VI SA/Wa 1267/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Asesor WSA Andrzej Kuna Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2006 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2006 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w [...] na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 204, poz. 2088 z późn. zm.) oraz zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r. nałożył na R. karę pieniężną w kwocie 4200 zł. Powyższa kara została nałożona w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] listopada 2005 r. około godz. 11:00 w miejscowości K. (droga krajowa nr [...]- PK [...]), kontroli poddano zespół pojazdów [...] nr rej. [...] z naczepą [...] nr rej. [...], który kierowany był przez pana S. P. wykonującego krajowy przewóz materiałów niebezpiecznych. W trakcie kontroli ujawniono próżny nieczyszczony pojazd-cysterna ostatni ładunek UN 1202 i UN 1203 dokument przewozowy z dnia [...] listopada 2005 r., brak w pojeździe wykresówki z ostatniego dnia pracy ubiegłego tygodnia, w którym prowadził pojazd oraz wykonywanie transportu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Stwierdzono ponadto wykonywanie przewozu drogowego towarów niebezpiecznych z nieprawidłowo sporządzonym dokumentem przewozowym, wykonywanie przewozu drogowego towarów niebezpiecznych pojazdem lub zespołem pojazdów nieoznakowanych w prawidłowy sposób tablicami barwy pomarańczowej oraz stwierdzono przewóz towarów niebezpiecznych bez wymaganego wyposażenia kierowcy w sprzęt awaryjny. W odwołaniu z dnia [...] grudnia 2005 r. M. W. wniósł o zmianę decyzji w części dotyczącej opłaty za przejazd po drogach krajowych. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego (GITD) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w kwestionowanej części dotyczącej wykonywania transportu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. W uzasadnieniu GITD podał, m.in., że: Zaskarżoną decyzją nałożono na stronę karę pieniężną w wysokości 4200 zł. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło wykonywanie transportu drogowego rzeczy bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Ponadto stwierdzono: - nie okazanie wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu, podczas kontroli drogowej, - wykonywanie przewozu drogowego towarów niebezpiecznych z nieprawidłowo sporządzonym dokumentem przewozowym, - wykonywanie przewozu drogowego towarów niebezpiecznych pojazdem lub zespołem pojazdów nieoznakowanym w prawidłowy sposób tablicami barwy pomarańczowej. Organ II instancji po analizie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym przedsiębiorcy wykonujący na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne obowiązani są uiszczać opłaty za przejazd po drogach krajowych. Następuje to poprzez nabycie karty opłaty, która podlega wypełnieniu (§ 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych). Prawidłowo wypełniona przed rozpoczęciem przejazdu karta opłaty stanowi wyłączny dowód potwierdzający uiszczenie tego świadczenia. Według § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia, w części dotyczącej numeru rejestracyjnego pojazdu oraz terminu ważności, karta opłaty dobowa i siedmiodniowa może być wypełniona przez przedsiębiorcę wykonującego transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne w terminie: 1. 7 dni - od daty wydania karty opłaty dobowej, 2. 14 dni - od daty wydania karty opłaty siedmiodniowej. Stosownie do § 5 ust. 3 kartę opłaty wypełnia się przed rozpoczęciem przejazdu przez wpisanie w odpowiednim miejscu numeru rejestracyjnego pojazdu (...). Według § 5 ust. 4 wyżej cytowanego rozporządzenia określa, iż termin ważności karty należy wpisać tak, aby wszystkie oznaczone pola karty były wypełnione (...). Godzinę przejazdu oznacza się czterema cyframi, z czego dwie pierwsze odpowiadają kolejnym godzinom w 24-godzinnym cyklu dobowym. W przypadku wypełnienia karty opłaty miesięcznej, półrocznej lub rocznej wpisywanie godziny nie jest wymagane. Stosownie do art. 87 ust 1 cytowanej ustawy, podczas przejazdu po drogach krajowych kierowca pojazdu obowiązany jest mieć przy sobie, między innymi dowód uiszczenia opłaty za korzystanie z tych dróg. Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł. do 15 000 zł. Konsekwencją tego rozwiązania jest treść lp. 1.4.1 załącznika do ww. ustawy, który karą 3000 zł. sankcjonuje wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Główny Inspektor Transportu Drogowego zważył, iż w przedmiotowym stanie faktycznym zachodzą przesłanki do uznania, iż w chwili kontroli doszło do naruszenia przepisów prawa w zakresie obowiązku uiszczania opłaty za przejazd po drogach krajowych. Z protokołu kontroli nr [...] oraz materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, iż kierowca wykonywał transport drogowy bez uiszczenia opłaty za przejazd po drodze krajowej nr [...]. Kierowca pan S. P. okazał do kontroli siedmiodniową kartę opłaty drogowej o nr i serii [...], zakupioną w dniu [...] listopada 2005 r. w Urzędzie Pocztowym w L.. Po okazaniu ww. karty opłat za przejazd po drogach krajowych kontrolujący w obecności kontrolowanego kierowcy oraz insp. A. N. po lekkim potarciu palcem usunął wpisy znajdujące się na okazanej karcie opłaty. Powyższe powoduje, że na czas przejazdu kierowca nie posiadał ważnej karty opłaty za przejazd po drogach krajowych. W trakcie postępowania administracyjnego strona przesłała pismo z wyjaśnieniami, które nie zmieniają stanowiska organu I instancji w sprawie. GITD zważył, iż zgodnie z § 5 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych wynika, iż dowodem uiszczenia opłaty jest prawidłowo i czytelnie wypełniona karta opłaty drogowej. Zapobiegać ma to nie tylko posługiwaniu się jedną kartą przy wykonywaniu przewozów wieloma pojazdami przez jednego przedsiębiorcę, ale i posługiwaniu się taką kartą przez więcej niż jednego przedsiębiorcę. Wobec powyższego karta opłat jako dokument urzędowy musi być wypełniona trwale, bez możliwości powtórnego jej wykorzystania. Ponadto jak wynika z § 5 ust. 3 w/w rozporządzenia uiszczenia opłaty drogowej nie następuje tylko poprzez jej zakup, ale i poprzez jej wypełnienie w sposób zgodny z przepisami rozporządzenia. Karta opłaty powinna być wypełniona wyraźnie i jednoznacznie. Zapisy na karcie opłat nie mogą budzić żadnych wątpliwości co do jej ważności. Przedstawiona w dniu [...] listopada 2005 r. do kontroli karta opłaty za przejazd po drogach krajowych nie spełnia w/w wymagań. Karta opłaty wypełniona w taki sposób, że przy jej dotyku zawarte na niej wpisy ulegają zatarciu, nie może stanowić dowodu uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. W związku ze stwierdzonymi naruszeniami, organ II instancji zważył, iż kontrolowany przedsiębiorca nie uiścił opłaty drogowej, pomimo przejazdu po drodze krajowej nr [...]. Organ odwoławczy wyjaśnia, iż kary w transporcie drogowym określono w sposób sztywny w ramach poszczególnych przewinień, a decyzja wydawana na podstawie przepisów ma związany, a nie uznaniowy charakter. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. W., zwany dalej skarżącym Powyższą decyzję skarżący zaskarżył w całości, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 i 90 w zw. z art. 7 oraz art. 8 k.p.a. Ponadto strona skarżąca wskazała na naruszenie prawa materialnego, tj. § 4 ust. 1 i 2 oraz § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych poprzez nieprawidłowe uznanie, iż skarżący nie uiścił opłaty za przejazd po drogach krajowych, w sytuacji gdy nabył kartę opłaty drogowej, a ponadto została ona wypełniona zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z w/w przepisów., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia dyspozycji art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz lp. 1.4.1 załącznika do w/w ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu skarżący podał, m.in., że: Jak wynika z materiału dowodowego zebranego w sprawie, a w szczególności z protokołu kontroli nr [...] kierowca zatrudniony u skarżącego M. W. – S. P. okazał do kontroli siedmiodniową kartę opłaty drogowej o nr i serii [...], zakupioną w dniu [...] listopada 2005 r. w Urzędzie Pocztowym w L., na której wpisane były mazakiem cienkopiszącym wszystkie niezbędne, wynikające z przepisów dane. W tej sytuacji nie można uznać więc za uprawnione twierdzenie, iż kierowca wykonywał transport drogowy bez uiszczenia opłaty za przejazd po drodze krajowej nr [...], tak więc ukaranie M. W. na podstawie art. 92 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz lp. 1.4.1 załącznika do w/w ustawy karą pieniężną w wysokości 3000 zł. jest niezasadne. Za nadinterpretację należy bowiem uznać argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji wywodzącą świadomie wypełnienie przez M. W. karty cienko piszącym mazakiem w celu jej ponownego użycia, jeśli się spojrzy chociażby na protokół z przesłuchania w dniu [...] listopada 2005 r. kierowcy kontrolowanego pojazdu S. P., który stwierdził, iż pomimo intensywnego wycierania znajdujących się na karcie danych przez kontrolującego pojazd, pozostały na niej widoczne niektóre z dokonanych na niej wpisów uniemożliwiające jej ponowne użycie, czego organ wydający zaskarżoną decyzję najwyraźniej nie zauważył. Należy także podkreślić, iż tego rodzaju argumentację podniesioną w decyzji, można by uznać za uzasadnioną jedynie w przypadku, gdyby karta została wypełniona ołówkiem lub innym środkiem piszącym, z definicji łatwym do usunięcia, uzasadniającym wówczas podejrzenia jej ponownego użycia. Ponadto organ wymierzył karę pieniężną uznając, iż M. W. jako przedsiębiorca wykonywał transport drogowy lub przewóz na potrzeby własne bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Tymczasem za tego rodzaju wykroczenie w ostateczności należałoby mu wymierzyć co najwyżej karę pieniężną na podstawie art. 92 ustawy z dnia 6 września 2002 r. o transporcie drogowym oraz lp. 1.4.4 obowiązującego wówczas załącznika do w/w ustawy w wysokości 500 zł. za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z nieprawidłowo wypełnioną kartą opłaty drogowej Z zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika obowiązek organu podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co w niniejszej sprawie nie zostało przez organy rozpoznające niniejszą sprawę, mając choćby na uwadze protokół przesłuchania S. P. oraz pisemne wyjaśnienia M. W.. Zarzuty natury proceduralnej w sposób pośredni łączą się, z wyżej przedstawionymi zarzutami naruszenia prawa materialnego. Zwrócić należy przede wszystkim uwagę na niedbałe rozpoznanie sprawy zarówno w płaszczyźnie faktycznej, jak i w kwestach czysto jurydycznych. Zarzut ten jest tym bardziej uzasadniony, że działanie organów ma charakter rażącego naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powyższych kryteriów Sąd stwierdził naruszenie przepisów postępowania uzasadniające jej uchylenie. Stosownie do art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygniecie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Zgodnie z powołanym wyżej przepisem k.p.a. jednym z obligatoryjnych elementów decyzji jest rozstrzygnięcie. Prawidłowa legislacja polega na ujawnieniu w komparycji decyzji rozstrzygnięcia nakładającego karę pieniężną, kara powinna być wskazana wprost. Nie do przyjęcia jest natomiast wskazywanie kary w sposób dorozumiany. W niniejszej sprawie, w zaskarżonej decyzji organ - Główny Inspektor Transportu Drogowego jedynie w sposób enigmatyczny, w uzasadnieniu, decyzji wskazuje jej wysokość. Powyższe uchybienie organu nie jest zgodne z dyspozycją art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, według którego podstawowym elementem składowym decyzji wydanej przez organ administracji publicznej jest rozstrzygnięcie. Powyższy pogląd został potwierdzony zarówno w piśmiennictwie, jak również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Rozstrzygnięcie (osnowa decyzji) musi być sformułowane w taki sposób, aby nie było wątpliwości, czego ono dotyczy, jakie uprawnienia zostały przyznane lub jakie obowiązki zostały na stronę nałożone. Rozstrzygnięcie powinno być zatem sformułowane precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Rozstrzygnięcia nie można wyprowadzać z treści uzasadnienia - Piotr Przybysz Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, wydanie Wyd. Prawnicze "Lexis-Nexis", str. 225. Pogląd ten w pełni podziela Wojewódzki Sąd Administracyjny. W orzeczeniu z dnia 18 grudnia 1996 r. sygn. akt II SA 2877/95 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż w art. 107 § 1 k.p.a. wymienione są składniki decyzji, które służą pełnemu określeniu elementów stosunku prawnego zarówno prawa materialnego, jak i procesowego. Za minimum elementów decyzji uważa się cztery składniki, tzn. określenie autora, adresata, rozstrzygnięcie, podpis osoby reprezentującej organ. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 sierpnia 1995 r. sygn. akt III SA 1225/94, w którym Sąd uznał, iż rozstrzygnięcie będące treścią decyzji (art. 107 § 1 k.p.a.) musi być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób nie budzący wątpliwości, jakie uprawnienia zostały przyznane lub jakie obowiązki zostały na stronę nałożone. Naczelny Sąd Administracyjny OZ w Gdańsku z dnia 30 grudnia 1987 r. sygn. akt SA/Gd 1045/87, stwierdził, iż decyzja organu administracji państwowej, nakładająca na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania, powinna obowiązek ten wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Skarżący podnosił, iż przepisy nie precyzują rodzaju środków piszących niezbędnych do wypełniania karty opłaty drogowej. Jak słusznie zauważy w zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Transportu Drogowego, iż zgodnie z § 5 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie uiszczania przez przedsiębiorcę opłat za przejazd po drogach krajowych, dowodem uiszczenia opłaty jest prawidłowo i czytelnie wypełniona karta opłaty drogowej. Jak wynika z protokołu kontroli, kontrolowany kierowca okazał kartę opłaty za przejazd po drogach krajowych seria [...] – 7-dniową zakupioną w dniu [...] listopada 2005 r. w Urzędzie Pocztowym w L.. Karta była wypełniona jednak po lekkim potarciu palcem po wypełnionych rubrykach kontroler usunął wpisy znajdujące się na karcie. Skoro zatem w dacie kontroli drogowej okazano organowi kontrolnemu kartę drogową w okresie jej ważności, z wypełnionymi rubrykami w sposób wskazany w § 5 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury, ustalenia obu organów, kwestionujące fakt uiszczania opłaty drogowej, są sprzeczne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym i tym samym naruszają powołane w skardze przepisy prawa. Przepis art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym nakłada na wykonującego przewozy obowiązek uiszczenia opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych, zaś sankcjonujący go przepis zał. do ustawy lp. 1.4.1. powołanej ustawy przewiduje karę wyłącznie za fakt wykonywania przewozu bez uiszczenia omawianej opłaty. Nie jest natomiast sankcjonowane poruszanie się przewoźnika po drogach z kartą wypełnioną ścieralnym flamastrem. Tak więc w ocenie Sądu Główny Inspektor Transportu Drogowego naruszył w/w ustawy o transporcie drogowym. Ponadto podkreślenia wymaga fakt, że zarówno organ I jak i II instancji nie ustosunkował się do zeznań św. S. P. (K 46 a/a), z których wynika, że nie były wypełnione godziny i minuty w winiecie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien przede wszystkim wyjaśnić, czy karta bez wypełnionych godzin jest uiszczeniem opłaty za przejazd po drogach krajowych. Biorąc powyższe pod rozwagę na zasadzie art. 145 § 1 lit. a i c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O wykonalności orzeczono w trybie art. 152 p.p.s.a.