VI SA/Wa 1258/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wegner Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Protokolant st. ref. Lili Zawadzka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2019 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2019 r.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz [...] kwotę 200 (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej "SKO", "organ II instancji" lub "organ") decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], w oparciu o art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.), dalej "k.p.a.", art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 570), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez W. (dalej "skarżąca" lub "strona") od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], nakazującej przywrócenia pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w rej. nr [...] do stanu poprzedniego poprzez usunięcie umieszczonego w nim ogrodzenia bez zezwolenia zarządcy drogi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniach [...] listopada 2018 r. oraz [...] grudnia 2018 r. została przeprowadzona kontrola pasa drogowego ul. [...], podczas których stwierdzono zajęcie pasa drogowego o pow. 36 m2 przez ogrodzenie o rzucie poziomym 2,40 m2 bez zgody zarządcy drogi. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nakazał przywrócenie zajętego pasa drogowego do stanu poprzedniego, poprzez usunięcie ogrodzenia, na podstawie art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2068), dalej "u.d.p.". Strona złożyła odwołanie od ww. decyzji. W odwołaniu strona wskazał, że nie jest pewne jak na przedmiotowym odcinku ulicy [...] przebiega pas drogowy. Organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, stwierdzając, że przedmiotowe ogrodzenie bezspornie znajduje się w granicach pasa drogowego, co potwierdza znajdujący się w aktach sprawy wydruk z mapy zasadniczej w skali 1:500, a strona nie uzyskała zezwolenia zarządcy drogi na jego lokalizację. Zdaniem SKO ogrodzenie nie jest obiektem budowlanym podlegającym rozbiórce, zatem organ I instancji słusznie nakazał przywrócenie pasa drogowego do stanu poprzedniego. Na decyzję SKO strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji w całości oraz zasądzenie od SKO na jej rzecz kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła rażące naruszenie prawa, w tym naruszenie przepisów prawa materialnego art. 34 i art. 36 w zw. z art. 4 pkt 1 i art. 38 ust. 1 u.d.p., a także przepisów prawa procesowego art. 7, art. 7a § 1, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 z zw. z art. 136 § 1 oraz art. 140 k.p.a. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że przebieg pasa drogowego jest "(...) niejednorodny, niejednoznaczny i niezrozumiały", a SKO nie udowodniło, że ogrodzenie posadowione jest w obszarze pasa drogowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Przy czym podkreślił, że skoro ogrodzenie zostało zlokalizowane w odległości ok. 1,5 m od ściany budynku to bez wątpienia zostało umieszczone w pasie drogowym. Na rozprawie w dniu [...] listopada 2019 r. skarżąca złożyła pismo, wskazując, że organ w odpowiedzi na skargę nie odniósł się merytorycznie do żadnego z powołanych w niej zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja dotknięta jest naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy a także prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.). Przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie było ustalenie odpowiedzialności z tytułu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia. Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W myśl art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Przede wszystkim samowolne zajmowanie pasa drogowego przez podmiot inny niż zarządca drogi działający w celu budowy, przebudowy, remontu lub ochrony drogi jest niedopuszczalne (art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Zabronione jest bowiem dokonywanie jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zajęcie pasa drogowego jest natomiast możliwe, w myśl art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, po uzyskaniu – w formie decyzji administracyjnej – zgody zarządcy drogi. Naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością karno-administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 ustawy o drogach publicznych). Opłata ta stanowi rezultat mnożenia powierzchni zajętego pasa drogowego oraz obowiązujących lokalnie stawek w tym zakresie. W sprawie niniejszej zakres postępowania wyjaśniającego obejmował zatem to, czy istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Konieczne w tym celu było ustalenie granic pasa drogowego ulicy [...] oraz tego, czy istotnie ogrodzenie przy budynku pod numerem [...] zlokalizowane było w pasie drogowym. W postępowaniu administracyjnym reguły determinujące czynności ustalania stanu faktycznego, zwane zbiorczo postępowaniem wyjaśniającym, wytyczone są przede wszystkim przez uregulowane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k. p. a. zasadę prawdy obiektywnej, zasadę oficjalności, zasadę ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału. Treścią zasady prawdy obiektywnej jest powinność organu procesowego dokonania ustaleń co do faktów zgodnie z ich rzeczywistym przebiegiem. Tylko takie fakty mogą stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy (zob. wyrok NSA z 14.02.2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Za zgodne z prawdą przyjmuje się w orzecznictwie takie ustalenia faktyczne, które prowadzą do konkluzji, że "w świetle przeprowadzonych dowodów fakt przeciwny dowodzeniu jest niemożliwy lub wysoce nieprawdopodobny" (zob. postanowienie SN z 4.04.2013 r., sygn. akt V KK 13/13, LEX nr 1312594; wyrok SA w [...] z [...].06.2013 r., sygn. akt [...], LEX nr [...]). Wniosek o zaistnieniu określonego przebiegu zdarzeń może stanowić także rezultat uwzględniającego wiedzę wynikającą z zasad doświadczenia życiowego i obserwacji życia społecznego oraz logicznego rozumowania o faktach wykazanych określonymi dowodami (zob. postanowienie SN z 23.05.2002 r., sygn. akt V KKN 426/00, OSNKW 2002/9–10, s. 81). Ustanowiona w kodeksie zasada oficjalności obciąża organ administracji publicznej obowiązkiem zebrania, a następnie rozważenia całego materiału dowodowego z urzędu. Koresponduje z nim przyjęta w postępowaniu administracyjnym koncepcja spoczywającego na organach administracji ciężaru dowodu, która nabiera szczególnego znaczenia w postępowaniu, którego przedmiotem jest nałożenie sankcji administracyjnej, a więc obowiązku o quasi karnym charakterze. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organom administracji nie udało się jednoznacznie wykazać, że przedmiotowe ogrodzenie zlokalizowane jest w pasie drogowym ulicy [...]. Z ustaleń poczynionych w kontrolowanym przez Sąd postępowaniu taka pewność nie wynika, a to z tej przyczyny, że na żadnej spośród znajdujących się w aktach sprawy map nie został przez uprawnioną do tego osobę wrysowany, w odpowiedniej skali przedmiot, który – zdaniem organów – zajmuje bezprawnie pas drogowy. Dodać należy, że z fotografii i map znajdujących się w aktach sprawy wynika, że linia budynków ul. [...] jest zróżnicowana. Nie można mieć zatem pewności, czy istotnie – jak wynika z treści zaskarżonej decyzji – sporne ogrodzenie znajduje się w pasie drogowym. Obciążenie strony sankcją administracyjną musi być poprzedzone jednoznacznym, nie budzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu, iż istotnie naruszyła ona prawo, z którym to naruszeniem ustawa wiąże odpowiedzialność karno-administracyjną. W tym miejscu należy wskazać, że przyjęta w art. 75 k. p. a. zasada otwartego katalogu dowodów postępowania administracyjnego nie oznacza jednak że każdy fakt można wykazać dowolnie obraną kategorią dowodu. Niektóre fakty wymagają wręcz posłużenia się tylko im dedykowanymi dowodami. W tej sprawie dowodem, którego przeprowadzenie pozwalałoby na skuteczne postawienie stronie zarzutu bezprawnego zajęcia pasa drogowego powinna być mapa do celów prawnych z wrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego. Taka bowiem mapa, w myśl § 75 – § 77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1562 ze zm.), -sporządzona być powinna na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego. Na wspomnianej mapie ewidencyjnej próżno szukać spornego ogrodzenia zaznaczonego w zgodzie z powyższymi standardami naniesionego przez osobę uprawnioną. Zaskarżona decyzja dotknięta jest zatem naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 k. p. a. i art. 80 k. p. a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaakcentować należy, że na obowiązek organów jednoznacznego wykazania granic pasa drogowego i lokalizacji obiektu, który ów pas zajmuje w sprawach dotyczących nałożenia sankcji administracyjnej zwrócono już uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z 22 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 3850/16, wyrok WSA w Warszawie z 4 września 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 725/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Do naruszeń procesowych, które wpłynęły na wynik sprawy zaliczyć należy także zwłokę we wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie wyrażenia zgody na ewentualne zajęcie pasa drogowego (wniosek W. z dnia [...] stycznia 2019 r.). W ponownie prowadzonym postępowaniu, decyzja powinna być poprzedzona jednoznacznym ustaleniem prawnie znaczących faktów za pomocą prawidłowej mapy i widniejącego na niej naniesienia w odpowiedniej skali, sporządzonych przez uprawniony podmiot. Tylko w ten sposób będzie można stwierdzić, czy przedmiotowe ogrodzenie znajduje się w pasie drogowym, czy też nie. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Prawa o postepowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania w postaci wpisu od skargi Sąd postanowił na podstawie art. 200 tej ustawy.