VI SA/Wa 1268/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Asesor WSA Piotr Borowiecki Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2007 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami kategorii B i C 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2007 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego M. M. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856) w zw. z art. 127 § 2 kpa i art. 17 pkt 1 kpa po rozpoznaniu odwołania pana M. M., zwanego dalej skarżącym, od decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. wydanej przez Prezydenta [...] W. w przedmiocie cofnięcia uprawnienia kategorii B i C, prawa jazdy nr [...] wydanego na druku nr [...] przez Prezydenta [...] W. w dniu [...] sierpnia 2005 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Jako podstawę prawną wskazało art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 140 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.). Podstawę faktyczną stanowiły następujące ustalenia: Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. Prezydent [...] W. orzekł w przedmiocie cofnięcia skarżącemu uprawnienia kategorii B i C, prawa jazdy nr [...] przez Prezydenta [...] W. w dniu [...] sierpnia 2005 r. Organ wskazał, że cofnięcie prawa jazdy nastąpiło wobec faktu, iż kierujący przystąpił do egzaminu kontrolnego sprawdzającego kwalifikacje i egzaminu tego nie zdał. W odwołaniu, złożonym przez stronę od powyższej decyzji, zarzucono: 1. naruszenie art. 140 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym w zw. z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit a) ustawy (poprzez zastosowanie błędnej podstawy prawnej skierowania na egzamin kontrolny – albowiem brak było uzasadnionych zastrzeżeń, co do kwalifikacji kierującego, a taką przyczynę wskazano na skierowaniu); 2. rażące naruszenie art. 10 § 1 i 64 § 4 kpa, poprzez niezawiadomienie skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie oraz uniemożliwienie "złożenia końcowego oświadczenia". Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy – bez konkretnego wskazania jakiego orzeczenia się domaga lub uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania I instancji, lub uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji oraz o wstrzymanie natychmiastowego wykonania decyzji. Rozpatrując powyższą sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że odwołanie nie może zostać uwzględnione, bowiem obydwa trafnie wskazane przez skarżącego uchybienia organu administracji I instancji, pozostały bez istotnego wpływu na wynik sprawy. Powołało się na podstawę prawną – ustawę z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), gdzie art. 114 ust. 1 stanowi, że "kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega: 1) osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty: a) w razie uzasadnionych zastrzeżeń, co do jej kwalifikacji, b) na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1. Zacytował w swoim uzasadnieniu art. 140 ust. 1 w/wym. ustawy. Organ odwoławczy przyznał, że decyzja I instancyjna kierująca stronę na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji zawierała błędne oznaczenie przyczyny wydania takiego skierowania: zamiast skierowania z powodu złożenia przez komendanta wojewódzkiego Policji, wniosku spowodowanego przekroczeniem przez kierującego 24 punktów karnych (art. 114 ust. 1 pkt 1 lit b) Prawa o ruchu drogowym) – podano wystąpienie u kierującego uzasadnionych zastrzeżeń, co do jej kwalifikacji (art. 114 ust. 1 pkt 1 lit a) Prawa o ruchu drogowym). W ocenie SKO ta omyłka, wynikła z błędnego zakreślenia na druku skierowania jednej z dwóch możliwych przyczyn wydania skierowania, nie może przekreślać zasadności samego skierowania, ani dalszych czynności organu, podjętych w tej sprawie. Organ odwoławczy nie podzielił poglądu skarżącego, że skoro omyłkowo podano błędną podstawę skierowania, to w istocie skierowanie wydano bez żadnych podstaw prawnych, bowiem faktyczną przyczyną skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji był wniosek Komendanta [...] Policji z dnia 8 listopada 2006 r. Organ odwoławczy podkreślił, że w żadnym miejscu odwołania skarżący nie kwestionował tego, iż owe 26 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego otrzymał. Z tego względu przyznał, że istniała podstawa faktyczna i prawna wydania przez organ administracji skierowania, przez co decyzja o skierowaniu nie narusza prawa w sposób rażący. Przyznał rację skarżącemu, iż organ administracji nie wystosował do niego formalnego zawiadomienia o wszczęciu postępowania w przedmiocie cofnięcia prawa jazdy, jak też nie zawiadomił go o możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, ale stwierdził, że wiedział on o prowadzonym wobec niego postępowaniu w przedmiocie cofnięcia prawa jazdy. Już bowiem w doręczonym skarżącemu w dniu [...] stycznia 2007 r. - jak wynika z notatki służbowej z tego dnia (data na skierowaniu 16 stycznia 2007 r. została chyba naniesiona przez skarżącego omyłkowo) - skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji wyraźnie pouczono stronę, że niepoddanie się sprawdzeniu kwalifikacji do dnia 17 marca 2007 r. spowoduje wydanie decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami. Skoro skarżący przystąpił do egzaminu sprawdzającego w dniu 7 lutego 2007 r. w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w O. i otrzymał wynik negatywny – to wydanie decyzji o cofnięciu prawa jazdy było tego konsekwencją, zgodnie z pouczeniem na skierowaniu. Także z akt wynika, iż skarżący podejmował próby zakwestionowania przyznanych mu punktów karnych w jednostce Policji, co potwierdza, iż zdawał sobie sprawę z konsekwencji przekroczenia dopuszczalnego limitu punktów karnych. W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, iż naruszenie przez organ I instancji dyspozycji art. 10 § 1 i 64 § 4 kpa pozostało bez istotnego wpływu na wynik sprawy. W skardze złożonej do tutejszego Sądu, skarżący wnosił o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zarzucając rażące naruszenie dyspozycji art. 140 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym w zw. z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit a) ustawy – Prawo o ruchu drogowym, które miało wpływ na wynik sprawy oraz rażące naruszenie art. 10 § 1 i 64 § 4 k.p.a. mające wpływ na wynik sprawy; 2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych; 3. wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na niebezpieczeństwo powstania trudnych do odwrócenia skutków. Wskazał w uzasadnieniu, m. in. że skierowanie go na egzamin na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit a) ustawy Prawo o ruchu drogowym zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, bowiem wobec niezakończonego wyjaśnienia policji nie było podstaw do takiego skierowania. Nie istniała i nadal nie istnieje ani faktyczna, ani prawna podstawa wydania przez organ I instancji skierowania skarżącego na egzamin. Podnosił, że organy administracji w sposób nieuprawniony łączą ze sobą dwa odrębne postępowania administracyjne i orzekły w niniejszej sprawie mając na uwadze stan faktyczny z innego postępowania – toczącego się na wniosek Komendanta [...] Policji z odmiennej podstawy prawnej art. 114 ust. 1 pkt. 1 lit. b) ustawy - Prawo o ruchu drogowym, które z uwagi na ustalenia dokonywane przez policję jest niezakończone. Kwestionował wskazane w skierowaniu podstawy wysłania go na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w trybie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy - Prawo o ruchu drogowym, bowiem nie było jakichkolwiek uzasadnionych zastrzeżeń do posiadanych przez kwalifikacji. Organ administracji nie miał prawa w sposób dowolny decydować o poddaniu kierowcy sprawdzeniu kwalifikacji. Mógł to uczynić tylko wówczas, gdy nasuną się uzasadnione zastrzeżenia co do kwalifikacji skarżącego - zaś takich zastrzeżeń nie było. Zastrzeżenia te muszą być oparte na konkretnych okolicznościach wskazujących, że kierowca nie zna przepisów ruchu drogowego lub nie potrafi bezpiecznie prowadzić pojazdu. Okoliczności te muszą powodować coś więcej niż wątpliwości co do możliwości prowadzenia przez kierowcę bezpiecznie pojazdu. Przepis bowiem wymaga, aby były to zastrzeżenia co do kwalifikacji kierowcy i to uzasadnione. Brak uzasadnionych zastrzeżeń w powyższym zakresie wyklucza możliwość wezwania kierującego do poddania się sprawdzeniu kwalifikacji. Nie sposób nie wskazać, iż niezawiadamiając skarżącego o wszczęciu takiego postępowania organ I instancji nie miał możliwości wyjaśnienia sprawy i umorzenia postępowania. Skarżący podnosił, iż utrata przez kierowcę kwalifikacji jako przyczyna cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym (powołany w decyzji art. 140 ust. 1 pkt 2) pozostaje w związku z wymogiem posiadania przez kierowcę umiejętności kierowania pojazdem w sposób niezagrażający bezpieczeństwu ruchu drogowego i nienarażający kogokolwiek na szkodę, a taka przesłanka nie zaszła w niniejszej sprawie. Utrata kwalifikacji może być stwierdzona podczas ponownego egzaminu, któremu zostaje poddany kierowca - lecz chodzi tu o wypadki, gdy kierowca został skierowany na egzamin kontrolny decyzją administracyjną, gdyż zachodziły uzasadnione zastrzeżenia co do jego kwalifikacji (art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. a), lub na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji (postępowanie niezakończone), w razie przekroczenia 24 punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego (art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b), a także gdy stara się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem, którego to pozwolenia był pozbawiony na okres przekraczający 1 rok (art. 114 ust. 1 pkt 2 lit. b). W innych przypadkach kierowanie na egzamin samo jego składanie jest niedopuszczalne. Stąd organ naruszył art. 10 § 1 i 64 § 4 k.p.a., w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Skarżący wskazał również, iż inną decyzją SKO z dnia [...] maja 2007 r. została uchylona zaskarżona decyzja Prezydenta [...] W. nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną z dnia [...] stycznia 2007 r. o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy - Prawo o ruchu drogowym, a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Za niecelowe uznał powtarzanie uzasadnienia, którego wywody podtrzymał. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 3 powołanego artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod kątem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne kontrolują więc m.in. decyzje administracyjne pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Wymaga podkreślenia, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co znajduje wyraz w art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej p.p.s.a.). Badając pod tym właśnie kątem zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, Sąd stwierdził, że nie można skardze odmówić uzasadnionych podstaw. W niniejszej sprawie rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie było skontrolowanie, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też narusza art. 140 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2003 r. Nr 58, poz. 515), który stanowi, że decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta w razie utraty przez kierowcę kwalifikacji, co stwierdza się na podstawie wyniku egzaminu państwowego. Nie pozostawia w sprawie wątpliwości fakt, że dotychczas strona posiadała nabyte prawo: uprawnienie do kierowania pojazdami kat. B i C w postaci prawa jazdy nr [...] wydanego przez Prezydenta [...] W. w dniu [...] sierpnia 2005 r. na druku nr [...]. Poza sporem pozostaje także, że na wniosek Komendanta [...] Policji zostało wszczęte postępowanie w sprawie skierowania skarżącego na egzamin sprawdzający kwalifikacje, w wyniku czego został wezwany do zgłoszenia się do organu pod rygorem zatrzymania mu uprawnień oraz skierowania na egzamin z oznaczonym terminem. Z akt administracyjnych wynika, że na powyższe wezwanie strona zgłosiła się do organu i potwierdziła, że w dniu 16 stycznia 2007 roku otrzymała decyzję - skierowanie Prezydenta [...] W. z dnia [...] stycznia 2007 r. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie prawa jazdy kat. B, C. Jako podstawę prawną skierowania organ wskazał art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, a faktyczną -uzasadnione zastrzeżenia co do posiadanych kwalifikacji. Decyzja weszła do obrotu prawnego, ponieważ strona jej nie skarżyła. Poddała się egzaminowi, uzyskując w dniu 9 lutego 2007 r. wynik negatywny. Jak wynika także z akt sprawy administracyjnej, w międzyczasie strona kwestionowała nałożone jej mandaty karne i w związku z tym prowadziła korespondencję wyjaśniającą z Komendą [...] Policji. Należy podkreślić, że decyzja pierwszoinstancyjna Prezydenta [...] W. z dnia [...] lutego 2007 r. cofająca skarżącemu uprawnienia kategorii B i C została wydana w oparciu o art. 140 ust. 1 pkt 2 ustawy o ruchu drogowym, a jej podstawę faktyczną stanowiła negatywna ocena wyniku egzaminu kontrolnego sprawdzającego kwalifikacje. Decyzja ta nie została poprzedzona jakimkolwiek postępowaniem administracyjnym, które nie zostało wszczęte, strona nie była pouczona o treści art. 10 § 1 k.p.a., organ nie zainteresował się i nie poddawał analizie, ani ocenie korespondencji prowadzonej pomiędzy stroną, a Komendą [...] Policji. Działanie takie nie budziłoby większych wątpliwości, jako nie mające wpływu na wynik sprawy, gdyby faktyczną podstawą prawną decyzji - skierowania z dnia [...] stycznia 2007 r. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie prawa jazdy kat. B, C. stanowiły przepisy tam wskazane. W sytuacji jednak - jak twierdzi organ odwoławczy i co wynika z akt sprawy - gdy rzeczywistą podstawą prawną tego skierowania był wniosek Komendanta [...] Policji o sprawdzenie kwalifikacji w trybie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o ruchu drogowym, a podstawą faktyczną kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w ramach posiadanych uprawnień (wobec uzyskania 26 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego) - to istotne znaczenie dla sprawy miało wszczęcie postępowania w sprawie cofnięcia dotychczas posiadanych uprawnień po to, by strona ostatecznie znała przyczynę ich utraty i mogła zająć stanowisko, czy złożyć wyjaśnienia. Wątpliwości powyższe mają o tyle istotne znaczenie w sprawie niniejszej, że skarżący, który poddał się rygorom wręczonego mu osobiście, z wątpliwą datą doręczenia, ale prawomocnego rozstrzygnięcia o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w oparciu o art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, stanowiącego o uzasadnionym zastrzeżeniu co do posiadanych kwalifikacji - jednocześnie kwestionował naliczone mu punkty karne za naruszenie przepisów o ruchu drogowym. Niewątpliwie gdyby organ pierwszej instancji, po wszczęciu postępowania w sprawie cofnięcia uprawnień, prowadził jakiekolwiek czynności o których mowa w art. 7, 8, 9, 10 § 1 i 77 § 1 k.p.a. wyjaśnione przynajmniej zostałoby, jaka jest właściwa podstawa prawna i faktyczna tego rozstrzygnięcia. Przyjęcie dopiero przez organ odwoławczy, a priori, że nastąpiła pomyłka w decyzji z [...] stycznia 2007 r. poprzez niewłaściwe wykreślenie podstawy prawnej i faktycznej decyzji jest nie do zaakceptowania w niniejszym stanie faktycznym. Podkreślić bowiem należy, że w niniejszym postępowaniu mamy do czynienia z utratą praw nabytych. Postępowanie administracyjne w takiej sprawie nie może być prowadzone tak niestarannie jak w sprawie niniejszej. Jeżeli organ miałby świadomość, że w prawomocnej decyzji - skierowania z dnia [...] stycznia 2007 r. nastąpił błąd, to wszczęte na podstawie takiej decyzji postępowanie - o ile mogło być wszczęte w oparciu o inną podstawę prawną -powinno zachować wszystkie rygory przewidziane w kodeksie postępowania administracyjnego, a strona powinna wiedzieć o zaistniałej pomyłce. W przeciwnym razie poddanie się egzaminowi, bez odwołania od skierowania wydanego na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, czyli w zaufaniu do organów administracji - nie może powodować domniemania poddania się mu w trybie o jaki de facto zwracał się Komendant [...] Policji we wniosku z 8 listopada 2006 r. Przemawia za tym okoliczność, że strona powołuje się wciąż - i przed organem I instancji i nadal przed sądem - na prowadzoną korespondencję z organami Policji w kwestii prawidłowości naliczenia punktów karnych. Skoro okoliczności te nie zostały przed organem wyjaśnione, to brak wszczętego postępowania uzasadniało zastosowanie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy. W sytuacji, gdy organ odwoławczy de facto poprawia podstawę prawną i faktyczną rozstrzygnięcia z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. a na art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o ruchu drogowym, akceptując pozbawienie strony dotychczasowych praw - bez wszczętego i przeprowadzonego zgodnie ze wskazanymi zasadami postępowania, sytuacja taka nie może być uznana za legalną. Ponownie rozstrzygając sprawę organ przeprowadzi postępowanie dowodowe, w którym nie może pominąć zarówno prawomocnej decyzji o skierowaniu skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. a, jak i wpływ na wynik sprawy niniejszej uzyskanie negatywnego wyniku egzaminu kontrolnego na prawo jazdy - odbyte w tym trybie. Wobec powyższego, zaskarżone decyzje zapadły z naruszeniem prawa procesowego, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. Sąd uchylił obie decyzje orzekając o kosztach postępowania po myśli art. 200 p.p.s.a., w kwestii ich niewykonalności orzekł na mocy art. 152 p.p.s.a.