VI SA/Wa 1253/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2009 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej i ustalenia opłaty oddala skargę Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dróg Miejskich wydaną w imieniu Prezydenta [...] zezwalającą na zajęcie pasa drogowego i ustalającą jego warunki. Do wydania tej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Skarżąca – Z. S. [...] maja 2009 r. wystąpiła do Zarządu Dróg Miejskich z wnioskiem dotyczącym lokalizacji kiosku handlowego w pasie drogowym Al. [...] w rejonie ul. [...]. Pismem z [...] stycznia 2008 r. Zarząd Dróg Miejskich zwrócił się do Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu [...] o nadesłanie wypisu i wyrysu terenu usytuowanego w ww. pasie drogowym. Z nadesłanych dokumentów wynika, że przedmiotowy kiosk usytuowany jest na działce nr [...] z obrębu [...]. Działka ta, na co wskazują zgromadzone dokumenty, znajduje się w liniach rozgraniczających Al. [...], która na podstawie rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 5 lipca 2000 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w Warszawie została zaliczona do kategorii dróg krajowych. Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Prezydent [...] powołując się na art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 pkt 3, ust. 3, ust. 8, ust. 13 oraz art. 40d ust.1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) – dalej udp. oraz § 1 i § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 140 poz.1481) – dalej Rozporządzenie, a także uchwałę Rady [...] z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...] z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych – dalej uchwała Rady, zezwolił na zajęcie odcinka drogi krajowej Al. [...] rejon ul. [...] o powierzchni 10 m2 oraz umieszczenie tam kiosku handlowego w okresie od 1 lipca 2009 r. do 31 grudnia 2009 r. Ustalił warunki zajęcia pasa drogowego oraz opłatę w wysokości 2.576,00 zł za cały okres, przyjmując za podstawę obliczeń stawkę za zajęcie pasa drogi krajowej, tj. po 1,40 zł/m2 dziennie. Skarżąca odwołała się od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. W odwołaniu nie zgodziła się ze stwierdzeniem organu, że przedmiotowy kiosk stoi w pasie drogi krajowej, a nie powiatowej. Stwierdziła, że nie okazano jej, na etapie dotychczasowych postępowań administracyjnych prowadzonych w związku z wnioskami o wydanie zezwolenia na prowadzenie obiektu handlowego w ww. miejscu, w latach ubiegłych, dokumentu, z którego wynikałby czytelny i nie budzący wątpliwości podział pasów drogi. Uznała, że organ zastosował niekorzystną dla niej interpretację prawa, pomimo braku zmiany sytuacji faktycznej (położenie kiosku) i prawnej. Wniosła o wydanie decyzji, która będzie potwierdzać położenie kiosku w pasie drogi gminnej, a nie krajowej. Decyzją z [...] czerwca 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję I instancji. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazało art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. w zw. z art. 40 ust. 3 i 8 udp. Zdaniem SKO zebrane w sprawie materiały jednoznacznie wskazują, że kiosk skarżącej był i jest zlokalizowany na działce stanowiącej drogę publiczną – drogę krajową, Al. [...], na poziomie tej ulicy, jej jezdni i chodnika, w liniach rozgraniczających tę ulicę. SKO podkreśliło, że droga jest integralną częścią pasa drogowego, bezspornym jest, iż kiosk skarżącej znajduje się w pasie drogowym Al. [...], która jest drogą krajową, a zatem zarządca drogi w sposób prawidłowy przyporządkował kiosk wnioskodawczyni do tego pasa i ustalił stosowną opłatę za umieszczenie w nim obiektu handlowego skarżącej. SKO podkreśliło, że w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod kiosk handlowy, przy wydawaniu decyzji, zezwalającej na umieszczenie tego obiektu, zastosowano wobec skarżącej niewłaściwą (niższą) stawkę opłaty za zajęcie tego pasa. Na powyższą decyzję SKO skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła skarżąca. Wniosła o uznanie, że kiosk położony jest w pasie drogi powiatowej ul. [...] w rejonie Al. [...], a tym samym o zmianę wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego tej klasy. W uzasadnieniu swojego stanowiska podtrzymała argumentację zawartą w treści odwołania, podkreślając, że dla rozstrzygnięcia sporu wystarczy przedstawienie mapy ukazującej stan z 2005 r. z naniesionymi wówczas i obowiązującymi liniami rozgraniczającymi pasy dróg. W odpowiedzi na skargę SKO wnosiło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002 r. poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższej decyzji. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując w ten sposób zaskarżoną decyzję, Sąd stwierdził, że nie narusza ona prawa, a zatem skarga nie jest uzasadniona. Stwierdzić należy, że istota skargi sprowadza się do zakwestionowania poczynionego przez organ ustalenia, iż kiosk handlowy skarżącej znajduje się w pasie drogi krajowej, a co za tym idzie do zakwestionowania wyliczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego we wskazanej w zaskarżonej decyzji wysokości. Kluczową kwestią, z punktu widzenia legalności kwestionowanego rozstrzygnięcia, jest ocena, czy zarządca drogi w sposób prawidłowy przyporządkował kiosk skarżącej do pasa drogi krajowej – Al. [...]. Przypomnieć także należy, że na konieczność dokonania jednoznacznego ustalenia, w którym z pasów drogowych znajduje się przedmiotowy kiosk wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 czerwca 2006 roku, (sygn. akt VI SA/Wa 480/06) dotyczącym sprawy lokalizacji kiosku skarżącej w innym okresie, w którym stwierdził, że przestrzenie pasów drogowych "w obrębie skrzyżowania wielopoziomowego krzyżują się i nakładają na siebie. Pamiętać należy, że kiosk wnioskodawczyni nie leży w przestrzeni nad ani pod drogą tylko w obrębie samej drogi i rzeczą organu jest ustalić, w którym pasie drogowym on się znajduje." W myśl definicji zawartej w art. 4 pkt 1 udp., pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Natomiast drogą jest w myśl art. 4 pkt 2 udp. budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno – użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Droga jest pojęciem szerszym niż jezdnia, czy chodnik, gdyż jezdnia, zgodnie z art. 4 pkt 5 udp., jest tylko częścią drogi przeznaczoną do ruchu pojazdów, a chodnik zgodnie z art. 4 pkt 6 udp., jest tylko częścią drogi przeznaczoną do ruchu pieszych. Zgodnie z funkcjonalnym podziałem dróg wynikającym z art. 2 ust. 1 udp., drogi dzielą się na kategorie w zależności od znaczenia drogi w całej sieci drogowej, to jest na drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe oraz gminne. Natomiast w myśl art. 2 ust. 2 udp., ulice leżące w ciągu dróg wymienionych w ww. przepisie należą do tej samej kategorii co te drogi. Zatem zajęcie części drogi określonej kategorii oznaczać będzie zajęcie części pasa drogowego tej drogi, a tym samym konieczność wyliczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego z uwzględnieniem jej kategorii. W myśl § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, póz. 454) działkę ewidencyjną stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych. Z kolei zgodnie z § 68 ust. 3 pkt 7 lit. a) grunty zabudowane i zurbanizowane dzielą się na tereny komunikacyjne, w tym: drogi, oznaczone symbolem - dr. W odniesieniu do skrzyżowań, czyli wzajemnego przecinania się dróg publicznych, przy ustalaniu granic działek ewidencyjnych zgodnie z § 9 ust. 3 pkt 3 ww. rozporządzenia stosuje się zasadę, że drogi wyższej kategorii dzielą drogi niższej kategorii na odrębne działki ewidencyjne. Z uwagi na fakt, że w niniejszej sprawie przecinające się drogi są ulicami, warto również przywołać treść § 60 ust. 2 pkt 2 powyższego rozporządzenia, który stanowi, że danymi ewidencyjnymi dotyczącymi działki ewidencyjnej (poza innymi danymi) są dla działek ewidencyjnych stanowiących drogi publiczne - numery tych dróg nadane na podstawie przepisów o drogach publicznych i dodatkowo nazwa ulicy, jeżeli droga publiczna pełni tę funkcję. Podkreślenia wymaga, że w aktach sprawy znajduje się dokument zawierający podkład geodezyjny sporządzony przez Miejską Pracownię Planowania Przestrzennego i Strategii Rozwoju, na którym został naniesiony kiosk handlowy należący do skarżącej. Na podkładzie tym zaznaczono również linie rozgraniczające obejmujące rejon skrzyżowania Al. [...] i ul. [...]. Na dokumencie tym wyraźnie określono granice działki gruntu o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...], na której zlokalizowany jest przedmiotowy kiosk. Ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z rejestru gruntów i budynków oraz z wyrysu z tej ewidencji wynika, że działka gruntu o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...], stanowi nieruchomość drogową i jest to Al. [...] (zgodnie z zasadą, że daną ewidencyjną jest nazwa ulicy, jeżeli droga publiczna pełni tę funkcję). Działka nr [...] znajduje się w liniach rozgraniczających Al. [...]. Na podstawie rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 12 listopada 2007 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach dolnośląskim, kujawsko – pomorskim, mazowieckim, pomorskim, śląskim, zachodniopomorskim (Dz. U. Nr 227, poz. 1679) ulica obejmująca Al. [...] została zaliczona do kategorii dróg krajowych. Dodatkowo można wskazać, iż z analizy podkładu geodezyjnego, jak również wyrysu z ewidencji wynika, że zgodnie z zasadami ewidencji gruntów dotyczącymi przecinania się dróg publicznych, droga wyższej kategorii – Al. [...] będąca drogą krajową podzieliła drogę niższej kategorii, drogę powiatową - ulicę [...] na odrębne działki ewidencyjne. Powyższe dokumenty zatem, a także znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna przedmiotowego kiosku jednoznacznie wskazują, iż kiosk skarżącej był i jest zlokalizowany na działce stanowiącej drogę publiczną - drogę krajową, Al. [...], na poziomie tej ulicy, jej jezdni i chodnika, w liniach rozgraniczających tę ulicę, a więc kiosk zlokalizowany jest w obrębie drogi – Al. [...]. W tej sytuacji, mając na względzie, że droga jest integralną częścią pasa drogowego, bezspornym jest, że kiosk skarżącej znajduje się w pasie drogowym Al. [...], która jest drogą krajową, a zatem zarządca drogi w sposób prawidłowy przyporządkował kiosk wnioskodawczyni do pasa drogi krajowej – Al. [...]. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania stwierdzić należy, że brak jest podstaw, ażeby uznać, iż kiosk znajduje się w pasie drogowym ulicy [...], która jest drogą powiatową. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie ma znaczenia fakt, że w przeszłości zarządca uznawał, że kiosk skarżącej znajdował się w pasie drogi powiatowej. Oczywistym jest, że kiosk nie zmienił położenia i nagle nie znalazł się w pasie drogi krajowej. Kiosk handlowy, jak wynika z akt sprawy, w tym wyjaśnień strony, funkcjonował w przeszłości w tym samym miejscu. Natomiast to zarządca drogi mógł w przeszłości dokonać nieprawidłowych ustaleń co do pasa drogowego. Jednak dotychczasowe błędne uznanie, że kiosk handlowy mieści się w granicach pasa drogowego ul. [...], nie może być w dalszym ciągu powielane w sytuacji prawidłowego ustalenia dokonanego przez organ w związku z rozpatrywaną sprawą, iż przedmiotowy kiosk znajduje się w pasie drogowym Al. [...], która została zaliczona do kategorii dróg krajowych. W świetle powyższego, zdaniem Sądu, organ zasadnie i w sposób prawidłowy dokonał ustalenia wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego w kwocie 2.576,00 zł, która wynika z iloczynu zajętej powierzchni 10 m2, ustalonej stawki opłaty w wysokości 1,40 zł/m2 dziennie i 184 dni zajęcia terenu to jest od dnia 1 lipca 2009 r. do dnia 31 grudnia 2009 r. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.