VI SA/Wa 1263/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Bosakirska Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Asesor WSA Piotr Borowiecki (spr.) Protokolant Anna Mruk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2007 r. sprawy ze skargi M. W. na uchwałę Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wpisu na listę aplikantów radcowskich 1. uchyla zaskarżoną uchwałę; 2. stwierdza, że uchylona uchwała nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Krajowej Rady Radców Prawnych na rzecz M.W. kwotę 200 ( dwieście ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] marca 2006 r., nr [...] Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych, po rozpoznaniu odwołania skarżącej M. W. od uchwały Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w O. nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. odmawiającej skarżącej wpisu na listę aplikantów radcowskich – utrzymało w mocy w/w uchwałę Rady OIRP w O. Z akt sprawy wynika, iż uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. Komisja Konkursowa powołana przez Radę Okręgowej Izby Radców Prawnych w O. do przeprowadzenia konkursu na aplikację radcowską – ustaliła, iż skarżąca w ramach egzaminu konkursowego w 2005 r. uzyskała z testu wyboru 167 punktów, co oznacza, że wynik konkursu jest negatywny. Pismem z dnia 12 stycznia 2006 r. skarżąca została poinformowana przez OIRP w O., iż - działając na podstawie Komunikatu Zespołu ds. przygotowania pytań na aplikację radcowską weryfikującego 10 odpowiedzi testowych oraz w oparciu o apel Ministra Sprawiedliwości skierowany do Przewodniczących Komisji Konkursowych z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...] dokonano weryfikacji testu wyboru, w wyniku czego ustalono, iż skarżąca uzyskała 172 punkty z testu. W piśmie tym Rada OIRP stwierdziła jednocześnie, iż ustalony ustawowo próg 190 punktów nie został osiągnięty, a więc skarżąca nie spełnia podstawowego kryterium dokonania wpisu na listę aplikantów radcowskich w 2006 r. W piśmie z dnia 12 stycznia 2006 r. skarżąca złożyła do Okręgowej Izby Radców Prawnych w O. wniosek o wpisanie na listę aplikantów radcowskich. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, iż prace w/w Zespołu ds. przygotowania pytań na aplikację radcowską ograniczyły się jedynie do 10 pytań, pomimo że w treści testu egzaminacyjnego na aplikację radcowską w 2005 r. występowała znacznie wyższa liczba błędów. W tej sytuacji skarżąca uznała, że rozwiązując test egzaminacyjny na aplikację w 2005 r. uzyskała 190 punktów, a więc liczbę kwalifikująca ją do wpisu na listę aplikantów radcowskich. W wyniku rozpatrzenia wniosku Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w O.– działając na podstawie przepisu art. 33 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (tj. Dz.U. z 2002 Nr 123, poz. 1059 ze zm.) – uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. odmówiła skarżącej wpisu na listę aplikantów radcowskich. W uzasadnieniu Rada OIRP wskazał, iż zgodnie z art. 339 ust. 3 cyt. ustawy pozytywny wynik z egzaminu konkursowego otrzymuje kandydat, który uzyskał z testu co najmniej 190 punktów. Organ stwierdził, iż w wyniku przeprowadzonego w dniu 10 grudnia 2005 r. egzaminu konkursowego skarżąca uzyskała 172 punkty, a więc nie uzyskała pozytywnej oceny z egzaminu konkursowego, co w konsekwencji daje podstawę do odmowy wpisu na listę aplikantów radcowskich. Od powyższej uchwały Rady OIRP w W. skarżąca odwołała się w piśmie z dnia 27 lutego 2006 r. do Krajowej Rady Radców Prawnych. W uzasadnieniu skarżąca podtrzymała stanowisko, iż - wbrew ustaleniom Zespołu ds. przygotowania pytań na aplikację radcowską, którego prace ograniczyły się jedynie do 10 pytań - w treści testu egzaminacyjnego na aplikację radcowską w 2005 r. występowała znacznie wyższa liczba błędów. Skarżąca stwierdziła, iż dodatkowo powinna mieć uznane za prawidłowe odpowiedzi na pytania testowe: nr 15, nr 21, nr 27, nr 44, nr 65, nr 88, nr 91, nr 94, nr 108, nr 109, nr 123, nr 133, nr 150, nr 154, nr 168, nr 182, nr 186, nr 199, nr 226, nr 247, nr 248, oraz nr 249. Strona wniosła ponadto o przyznanie jej jednego punktu z tytułu dopatrzenia się przez nią błędu rachunkowego, który wystąpił przy podliczaniu przez Komisję Egzaminacyjną w O. ogólnej liczby punktów, która winna wynosić 173, a nie 172. Biorąc powyższe pod uwagę skarżąca stwierdziła, iż rozwiązując test egzaminacyjny na aplikację radcowską w 2005 r. uzyskała 195 punktów, a więc liczbę kwalifikującą do wpisu na listę aplikantów radcowskich. Przedkładając w/w odwołanie skarżącej do Krajowej Rady Radców Prawnych, Rada OIRP w O. w piśmie z dnia 6 marca 2006 r. stwierdziła, iż podziela stanowisko odwołującej się w przedmiocie zastrzeżeń co do precyzyjności sformułowania niektórych pytań testowych, a także co do prawidłowości wskazanych odpowiedzi, jak i stopnia trudności testu. Rada OIRP w O. wskazała ponadto, iż - pomijając 10 pytań zweryfikowanych przez Zespół ds. przygotowania pytań na aplikację radcowską - należy zakwestionować jeszcze co najmniej 23 pytania testowe, do których uwagi zostały sformułowane w załączniku przesłanym przez OIRP. W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej M. W. Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych uchwałą Nr [...] z dnia [...] marca 2006 r. – utrzymało w mocy w/w uchwałę Rady OIRP w O. odmawiającą wpisu skarżącej na listę aplikantów radcowskich. W uzasadnieniu Prezydium KRRP stwierdziło, iż Rada OIRP w O. przeprowadziła konkurs zgodnie z przepisami ustawy o zmianie ustawy – Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw. W wyniku tego postępowania skarżąca uzyskała po korekcie 172 punkty, a więc poza limitem ustalonym na 190 punktów. Zdaniem Prezydium KRRP w odwołaniu strona nie podniosła zarzutów co do prawidłowości postępowania kwalifikacyjnego, mogących mieć wpływ na ocenę kandydata, skutkującą wpisanie na listę aplikantów radcowskich. Na powyższą uchwałę Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] marca 2006 r. skarżąca M. W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej uchwały Prezydium KRRP i zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego - skarżąca zarzuciła: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 339 ust. 1 w zw. z art. 33 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych – poprzez uznanie 22 błędnych pytań testu za spełniające ustawowe kryteria określone w art. 339 ust. 1 cyt. ustawy, a tym samym bezpodstawne uznanie, iż skarżąca nie uzyskała wymaganego limitu 190 punktów z egzaminu na aplikację radcowską, czego skutkiem była uchwała Rady OIRP w O. odmawiająca wpisu na listę aplikantów utrzymana w mocy przez zaskarżoną uchwałę Prezydium KRRP; - art. 32 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP – poprzez mylne uznanie przez Ministra Sprawiedliwości, iż sprostowanie błędnych pytań dokonane w oparciu o uchwałę KRRP nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. i wydany na tej podstawie Komunikat Zespołu ds. przygotowania pytań na aplikację radcowską z dnia 21 grudnia 2005 r. odpowiada prawu, gdy tymczasem sprostowanie to nie objęło swoim zakresem wszystkich błędnych pytań testu na aplikację radcowską, co w konsekwencji rażąco narusza zasadę równości wobec prawa. 2) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj.: - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. – przez błędne ustalenie istotnych okoliczności faktycznych sprawy, poprzez przyjęcie, że: - przedmiotowe 22 pytania są zgodne z prawem podczas, gdy sformułowanie tychże pytań, jak i ich odpowiedzi jest wadliwe; - uzyskany przez skarżącą wynik testu na aplikację radcowską stanowił 172 punkty podczas, gdy w obliczeniach Komisji Egzaminacyjnej w O. wystąpił błąd rachunkowy; - art. 8, art. 11 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. – poprzez nieprzytoczenie okoliczności faktycznych będących podstawą rozstrzygnięcia i zupełny brak ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały do podnoszonych przez skarżącą okoliczności i zarzutów. W uzasadnieniu strona podniosła, iż poprzez naruszenie przez organ w/w przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych bezpodstawnie uznano, że skarżąca nie uzyskała wymaganego limitu 190 punktów z egzaminu na aplikację radcowską. Według skarżącej przedstawione przez nią omówienie pytań testowych nr 15, nr 21, nr 27, nr 44, nr 65, nr 88, nr 91, nr 94, nr 108, nr 109, nr123, nr 133, nr 150, nr 154, nr 168, nr 182, nr 186, nr 199, nr 226, nr 247, nr 248, oraz nr 249 dowodzi jednoznacznie, iż pytania te nie spełniają ustawowych kryteriów określonych w art. 339 ust. 1 cyt. ustawy. Strona podniosła, iż błędne pytania uniemożliwiły jej uzyskanie punktów, a także bezpodstawnie spowodowały nadmierne intelektualne zaangażowanie skarżącej w zauważone nieprawidłowości, co w efekcie spowodowało zmniejszenie ilości czasu przeznaczonego na rozwiązanie testu egzaminacyjnego. Zdaniem skarżącej Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych całkowicie zignorowało zarzuty podniesione przez stronę w odwołaniu i zupełnie nie ustosunkowało się do wskazanych przez stronę okoliczności, czym dopuściło się istotnego naruszenia powołanych przepisów postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko - wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej także p.p.s.a.). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga M. W. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona uchwała Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] marca 2006 r. narusza prawo. Zaskarżona uchwała została wydana w skutek odwołania skarżącej od uchwały Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w O. odmawiającej wpisu na listę aplikantów radcowskich. Należy wskazać, iż organ odwoławczy rozpoznając odwołanie orzeka w granicach art. 138 k.p.a., stosując przy tym odpowiednio, z mocy art. 140 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych przepisami art. 136-137 i art. 139 k.p.a. - przepisy o postępowaniu przez organami I instancji. Prawną konsekwencją statuowanej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania jest obowiązek dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w pełnym zakresie. Istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej z jednoczesnym odniesieniem się do przedstawionych przez stronę w odwołaniu zarzutów. Organ odwoławczy zobligowany jest przy tym do rozpatrzenia żądania strony i jej zarzutów w sposób określony przepisami procedury administracyjnej i rozpoznawania sprawy w jej całokształcie. Taki też kierunek wykładni obowiązujących w tym względzie przepisów prawa prezentowany jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: m.in. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2001 r. sygn. akt IV SA 501/99, wyrok NSA z dnia 15 października 1999 r. sygn. akt IV SA 1654/97, czy też wyrok NSA z dnia 19 lipca 2001 r. sygn. V SA 3872/00). Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały z dnia [...] marca 2006 r. wynika jednak, iż Prezydium Krajowej Radców Prawnych rozpoznając odwołanie M. W. uchybiło powyższym zasadom. Organ odwoławczy będąc związany rygorami procedury administracyjnej winien rozpatrzyć sprawę zgodnie z wyrażoną w art. 6 i 7 k.p.a. zasadą praworządności i prawdy obiektywnej, z których wynika dla organu obowiązek ustalenia stanu faktycznego, a ustalenia te i ocena prawna winny stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. znaleźć swój pełny wyraz w uzasadnieniu uchwały. Tylko uzasadnienie odpowiadające tym wymogom jest źródłem informacji dotyczącej toku rozumowania organu, jak również przyjętych przez niego założeń stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały tym wymogom w pełni nie odpowiada, czyniąc zasadny zarzut naruszenia powołanego przepisu. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały Prezydium KRRP sprowadza się do jednozdaniowego stwierdzenia, iż konkurs został przeprowadzony zgodnie z obowiązującym prawem i bezkrytycznego odwołania się do ustaleń organu I instancji co do uzyskania przez skarżącą 172 punktów, a więc poza limitem ustalonym na 190 punktów podczas, gdy skarżąca ustalenia dotyczące wyniku egzaminu podważała w odwołaniu, przedstawiając w sposób jednoznaczny swoje stanowisko w tym względzie i wskazując przyczyny błędnej - jej zdaniem - oceny przeprowadzonego testu. W świetle zarzutów odwołania nie może być wątpliwości co do tego, iż w istocie skarżąca M W., w złożonym odwołaniu kwestionuje prawidłowość postępowania kwalifikacyjnego, którego egzamin konkursowy jest jednym z istotnych elementów. Jeżeli zatem Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych, mimo tego rodzaju zarzutów, w ogóle nie odniosło się do nich i w uzasadnieniu decyzji stwierdziło, że nie podniesiono zarzutów mogących mieć wpływ na ocenę kandydata skutkującą wpisaniem na listę aplikantów radcowskich, to winno takie stanowisko uzasadniać umożliwiając sądowi jego kontrolę. Niemniej jednak podnieść należy, iż zarzut poczynienia błędnych ustaleń faktycznych (taki charakter ma ustalenie wyniku) jest - wbrew twierdzeniom organu samorządu radcowskiego - zarzutem istotnym, rzutującym na ocenę kandydata z punktu widzenia art. 33 ust. 2 ustawy o radcach prawnych. Należy zauważyć bowiem, iż zgodnie z cyt. przepisem ustawy o radcach prawnych, aplikantem radcowskim może być tylko taka osoba, która spełnia warunki określone w art. 24 ust. 1 pkt 1 i 3-5 i uzyskała pozytywną ocenę z egzaminu konkursowego. Prawidłowość przeprowadzonego egzaminu w tym zobiektywizowana ocena poprawności udzielonej przez kandydata odpowiedzi na pytania testu jest istotnym elementem oceny kandydata w powyższym zakresie i ten aspekt sprawy winien być przez organ odwoławczy rozpoznający odwołanie od uchwały odmawiającej wpisu na listę aplikantów radcowskich uwzględniony. W takim zakresie Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych sprawy nie rozpoznało, nie wdając się w ogóle w ocenę zarzutów skarżącego co do błędnej oceny jego odpowiedzi na wskazane przez niego w odwołaniu pytania. Tym samym doszło do naruszenia istoty dwuinstancyjności postępowania oraz art. 6-8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Należy przy tym podnieść, że przeszkody w odniesieniu do tych zarzutów nie może stanowić - zdaniem Sądu - okoliczność, iż ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 163, poz. 1361) nie przewiduje trybu odwoławczego od wyników konkursu na aplikację w 2005 r. Taki stan rzeczy oznacza tylko, iż uchwała Komisji Konkursowej w przedmiocie ustalenia wyniku nie podlega odrębnemu zaskarżeniu. Stronie przysługuje jednak prawo kwestionowania ustaleń w tym zakresie w postępowaniu odwoławczym od uchwały odmawiającej wpisu z uwagi na negatywny wynik egzaminu. Brak możliwości kwestionowania w tym postępowaniu wyniku egzaminu przeprowadzonego w 2005 r. stawiałby w gorszej sytuacji tych kandydatów na aplikantów, którzy przystąpili do egzaminu w 2005 r., niż kandydatów z lat ubiegłych i późniejszych począwszy od 2006 r. (tryb odwoławczy od wyników konkursu przewiduje od dnia 1 stycznia 2006 r. przepis art. 3310 ust. 2 ustawy o radcach prawnych), co stanowiłoby ewidentne naruszenie art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i ograniczenie zasady dwuinstancyjności postępowania przez zawężenie granic kontroli instancyjnej. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, iż zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Zasądzając zwrot kosztów postępowania sądowoadministracyjnego poniesionych przez stronę skarżącą, Sąd orzekł w oparciu o dyspozycję przepisu art. 200 p.p.s.a.