 § 1 p.1 KPA. Kontrolując prawidłowość tego rozstrzygnięcia Sąd zważył, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 18 lutego 2004 roku po rozpoznaniu pytania prawnego Naczelnego Sądu Administracyjnego o zbadanie zgodności art. 60 pkt 8b ustawy z dnia 6 lipca 1982 roku o radcach prawnych /Dz.U. nr 19, poz.145 ze zm./ z art. 17 ust.1 w zw. z art. 17 ust.2 oraz art. 87 Konstytucji orzekł, że art.60 pkt 8b ustawy o radcach prawnych jest niezgodny z art. 87 ust.1 Konstytucji przez to, że dopuszcza - co do osób nie będących jeszcze członkami korporacji samorządowej radców prawnych - możliwość ograniczania tych osób w korzystaniu z konstytucyjnej wolności wyboru zawodu bez ustawowego określenia przesłanek i zakresu ograniczania. W obszernym uzasadnieniu TK podniósł, że powierzenie - w drodze ustawy zwykłej - samorządowi radców prawnych prowadzenia aplikacji jest możliwe, zgodne z Konstytucją i może być merytorycznie uznane za zasadne. Nie jest ono jednak, w przekonaniu TK, równoznaczne z upoważnieniem korporacji do samoistnego czy też uregulowanego jedynie w ustawie blankietowo /i tylko w sferze kompetencyjnej/ określania zasad naboru na aplikacje. Prowadzenie aplikacji nie jest automatycznym przekazaniem organom samorządu pełnej gestii oraz swobodnego uznania w zakresie selekcji kandydatów na aplikacje. Zgodnie z art. 65 Konstytucji każda ingerencja w zakres wolności wyboru oraz wolności wykonywania zawodu wymaga - dla uznania jej konstytucyjności - uregulowania, co najmniej ustawowego. Dopuszczalność wkraczania w zakres konstytucyjnie gwarantowanej wolności tylko na podstawie ustawy oraz nieodzowna przejrzystość zasad postępowania konkursowego prowadzą do uznania za niezbędne ustawowego określenia zasad postępowania konkursowego. Dotyczy to zwłaszcza zakresu, w jakim przebieg i wyniki konkursu stanowią przesłanki do podejmowania decyzji wyznaczających zakres korzystania przez uczestników konkursu z ich wolności określonych w art. 65 Konstytucji. W konkluzji TK stwierdził brak ustawowego wskazania merytorycznych kryteriów, określających granice i reguły ingerowania - poprzez ustalanie uchwałą Krajowa Rada zasad konkursu na aplikacje - w sfery objęte wolnością wyboru zawodu, konstytucyjnie gwarantowaną kandydatom na aplikantów. W demokratycznym państwie prawa kryteria te powinny być określone w aktach prawa powszechnie obowiązującego /przede wszystkim w ustawach/. Akty korporacji zawodowych nie są źródłami prawa powszechnie obowiązującego. W świetle wskazanych wyżej wywodów i oraz treści samego rozstrzygnięcia TK, stanowiącego, że art.60 pkt 8b jest niezgodny z art. 87 ust.1 Konstytucji nie ulega wątpliwości, że konkursy przeprowadzane były według zasad uchwalonych w sposób niezgodny z Konstytucją. Ta niezgodność wynika z faktu, że wadliwa, niezgodna z Konstytucją delegacja dla organów samorządu do całkowicie samodzielnego ustanowienia zasad konkursu spowodowała samodzielne uchwalenie zasad konkursowych przez organy samorządu radcowskiego. Te zasady będące aktem wewnętrznym samorządu regulowały sytuację osób, które jeszcze nie należały do korporacji. Tak ustanowione zasady były podstawą przeprowadzenia konkursu, a wyniki konkursu były podstawą odmowy wpisania skarżącego na listę aplikantów. W niniejszej sprawie organy samorządu radcowskiego jako podstawę prawną zaskarżonych uchwał wskazały art. 33 ustawy o radcach prawnych, a więc nie ten przepis, który został uznany za sprzeczny z Konstytucją. Jednak decyzja dotychczasowa /z 30 czerwca 2003r./, której uchylenia domaga się skarżący została wydana nie tylko na podstawie art.33 ustawy o radcach prawnych, ale także na podstawie § 9 p. 9 zasad przeprowadzania konkursu na aplikację radcowską stanowiących załącznik do uchwały Krajowej Rady nr 418/V/2002 z dnia 15 grudnia 2001r., które to zasady zostały uchwalone na podstawie niekonstytucyjnego przepisu tj. art.60 p.8b. Tak uchwalone zasady konkursu miały zasadniczy wpływ na treść uchwały Rady Okręgowej z dnia [...] czerwca 2003r. o odmowie wpisu M. Z.. Nie ma więc wątpliwości, że decyzja dotychczasowa została wydana na podstawie zasad uchwalonych w sposób niezgodny z Konstytucją, a więc niezgodnych z Konstytucją. Oznacza to, że do oceny decyzji dotychczasowej /z [...] czerwca 2003r./ ma zastosowanie art.145a KPA, bowiem podstawą odmowy wpisu był wynik konkursu przeprowadzonego na podstawie zasad uchwalonych na podstawie niekonstytucyjnego upoważnienia. Przepisy niekonstytucyjnego art.60 p.8b stanowiły więc podstawę zaskarżonej decyzji w tym znaczeniu, że bez ich zastosowania nie uchwalono by zasad konkursu, a bez przeprowadzenia konkursu wg wskazanych zasad nie doszłoby do odmowy wpisu. Wojewódzki Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że uzasadnienie wyroku TK sugerujące, że przeprowadzonych postępowań konkursowych nie należy wznawiać, nie może uchylać prawa do wznowienia postępowania wynikającego z art.190 ust.4 Konstytucji i art.145a KPA. Jak wyjaśnił sam TK w orzeczeniu z 14 kwietnia 2004r. SK 32/01 /OTK-A 2004/4/35/ moc powszechnie obowiązującą mają sentencje orzeczeń TK, a nie ich uzasadnienia, które przedstawiają motywy i sposób argumentacji sędziów i mają znaczenie perswazyjne oraz edukacyjne. W świetle powyższych rozważań należy uznać że podstawa wznowienia z art.145a KPA, o której mowa w art.151 § 1 p.2 KPA istniała. Ustalenie odmienne zostało dokonane z naruszeniem art. 145a KPA i art.151 § 1 p.2 KPA, co stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zatem Sąd uchylił obie uchwały. Zważywszy powyższe działając na podstawie art.145 § 1 p.1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr153, poz.1270/ Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.