VI SA/Wa 1265/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2007 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej w celu zmiany powierzchni nośnika reklamowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] W. z dnia [...] lutego 2007 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej A. S.A. z siedzibą w P. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. VI SA/Wa 1265/07 Uzasadnienie Wnioskiem z dnia 8 sierpnia 2006 r. A. SA z siedzibą w P. zwróciło się do Zarządu Dróg Miejskich o zmianę decyzji nr [...], zezwalającej wnioskodawcy na zajęcie pasa drogowego Al. [...] w rej. ul. [...] w celu umieszczenia w nim reklamy (jednostronnej) o powierzchni 17,11 m2 na okres od dnia 09.06.2006 r. do dnia 04.07.2007 r., w części dotyczącej powierzchni reklamowej tj. od dnia 01.10.2006 r. wnosiło o wydanie decyzji na jednostronny nośnik reklamowy o łącznej powierzchni reklamowej 8,97 m2. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Dyrektor ds. Zarządzania ZDM, działając z upoważnienia Prezydenta [...] W., decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego Al. [...] w rejonie ul. [...]. W uzasadnieniu organ podniósł, iż zebrał wyczerpujący materiał dowodowy w sprawie, na który składają się: wyniki badań natężenia ruchu w porannym szczycie (poj./godz.), opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W. S.A.; opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w W., opracowaną przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego; szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku strony, charakterystykę reklamy oraz jej wymiary zawarte w złożonym wniosku strony. Ponadto organ uwzględnił fakty powszechnie znane, to jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym wnioskowano umieszczenie reklamy oraz statystykę wypadków drogowych w 2006 r. W świetle tych materiałów, a w szczególności opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów organ ustalił, iż reklamy umieszczone w pasach dróg stanowią szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Reklama powoduje bowiem dekoncentrację kierowców w postaci fiksacji, tj. stanu chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie. Czas fiksacji mieści się z reguły w granicach 0,2-1,5 sekundy. W tym czasie, kiedy oko kierowcy "spoczywa" na reklamie, pojazd - poruszający się z prędkością 50 km/h - przejeżdża bez kontroli od 2,8 m do 20,8 m, a następnie drogę do jego całkowitego zatrzymania - 30,9 m (łącznie do 51,7 m), z prędkością 70 km/h - przejeżdża bez kontroli od 3,9 m do 29,1 m, a następnie drogę do jego całkowitego zatrzymania – 50,1 m (łącznie do 79,2 m). Organ wskazał, iż przy wnioskowanej lokalizacji natężenie ruchu w porannym szczycie wynosi 1711 pojazdów na godzinę, a limit dopuszczalnej prędkości to 50 km/h. Przekłada się to na drogę potrzebną do zatrzymania pojazdu na odcinku od 33,7 do 51,7 metra. Daje to, w ocenie organu, poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa i życia uczestników ruchu drogowego. Ponadto badania przeprowadzone w USA wykazały, że w 10-30 % wszystkich wypadków drogowych czynnik rozproszenia uwagi kierowcy jest jednym z powodów ich zaistnienia; przyczyną ok. 1/3 z tych wypadków były wizualne bodźce zewnętrzne - głównie przydrożne reklamy. Powyższe badania wykazały również proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych do liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Średni wskaźnik wypadkowości dla odcinków drogi z przydrożnymi bilbordami był o 40,95% wyższy niż dla odcinków bez reklam. Organ wskazał również na orzeczenie NSA z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04, w którym podzielono stanowisko organu w tej sprawie. W ocenie organu pierwszej instancji, zebrane w sprawie dowody potwierdzają okoliczność, że wnioskowana reklama, adresowana jest do kierujących pojazdami. Pas drogowy Al. [...] pełni zaś ważną rolę w układzie drogowym [...] W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego. W porannym szczycie natężenie ruchu w tym miejscu wynosi 2760 pojazdów na godzinę, co jak podkreślił organ jest wartością przekraczającą znacznie wartość wskazaną w opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów. Wynika bowiem z dniej, że należy usunąć reklamy z pasa drogowego na obszarze zabudowanym, jeżeli natężenie ruch przekracza 1400 pojazdów na godzinę. Ponadto organ wskazał, że wnioskowana reklama umieszczona jest w odległości 42 metrów od skrzyżowania oraz 17 metrów od przystanku komunikacji miejskiej Organ podkreślił, że z opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów wynika, że nie powinno się zezwalać na umieszczanie reklam w odległości mniejszej niż 60 metrów od skrzyżowań lub przejść dla pieszych i 30 metrów od przystanków komunikacji zbiorowej. Mając na uwadze powyższe ustalenia, organ pierwszej instancji uznał, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na zmianę powierzchni reklamy. W sprawie nie zachodzi bowiem przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację reklamy, o której mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Przepis ten dopuszcza lokalizowanie tego rodzaju obiektów jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, zaś naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zdaniem organu, z powyższych przepisów jednoznacznie wynika zakaz lokalizowania w pasie drogowym urządzeń i obiektów, wprowadzony przez ustawodawcę w celu ochrony pasa drogowego i zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Warunkiem odstąpienia od tego zakazu jest wystąpienie w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku, który w niniejszej sprawie nie zachodzi. W odwołaniu od decyzji wniesionym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. strona skarżąca wniosła o jej uchylenie i przekazanie do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Strona skarżąca zarzuciła decyzji naruszenie art. 7, 77 i 81, 84 w związku z art. 10 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) - cytowany dalej jako "k.p.a.", poprzez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego i nienależyte uzasadnienie wydanej decyzji oraz wydanie decyzji bez umożliwienia skarżącej przed wydaniem decyzji zajęcia stanowiska co do dowodów i materiałów zebranych przez organ I instancji. Zdaniem strony skarżącej, decyzja organu pierwszej instancji naruszała art. 38 ust. 1 poprzez zastosowanie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Jej zdaniem, organ powinien rozpoznać wniosek na podstawie art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Strona skarżąca zwróciła uwagę na odmienne brzmienie tych przepisów oraz na użycie w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych słowa "lokalizowanie". Dalej konkluduje, że nośnik reklamy został już zlokalizowany na podstawie zezwolenia zarządcy drogi, co powoduje, że nie da się jeszcze raz zlokalizować tego samego nośnika reklamowego w tym samym miejscu bez jego demontażu. W związku z powyższym, do dalszych decyzji w sprawie funkcjonowania nośnika reklamowego w pasie drogowym mają zastosowanie przepisy art. 38 ust. 1 i art. 40 ustawy o drogach publicznych, a nie jak błędnie przyjął organ art. 39 ust. 3 tej ustawy. Ponadto, w ocenie strony skarżącej, organ wydając zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w trybie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych powinien zbadać, czy w konkretnym przypadku ma miejsce "szczególnie uzasadniony przypadek". Zdaniem strony skarżącej, gdy raz zostanie ten przypadek ustalony, to podmiot, na którego rzecz wydano zezwolenie korzysta z praw nabytych. Organ rozpatrując przedłużenie zezwolenia powinien tym samym kierować się przesłankami art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Gdy nie zachodzą negatywne przesłanki przedłużenia zezwolenia, strona takiego postępowania administracyjnego ma prawo oczekiwać, że będzie miało miejsce automatyczne jego przedłużenie. Tym samym, art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych przewiduje wydanie przez organ decyzji związanej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] maja 2007 r. na zasadzie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Przepis art. 39 ust. 3 tej ustawy stanowi zaś, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Z przepisu tego wynika więc, iż lokalizowanie ww. obiektów w pasie drogowym stanowi wyjątek od zasady, że w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu. Na poparcie tego stanowiska organ powołał się na uchwałę składu pięciu sędziów Naczelnego Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 2 lutego 2005 r., OPK 2/00. Odrzucił zarzuty naruszenia przepisów procedury administracyjnej. W ocenie organu, to nie organ musi wykazać, że nie wystąpiły szczególne okoliczności uzasadniające lokalizację tablicy reklamowej w pasie drogowym, lecz obowiązek taki spoczywa na wnioskodawcy, który ma przekonać zarządcę, że w konkretnym stanie faktycznym może odstąpić od obowiązującej zasady i udzielić zezwolenia. Zdaniem organu, interes majątkowy strony skarżącej nie jest taką szczególną okolicznością uzasadniającą wydanie wnioskowanej decyzji. Tym samym, strona skarżąca nie wskazała, że w sprawie niniejszej zachodzą okoliczności, o których mówi art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. W skardze na tę decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona skarżąca ponowiła argumentację zaprezentowaną w odwołaniu od decyzji organu I instancji i zarzuciła naruszenie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez błędne zastosowanie i niewłaściwą interpretację, art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niezastosowanie, art. 7, 77 i 81 k.p.a. poprzez oparcie się na dowodach, które nie mogą być podstawą do ustaleń stanu faktycznego, z uwagi na brak możliwości wypowiedzenia się strony skarżącej w oparciu o art. 81 k.p.a. Ponadto w ocenie strony skarżącej uniemożliwiono stronie skarżącej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów (art. 10 k.p.a.) oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Jednocześnie strona skarżąca wskazała, że przeprowadzone przez organ postępowanie dowodowe polegało na dołączeniu do akt nowych dowodów, co do których organ nie umożliwił stronie wypowiedzenie się, co do tego materiału. Nadto organ oparł się o opinię L. K., która w aktach sprawy nie jest podpisana. Również uzasadnienie zaskarżonej decyzji zostało przekopiowane z innej decyzji. Takie działanie, w ocenie strony skarżącej narusza art. 7 i 77 k.p.a. Ponadto stronie skarżącej uniemożliwiono przed organem drugiej instancji wypowiedzenie się co do zgromadzonych w sprawie dowodów. Powyższa sytuacja sprowadza się do tego, że działanie organu drugiej instancji naruszyło podstawową zasadę k.p.a., polegającą na obowiązku ponownego rozpoznania przez organ odwoławczy zawisłej przed nim sprawy. W ocenie strony skarżącej, organ drugiej instancji przeprowadził jedynie kontrolę zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując w pełni argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną /uchwałę/ lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powyższych zasad sąd uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie jednakże z innych, aniżeli wskazanych w skardze powodów. Cechą administracji publicznej jest to, iż może ona kształtować stosunki społeczne bądź z urzędu, bądź na wniosek uprawnionego podmiotu. Powyższą cechę expressis verbis wyraża przepis art. 61 § 1 k.p.a., stanowiąc, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wszczęcie postępowania na wniosek może nastąpić jedynie z woli podmiotu, mającego legitymację procesową strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a. W razie wszczęcia postępowania na wniosek - obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ związany jest tym żądaniem. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Jeśli organ, do którego zgłoszony został wniosek o wszczęcie postępowania, ma wątpliwości, co do tego, czego dotyczy wniosek - obowiązkiem tego organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśnienia treści żądania strony. Postępowaniu temu towarzyszy należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W przeciwnym razie mamy do czynienia z naruszeniem art. 7 i art. 9 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie strona skarżąca posiadała już zezwolenie na zajęcie pasa drogowego Al. [...] w rej. ul. [...] w celu umieszczenia w nim reklamy o łącznej powierzchni reklamowej 17,11 m2 na okres od dnia 09.06.2006 r. do dnia 04.07.2007 r. Jej wniosek z dnia 8 sierpnia 2006 r. dotyczył żądania zmiany tejże decyzji tj. decyzji nr [...], w zakresie powierzchni reklamowej, w okresie od dnia 01.10.2006 r., a więc w okresie objętym tąże decyzją. Organ związany był tym żądaniem. Żądanie zmiany dotyczyło tylko powierzchni nośnika. Tymczasem organ potraktował wniosek o zmianę decyzji jako nowy wniosek o zajęcie pasa drogowego nie informując o tym strony. Nie zawiadomił także strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem tego postępowania. Strona posiadała już przecież zezwolenie. Wydana decyzja tego prawa ją pozbawiała, co wynika wprost z pisma z 30.11.2006 r., w którym organ informuje stronę, "iż złożenie wniosku na funkcjonowanie reklamy w terenie, nie upoważnia strony do umieszczenia nośnika reklamowego, a jego funkcjonowanie pomimo braku rozstrzygnięć jest ryzykiem wnioskodawcy". Stronie może zostać wymierzona kara. W rozumieniu art. 61 w zw. z art. 1 pkt 1 k.p.a. żądanie strony skierowane do organu administracji publicznej tylko wtedy wszczyna ogólne (jurysdykcyjne) postępowanie administracyjne uregulowane w tym kodeksie, jeżeli dotyczy sprawy załatwionej w drodze decyzji administracyjnej, tj. jeżeli przepisy prawa materialnego upoważniają ten organ do rozstrzygnięcia co do wniesionego żądania przez wydanie decyzji administracyjnej. Wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, w przypadku wątpliwości, co do treści żądania, stanowi podstawę do podjęcia przez organ ustaleń w zakresie rzeczywistej woli osoby, od której pochodzi. W sprawie niniejszej organ w ogóle też nie wypowiedział się o możliwości i dopuszczalności zmiany decyzji o zajęciu pasa drogowego w postaci żądania wnioskodawcy i w aspekcie art. 39 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004r., Nr 204, poz. 2086 ze zm.). W rozpatrywanej sprawie organy nie uczyniły więc zadość obowiązkom wynikającym z art. 7 i 9 k.p.a. Obie decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, ponieważ nie zostało wyjaśnione żądanie strony i ustalony stan faktyczny sprawy odpowiedni do tego żądania. W tym stanie rzeczy przedwczesnym było odnoszenie się do merytorycznych zarzutów skargi. Stwierdzone przez sąd uchybienia uzasadniają uchylenie decyzji zaskarżonej i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., gdyż stwierdzone uchybienia maja istotny wpływ na wynik sprawy. W przedmiocie wykonalności uchylonych decyzji sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.