VI SA/Wa 1250/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś – Dębecka (spr.) Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Protokolant Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2009 r. sprawy ze skargi S. D. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2009 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego S. D. kwotę 1498 (jeden tysiąc czterysta dziewięćdziesiąt osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nałożył na skarżącego – S. D. karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] bez zezwolenia oraz nakazał skarżącemu przywrócenie stanu poprzedniego tegoż pasa drogowego. W uzasadnieniu organ podał, że pas drogi został zajęty przez skarżącego pod reklamę jego firmy bez uprzedniego uzyskania na to zajęcie zgody administratora drogi, co było niezgodne z art. 39 ust. 1 pkt 5, art. 40 ust. 1 oraz art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. Nr 204, poz. 2086 ze zm.), cytowana dalej jako d.p. Organ podniósł, że skarżący był uprzednio wezwany pismem z dnia [...] października 2008 r., do usunięcia przedmiotowej reklamy, jednakże mimo tego nie zastosował się do wezwania, wobec czego należało wymierzyć mu karę pieniężną. Od powyższej decyzji skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym wniósł o uchylenie ww. decyzji. Wnioskodawca powołując się na ustawową definicję pasa drogowego, zawartą w ustawie o drogach publicznych uznał, że przedmiotowa reklama usytuowana była poza rzeczonym pasem drogi. Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. organ utrzymał swoją poprzednią decyzję w mocy w całości podnosząc, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie – z dokumentacji fotograficznej wynika, że przedmiotowa reklama usytuowana była w rowie odwadniającym drogę. Wskazano, że rów odwadniający, na którego skarpach posadowiona była przedmiotowa reklama stanowi wraz z drogą całość techniczno – użytkową, o której mowa w art. 4 pkt 2 d.p., przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Wobec tego, zdaniem organu, skoro rów odwadniający stanowi wraz z pasem ww. drogi całość techniczno – użytkową, to przedmiotowa reklama - jako że posadowiona jest na skarpach tego rowu, tym samym znajdowała się w pasie drogowym, z którym ów rów stanowi całość techniczno – użytkową. Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący złożył skargę, w której wniósł o jej uchylenie. Skarżący uznał, że z jedynego materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, tj. z dokumentacji fotograficznej nie wynika, aby przedmiotowa reklama usytuowana była w rowie odwadniającym drogę. Nadto podniósł, że jego reklama ustawiona została na terenie płaskim w pasie krzewów i drzew. Wskazał, że krawędź jezdni lub też krawędź pasa ruchu przylega do dokładnie widocznego, utwardzonego pobocza stykającego się z płaskim trawnikiem, na którym posadowiona był ww. reklama. Zatem zakładając, że pas drogi obejmuje utwardzone pobocze, to zasięg pasa drogowego sięga 0,75 m w głąb przyległego terenu porośniętego trawą, co jego zdaniem w sposób oczywisty dowodzi, że sporna reklama była posadowiona poza pasem drogowym. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wskazał, że ww. droga krajowa jest droga dwujezdniową, wysokiej klasy technicznej (GP) – tj. drogą główną ruchu przyspieszonego i dla prawidłowego stanu tej drogi jest konieczne jej odwodnienie, czemu służy rów odwadniający. Organ podniósł, że rów ów może być okresowo zarośnięty trawą, co powoduje jego słabą widoczność, ale nie dowodzi to, że go nie ma, a także nie zmienia to faktu, że stanowi on – rów, niezbędne wyposażenie drogi zlokalizowane w jej pasie. Nadto zdaniem organu zdjęcia załączone do akt sprawy pozwalają stwierdzić – wbrew stanowisku skarżącego, że przedmiotowa reklama była posadowiona w rowie odwadniającym drogę, a tym samym znajdowała się w pasie tej drogi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości zarówno materialnych jak i procesowych aspektów stosunku administracyjnoprawnego, skonkretyzowanego w zaskarżonej decyzji. Sąd administracyjny może uchylić zaskarżony akt (lub stwierdzić jego nieważność) tylko wówczas, jeśli stwierdzi, że akt ten narusza prawo materialne lub procesowe, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując niniejszą sprawę w świetle powyższych kryteriów Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną orzekania stanowiły w przedmiotowej sprawie przepisy ustawy drogi publiczne oraz przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W świetle tych przepisów Sąd oceniał zgodność z prawem zaskarżonej decyzji i zbadał, czy nastąpiło jakiekolwiek naruszenie przepisów materialnych bądź procesowych, z jednoczesnym rozważeniem, czy ewentualne naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. W każdej sprawie administracyjnej wydanie rozstrzygnięcia administracyjnego winno zostać poprzedzone przeprowadzeniem postępowania administracyjnego, w trakcie którego, organ administracji, winien ustalić stan faktyczny sprawy tak, aby nie budził on wątpliwości i przemawiał za wydaniem takiego, a nie innego rozstrzygnięcia w sprawie. W tym miejscu zasadnym jest wskazać także, że organy administracji publicznej mogą wydawać dwa rodzaje decyzji administracyjnych – tzw. decyzje uznaniowe i decyzje związane. Pierwsza z kategorii dotyczy sytuacji, w których organ administracyjny ma pozostawiony przez ustawodawcę tzw. luz administracyjny - przejawia się to najczęściej poprzez zawarcie w przepisie prawa materialnego stwierdzenia "może". W drugim przypadku – decyzji związanej, organ administracji nie ma możliwości wyboru rozstrzygnięcia. W sytuacji, gdy ustali ziszczenie się przypadku przewidzianego dana normą prawa musi wydać rozstrzygnięcie przewidziane w tym przepisie prawa. W rozpoznawanym przypadku podstawą wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej za zajęcie rzeczonego na wstępie pasa drogowego bez zezwolenia, był przepis art. 40 ust. 12 pkt 1 d.p. W myśl tego przepisu zarządca drogi "wymierza", w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w sytuacji, gdy ustali, iż nastąpiło zajęcie pasa drogowego bez uprzedniego uzyskania na to zajęcie stosownego zezwolenia zarządcy drogi. Wobec tego, w niniejszej sprawie organ administracji publicznej zobowiązany był wydać decyzję administracyjną, nakładającą karę pieniężną - co wynika ze stwierdzenia "wymierza". Z powyższego wynika więc, że w niniejszej sprawie decyzja administracyjna ma charakter związany. W sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżący nie legitymował się stosownym zezwoleniem na zajęcie ww. pasa drogowego pod swoją reklamę. Sporną kwestią jest czy reklama została posadowiona w pasie drogi, czy też poza jego granicami. Zdaniem organu przedmiotowa reklama znajdowała się w pasie drogi, bowiem posadowiono ją na skarpach rowu odwadniającego, który stanowi wraz z tą droga całość techniczno – użytkową, o której mowa w art. 4 pkt 2 d.p. Taki stan sprawy w ocenie organu potwierdzała dokumentacja fotograficzna, znajdująca się w aktach sprawy i na tej podstawie należało wymierzyć skarżącemu karę pieniężną, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W przekonaniu zaś skarżącego reklama znajdowała się poza pasem drogi i w jego ocenie znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna nie dowodziła innego stanu rzeczy. Zgodnie z art. 4 pkt 1 d.p. pasem drogowym jest: wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z takiej normatywnej definicji pasa drogowego wynika więc, iż jest on obecnie rozumiany z punktu widzenia funkcji, celu i roli jaką pełni tj. zapewnianie prowadzenia, zabezpieczenia i obsługi ruchu drogowego, a nadto zarządzania drogą, będącą jego częścią. Przedstawiona definicja wskazuje również na to, iż pas drogowy rozumiany jest przestrzennie, jako wydzielona granicami bryła geometryczna. W tym zakresie powołana definicja ustawowa pasa drogowego jest wystarczająco jasna i znajduje już od wielu lat zastosowanie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2000 r., sygn. U OPK 2/00, ONSA 2001/1/11 oraz sygn. U OPK 3/00, ONSA 2001/1/12). Mając na względzie ww. okoliczności Sąd uznał, że w rozpatrywanej sprawie problemem podstawowym jest aspekt prawno - formalny, związany ze sposobem przeprowadzenia dowodu na okoliczność zamieszczenia reklam w pasie drogowym. W myśl postanowień Kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji publicznej obowiązane są podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie dokonać na jego podstawie oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 7, 77, 80 k.p.a.). W następstwie takich ustaleń organ administracyjny wydaje rozstrzygnięcie w sprawie, podając przy tym w jego uzasadnieniu motywy swojej decyzji, z jednoczesnym wskazaniem jakie dowody za nim przemawiają (art. 107 k.p.a.). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że fakt zajęcia pasa drogowego dowodzi dokumentacja fotograficzna, znajdująca się w aktach, z czym nie zgodził się wnoszący skargę. Zdaniem Sądu dowód w postaci sporządzonej dokumentacji fotograficznej nie jest pełny, jeżeli w materiałach dowodowych sprawy oprócz niego nie zostanie przedstawiony urzędowy dokument geodezyjny określający, z jednej strony linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 d.p., z drugiej zaś – kolizje umieszczenia w tym pasie drogowym reklamy z tymi liniami. Jedynie taki materiał dowodowy dałby pełen obraz sprawy i pozwalałby jednoznacznie stwierdzić, czy nastąpiło zajęcia pasa drogowego. W takich przypadkach jak niniejszy można zgodzić się na ideograficzne przedstawienie tych kolizji, ale zawsze w związku z wydzielonymi liniami granicznymi pasa drogowego, wynikającymi np. z map geodezyjnych. Tylko przy tak zgromadzonym materiale dowodowym można stwierdzić zajęcie pasa drogowego - naruszenie jego linii granicznych przez posadowienie reklamy. Inny rodzaj dokumentacji, jak np. odpowiednie notatki służbowe czy właśnie dokumentacja fotograficzna, może mieć w tego rodzaju sprawach wyłącznie znaczenie pomocnicze, a nie podstawowe. W tej sytuacji Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad naruszył postanowienia art. 7, 76, 77 i 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), dalej p.p.s.a. orzekł jak w wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowoadministracyjnego poniesionych w niniejszej sprawie, Sąd działał na przepisie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. 2002 r. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).