VI SA/Wa 1268/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska Asesor WSA Anna Szymańska /spr./ Protokolant Andrzej Malinowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi Burmistrza Miasta i Gminy Ż. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji w części pkt [...], II. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz Burmistrza Miasta i Gminy Ż. kwotę 200,00 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VI SA/Wa 1268/04 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. Wojewoda [...] wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne gruntów leśnych nie stanowiących własności Skarbu Państwa obejmujących działki [...][...] położonych na terenie gminy Ż. obręb ewidencyjny J. i Ż. oraz nie wyraził zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne gruntów leśnych niestanowiących własności Skarbu Państwa obejmujących części działek nr [...][...][...] na terenie tej samej gminy, obręb ewidencyjny P.. W uzasadnieniu wskazano, iż przedmiotowe działki stanowią grunty leśne klasy II, III, IV i V. Zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych zmiana przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne powinna dotyczyć przede wszystkim terenów oznaczonych w ewidencji jako nieużytki oraz o najniższej przydatności produkcyjnej. Grunty ewidencyjne położone w obrębie ewidencyjnym J. i Ż. spełniają to kryterium. W odniesieniu zaś do gruntów w obrębie P. w rejonie ul. O. o pow. [...] ha Wojewoda nie znalazł podstaw do zmiany przeznaczenia. Grunty te pokryte są zwartym drzewostanem sosnowym w wieku ok. [...] lat, który stanowi fundament większego kompleksu leśnego. Wprowadzenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wiązałoby się z wkroczeniem w przestrzeń przyrodniczą, co spowodowałoby obniżenie walorów krajobrazowych i estetycznych, a także zachwianie równowagi ekologicznej. Wskutek odwołania wniesionego przez Burmistrza Miasta i Gminy Ż. w części pkt [...] decyzji, Minister Środowiska decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że grunty leśne bez względu na rodzaj siedliska i klasę bonitacji podlegają ochronie przed przeznaczeniem ich na cele nieleśne. Grunty będące przedmiotem sporu pokryte są zwartym drzewostanem i stanowią część większego kompleksu leśnego. Projektowana zabudowa spowodowałaby wycinkę części zwartego drzewostanu doprowadzając do zachwiania równowagi ekologicznej. W skardze do sądu administracyjnego Burmistrz Miasta i Gminy Ż. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarga zarzuca, iż organ II instancji "nie dość wnikliwie" rozpatrzył wiosek o zmianę przeznaczenia gruntów, nie uwzględnił nadto polityki przestrzennej prowadzonej przez gminę. Do obowiązków gminy należy prowadzenie polityki przestrzennej i w tym zakresie jest samorządna, a ograniczanie jej samorządności przez ustawy szczególne nie powinno odbywać się "w sposób restrykcyjny". W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie odwołując się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej podniesione. Zarzuty bowiem zawarte w skardze nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Sąd zaś stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi.. Sąd zatem doszedł do przekonania, iż organy obydwu instancji naruszyły przepisy postępowania, a to art. 77 i 107 § 3 kpa. Przede wszystkim należy stwierdzić, iż decyzje wydawane przez Wojewodę i Ministra w trybie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j. Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266) mają charakter uznaniowy. Organ administracji publicznej, działając w granicach uznania administracyjnego, przed podjęciem rozstrzygnięcia, ma obowiązek wnikliwie i wszechstronnie wyjaśnić stan faktyczny sprawy, a następnie rozpatrzyć go w odniesieniu do przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Decyzje takie wymagają również uzasadnienia odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa. Okoliczność, iż przepis prawa materialnego pozostawia sposób rozstrzygnięcia uznaniu organu administracji, nie zwalnia tego organu od obowiązku uzasadnienia faktycznego orzeczenia. Nie może ono opierać się na ogólnym stwierdzeniu, lecz musi zawierać konkretne ustalenia faktyczne, których analiza z punktu widzenia norm prawa znajdujących zastosowanie w sprawie będzie stanowiła podstawię rozstrzygnięcia. Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organy obydwu instancji nie prowadziły postępowania wyjaśniającego w stopniu wystarczającym do podjęcia rozstrzygnięcia. W konsekwencji uzasadnienia obydwu decyzji nie odpowiadają warunkom określonym w art. 107 § 3 kpa. Przede wszystkim brak właściwych rozważań odnośnie przepisów mogących mieć zastosowanie w sprawie. Poza przywołaniem art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, organy nie dokonały analizy przedmiotu sprawy z punktu widzenia innych norm, które mogłyby znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie. Wskazany wyżej przepis nie został ponadto wyłożony na gruncie konkretnego stanu faktycznego, bowiem nie przeprowadzono analizy przydatności produkcyjnej działek przeznaczonych pod zmianę przeznaczenia. Przesłanki odmowy koncentrują się na aspektach związanych z ochroną przyrody i równowagą ekologiczną, ale bez powołania konkretnych przepisów regulujących te kwestie. Zdaniem zaś Sądu organy winny wziąć pod uwagę przy wydawaniu decyzji postanowienia ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (tj. Dz. U. z 2001 r., Nr 99, poz. 1079 ze zm.), albowiem w datach orzekania zarówno przez Wojewodę, jak i organ II instancji obowiązywał ten akt prawny. Przede wszystkim winny wyjaśnić czy przedmiotowe działki znajdują się na terenie otuliny parku krajobrazowego, czy też na terenie samego parku, a może na terenie nie objętym tymi formami. Ze znajdującej się bowiem w aktach administracyjnych "Prognozy oddziaływania na środowisko przyrodnicze" wynika, że leżą one w obrębie otuliny (tereny oznaczone w dokumencie numerem "[...]") parku krajobrazowego. Ustalenia te winny być poczynione przez organy, a mają one zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż stosownie do art. 13 a ust. 1 powołanej ustawy o ochronie przyrody dla obszarów takich jak park narodowy, rezerwat przyrody i park krajobrazowy sporządza się i realizuje plan ochrony. Ustalenia zaś zawarte w planie ochrony są wiążące dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 13a ust. 4 ustawy o ochronie przyrody). Na etapie zatem prac planistycznych, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, nie jest możliwe ustalenie odmiennego przeznaczenia danych gruntów od tego, który został przewidziany w planie ochrony przyrody. Zadaniem zatem organu wydającego zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, przy przyjęciu, iż dany teren mieści się w granicach objętych planem ochrony przyrody, jest rozważenie zmiany przeznaczenia na gruncie zgodności z planem. Niedopuszczalne jest bowiem uchwalenie w planie zagospodarowania przestrzennego takiej funkcji terenu, która byłaby sprzeczna z polityką ochrony przyrody, mimo iż właściwy organ wyraziłby zgodę na inne przeznaczenie niż dotychczasowe leśne. Organy natomiast nie wyjaśniły tych kwestii, a bez odpowiednich w tym zakresie ustaleń nie jest możliwe jakiekolwiek rozstrzygnięcie. Samo powołanie się na stwierdzone fakty, a to porośnięcie lasem sosnowym, stanowiącym element większego kompleksu, bez rozważań na gruncie obowiązujących norm w sposób oczywisty narusza normę art. 77 i 107 § 3 Kpa. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznając, iż naruszenie powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy, uchylił decyzje organu II instancji oraz zaskarżoną część decyzji Wojewody. Rozpatrując ponownie sprawę Wojewoda będzie miał na uwadze wyrażone w niniejszym wyroku uwagi i pogląd nakazujący rozważenie wniosku Gminy Ż. z punktu widzenia obowiązujących norm regulujących ochronę przyrody. Mając powyższe na uwadze, Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak na wstępie. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 i 205 § 1 cytowanej ustawy.