VI SA/Wa 1262/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Sędziowie : Sędzia WSA Protokolant: Apl. prok. Anna Młynarczyk-Zalewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi W. Transport i Usługi C., C., C. Sp. j. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez posiadania wypisu z licencji oddala skargę Decyzją Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w L. z dnia [...] lipca 2003 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. Nr 125, poz. 1371, z późn. zm.) oraz zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli nr [...] z dnia [...] czerwca 2003 r., nałożono łączną karę pieniężną w kwocie [...] zł na przedsiębiorstwo – "W." Transport i Usługi E. C., T. C., M. C., sp. jawna z siedzibą w O., z powodu naruszenia art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym poprzez wykonywanie przejazdu w ramach krajowego transportu drogowego rzeczy bez posiadania przy sobie licencji, co skutkowało nałożeniem kary w wysokości [...] zł na podstawie lp. 12.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2002 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych w transporcie drogowym (Dz.U. Nr 115, poz. 999, z późn. zm.) oraz za wykonywanie w zakresie krajowego drogowego transportu rzeczy przewozów w okresie obowiązywania zakazu ruchu na drogach niektórych pojazdów ( § 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie okresowych ograniczeń oraz zakazu ruchu niektórych pojazdów na drogach – Dz.U. Nr 50, poz. 598) – art. 92 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, co skutkowało nałożeniem kary w wysokości [...] zł na podstawie lp. 11.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2002 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych w transporcie drogowym. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli zainteresowani zarzucając zaskarżonej decyzji: - naruszenie art. 103 ustawy o transporcie drogowym; - naruszenie art. 92 ust. 1 pkt 11 ustawy o transporcie drogowym; - skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.); - naruszenie szeregu zasad postępowania administracyjnego, a w szczególności zasady praworządności (art. 6 K.p.a.), zasady dochodzenia prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów Państwa (art. 8 K.p.a.), zasady przekonywania o przesłankach działania (art. 11 K.p.a.), wnosząc w związku z tym o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu odwołania stwierdzono m.in., że zdaniem strony ma do niej zastosowanie "okres przejściowy" ustanowiony przez art. 103 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym, w związku z czym obowiązek posiadania wypisu z licencji wchodzi w życie z dniem 1 maja 2004 r. Jednocześnie poinformowano, że w rozpatrywanej sprawie spółka W. nie może być uważana za stronę w sprawie, gdyż w celu realizacji usług transportowych współpracuje z innymi przedsiębiorcami, świadczącymi usługi pracy kierowcy-mechanika. W takim właśnie charakterze występował w sprawie p. L.R.T., współpracujący ze spółką na podstawie umowy cywilnej nienazwanej. Pan T. nie jest pracownikiem spółki, lecz samodzielnym przedsiębiorcą wpisanym do ewidencji działalności gospodarczej i to on a nie spółka powinien być stroną w sprawie. Wiąże się z tym błędna interpretacja art. 92 ust. 1 pkt 11 ustawy o transporcie drogowym, gdyż w świetle przytoczonych argumentów trudno uznać, by spółka była stroną, która naruszyła obowiązek stosowania się do okresowych ograniczeń oraz zakazu ruchu. Decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2004 r., Nr [...], wydaną na podstawie m.in. art. 5, art. 8, art. 11, art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 i ust. 1 pkt 5 oraz lp. 1.1.2 i 1.12. 2 załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. Nr 125, poz. 1371, z późn. zm.) oraz § 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 18 sierpnia 2003r. w sprawie okresowych ograniczeń oraz zakazu ruchu niektórych pojazdów na drogach ( Dz.U. Nr 161, poz. 1565), w związku z art. 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 149, poz. 1452), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez przedsiębiorcę: 1) uchylono decyzję organu I instancji w zakresie nałożonej kary za wykonywanie transportu drogowego bez posiadania w pojeździe licencji i nałożono z tego tytułu karę pieniężną w wysokości [...] zł; 2) uchylono decyzję organu I instancji w zakresie nałożonej kary pieniężnej w wysokości [...] zł i umorzono postępowanie w tym zakresie. W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu stanu sprawy organ II instancji uznał za bezsporny fakt, że w momencie kontroli kierowca p. L.T. wykonywał pojazdem marki [...] wraz z naczepą krajowy transport drogowy rzeczy na trasie C. – O.. Kierowca nie okazał do kontroli wypisu z licencji na wykonywanie transportu drogowego rzeczy. W terminie późniejszym strona przesłał kserokopię posiadanej licencji nr [...], wydanej w dniu [...] marca 2002 r. Stosownie do art. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym podjęcie i zarobkowe wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego. Zgodnie z art. 8 powołanej ustawy licencji udziela się na wniosek przedsiębiorcy, który powinien zawierać m.in. rodzaj i liczbę pojazdów samochodowych, którymi dysponuje przedsiębiorca ubiegający się o udzielenie licencji. Do wniosku załącza się wykaz pojazdów samochodowych wraz z kopiami dowodów rejestracyjnych. Art. 11 ust. 3 ustawy stanowi zaś, iż organ udzielający licencji wydaje wypisy w liczbie odpowiadającej liczbie pojazdów samochodowych określonych we wniosku o udzielenie licencji. Odnosząc się kolejno do użytego przez stronę argumentu obowiązywania w rozpatrywanej sytuacji "okresu przejściowego" organ stwierdził, iż okres przejściowy dotyczy firm, które starają się o uzyskanie licencji, natomiast przedsiębiorcy, którzy już posiadają licencję, są zobowiązani do przedstawiania organom kontrolnym dokumentów wymaganych zgodnie z ustawą z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Ponadto zgodnie z art. 87 ust. 3 tej ustawy przedsiębiorca jest odpowiedzialny za wyposażenie kierowcy wykonującego transport drogowy lub przewóz na potrzeby własne w wymagane dokumenty. W ocenie Głównego Inspektora Transportu Drogowego działanie organu I instancji było prawidłowe. W chwili kontroli stwierdzono brak wypisu z licencji w pojeździe. Biorąc pod uwagę dowody i argumenty strony, fakty stwierdzone w protokole kontroli nr [...] z dnia [...] czerwca 2003 r., Główny Inspektor stwierdził, że zachodzą przesłanki do ponownego nałożenia kary pieniężnej w pierwotnie nałożonej wysokości, zgodnie z art. 139 K.p.a., korzystniejszej dla strony, tj. w wysokości [...] zł. Natomiast co do zarzutu wykonywania przedmiotowego transportu w okresie obowiązywania zakazów ruchu niektórych pojazdów na drogach, to organ II instancji uznał, że przewóz ten miał miejsce przed dniem wejścia w życie wspomnianego zakazu, wprowadzonego w życie przez § 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 18 sierpnia 2003r. w sprawie okresowych ograniczeń oraz zakazu ruchu niektórych pojazdów na drogach ( Dz.U. Nr 161, poz. 1565), i z tego powodu orzekł jak w sentencji decyzji. Skargę na powyższą decyzję złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zainteresowani zarzucając skarżonej decyzji przede wszystkim naruszenie art. 103 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz naruszenie zasad postępowania administracyjnego zawartych w art. 6 i 7 K.p.a. i w związku z tym wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w pkt 1, tj. w zakresie nałożonej kary za wykonywanie transportu drogowego bez posiadania w pojeździe wypisu z licencji. W uzasadnieniu, po przedstawieniu stanu sprawy skarżący ponownie podnieśli argumenty dotycząc stanu przejściowego, wynikającego ich zdaniem jednoznacznie z art. 103 ust. 3 i 5 ustawy transporcie drogowym i w związku z tym zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie tego przepisu. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie podnosząc, że w chwili kontroli drogowej w dniu [...] czerwca 2003 r. skarżący posiadał licencję na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego, która to licencja została wydana skarżącemu dnia [...] marca 2002 r. Licencja ta, na mocy art. 12 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym( w brzmieniu obowiązującym w dniu kontroli) uprawniała również do wykonywania krajowego transportu drogowego. Bezspornym jest, że skarżący w chwili kontroli nie okazał wypisu z tej licencji, czym naruszył art. 87 ust. 1 powołanej ustawy, nakazujący posiadanie w pojeździe wypisu z licencji, i art. 87 ust. 3 nakazujący przedsiębiorcy wyposażenie kierowcy w wymagane dokumenty, skoro posiadał wymaganą licencję. Pogląd ten w pełni znajduje potwierdzenie w treści art. 103 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym. W przepisie tym postanowiono, że przedsiębiorcy wykonujący w dnia 31 grudnia 2001 r. działalność transportową mogą ją prowadzić na dotychczasowych warunkach, tj. bez posiadania licencji, jednak tylko do czasu uzyskania wymaganej licencji i nie później niż do końca 2003 r. (art. 103 ust. 3 ustawy). Z chwila jednak uzyskania licencji przedsiębiorcy podlegają regulacjom ogólnym, ze wszystkimi tego konsekwencjami. Skoro więc skarżący posiadał licencję uprawniającą do wykonywania krajowego transportu drogowego od marca 2002 r., to w czerwcu 2003 r. powinien legitymować się wypisem z tego dokumentu. W tych warunkach brak wypisu uzasadniał nałożenie kary pieniężnej w wysokości wyznaczonej w zaskarżonej decyzji. Natomiast samo posiadanie licencji wyłączało możliwość powoływania się na treść przepisów przejściowych, odnoszących się wyłącznie do przedsiębiorców nie posiadających licencji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2004 r., którą 1) uchylono decyzję z dnia [...] lipca 2003 r. organu I instancji - Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w L. w zakresie nałożonej kary za wykonywanie transportu drogowego bez posiadania w pojeździe licencji i nałożono z tego tytułu ponownie karę pieniężną w wysokości [...] zł; 2) uchylono decyzję organu I instancji w zakresie nałożonej kary pieniężnej w wysokości [...] zł i umorzono postępowanie w tym zakresie. Podstawowy problem prawny sprowadza się w rozpatrywanej sprawie do wykładni art. 103 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, a w szczególności do odpowiedzi na pytanie, czy wcześniejsze niż to zakłada ten przepis ustawy, a więc przed zakończeniem tzw. okresu przejściowego, uzyskanie odpowiedniej licencji, łączy się z ustawowym obowiązkiem posiadania w pojeździe wypisu z tej licencji, czy też przedsiębiorca może nadal korzystać z "przywilejów" związanych z trwaniem okresu przejściowego (mimo posiadania licencji). Zdaniem Głównego Inspektora Transportu Drogowego bezspornym było, że skarżący w chwili kontroli nie okazał wypisu z tej licencji, czym naruszył art. 87 ust. 1 powołanej ustawy, nakazujący posiadanie w pojeździe wypisu z licencji, i art. 87 ust. 3 nakazujący przedsiębiorcy wyposażenie kierowcy w wymagane dokumenty, skoro posiadał wymaganą licencję. Pogląd ten w pełni znajduje potwierdzenie w treści art. 103 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym. W przepisie tym postanowiono, że przedsiębiorcy wykonujący w dnia 31 grudnia 2001 r. działalność transportową mogą ją prowadzić na dotychczasowych warunkach, tj. bez posiadania licencji, jednak tylko do czasu uzyskania wymaganej licencji i nie później niż do końca 2003 r. (art. 103 ust. 3 ustawy). Z chwila jednak uzyskania licencji przedsiębiorcy podlegają regulacjom ogólnym, ze wszystkimi tego konsekwencjami. Skoro więc skarżący posiadał licencję uprawniającą do wykonywania krajowego transportu drogowego od marca 2002 r., to w czerwcu 2003 r. powinien legitymować się wypisem z tego dokumentu. W tych warunkach brak wypisu uzasadniał nałożenie kary pieniężnej w wysokości wyznaczonej w zaskarżonej decyzji. Natomiast samo posiadanie licencji wyłączało możliwość powoływania się na treść przepisów przejściowych, odnoszących się wyłącznie do przedsiębiorców nie posiadających licencji. Natomiast zdaniem strony skarżącej w rozpatrywanej sytuacji ma do niej zastosowanie "okres przejściowy" ustanowiony przez art. 103 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym, w związku z czym obowiązek posiadania wypisu z licencji wchodzi w życie dopiero z dniem 1 maja 2004 r. Wobec tego podniesiono zarzut naruszenia zaskarżoną decyzją powołanego wyżej przepisu. Z art. 103 ust. 1-3 ustawy o transporcie drogowym rozpatrywanego w płaszczyźnie językowej wynika : 1) długość okresu przejściowego i związana z tym możliwość wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu w dotychczasowym zakresie, 2) najpóźniejszy okres, w jakim przedsiębiorcy powinni wystąpić (uzyskać) licencję na transport drogowy (odpowiednio do jego rodzaju) oraz 3) rygor związany z naruszeniem tego terminu (rygor wygaśnięcia dotychczasowych uprawnień). Z ust. 5 tego przepisu wynika, że przedsiębiorcy, o których mowa w ust. 1-3, do czasu uzyskania licencji prowadzą działalność gospodarczą na dotychczasowych warunkach. Przepis ten może być rozumiany albo jako określenie warunków, na jakich wspomniani przedsiębiorcy prowadzą działalność gospodarczą (na dotychczasowych warunkach), albo jako stwierdzenie, że prowadzenie działalności na dotychczasowych warunkach jest dla wspomnianych przedsiębiorców możliwe tylko do czasu uzyskania licencji, a po jej uzyskaniu działalność ta powinna być prowadzona już wyłącznie na podstawie licencji, ze wszystkimi związanymi z tym konsekwencjami. Ten ostatni pogląd reprezentuje Główny Inspektor Transportu Drogowego. Sąd przychyla się do tej opinii, nie tyle jednak ze względów na wyniki wykładni językowej, ile na wyniki wykładni poszerzonej o wykładnię funkcjonalna i systemową. Jest bowiem oczywiste, że przepisy ustawy o transporcie drogowym powinny być rozpatrywane we wzajemnym związku, jako uporządkowany zespół przepisów mających jeden wspólny przedmiot regulacji. W tym kontekście za trafne należy uznać przywołanie przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego przepisów art. 87 ust. 1 powołanej ustawy, nakazującego posiadanie w pojeździe wypisu z licencji, i art. 87 ust. 3 nakazującego przedsiębiorcy wyposażenie kierowcy w wymagane dokumenty, skoro posiadał wymaganą licencję. Konsekwentnie należy też podzielić wniosek, że z chwilą uzyskania licencji przedsiębiorcy podlegają regulacjom ogólnym, ze wszystkimi tego konsekwencjami. Przyjęcie przedstawionego wyżej wniosku oznacza w istocie uznanie, że zaskarżona decyzja była zgodna z prawem, a kierowca powinien posiadać w pojeździe wypis z licencji. Konsekwentnie, za zgodne z prawem należało uznać ukaranie przedsiębiorcy karą w wysokości [...] zł za nieokazanie tego wypisu, mimo jego posiadania od marca 2002 r., wynikające z wykładni, że przedsiębiorcy wykonujący w dnia 31 grudnia 2001 r. działalność transportową mogą ją prowadzić na dotychczasowych warunkach, tj. bez posiadania licencji, jednak tylko do czasu uzyskania wymaganej licencji i nie później niż do końca 2003 r. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku.