VI SA/Wa 1270/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Olechniewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2013 r. sprawy ze skargi R. Sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2012 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącej R. Sp. z o.o. z siedzibą w B. kwotę 3214 (trzy tysiące dwieście czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (zwany dalej "GDDKiA") decyzją z dnia [...] lutego 2013r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] października 2012r., mocą której nałożono na R. sp. z o.o. z siedzibą w B. (zwaną dalej "Spółką" lub "Skarżącą") karę pieniężną w wysokości 26.560,80zł za umieszczenie nośnika reklamy wraz z reklamą trwale związanego z gruntem w pasie drogowym drogi krajowej bez wymaganego przepisami zezwolenia. Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] lutego 2012r. podczas objazdu drogi krajowej nr 10 Kierownik Służby Liniowej Obwodu Drogowego w P. stwierdził zajęcie pasa drogowego w miejscowości P. na wysokości km 257+870 po stronie drogowej prawej pod nośnik reklamy wraz z reklamą. Przedmiotowa reklama stanowi nośnik konstrukcji stalowej wraz z reklamą o wymiarach 3,5m x 6m dla jednej powierzchni. Rzeczona reklama jest jednostronna. Nośnik reklamy wraz z reklamą zlokalizowany jest 6,10 m od krawędzi jezdni. Według organu reklama, zgodnie z art. 4 pkt 23 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm., zwanej dalej "u.d.p."), umieszczona w pasie drogowym, jest nośnikiem informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczonym w polu widzenia użytkowników drogi, a nie będąca znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach drogowych lub znakiem informacyjnym o obiektach użyteczności publicznej ustanowionym przez gminę. W dniu [...] marca 2012r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Bydgoszczy Rejon w Nakle nad Notecią (zwana dalej "Rejonem w n. nad N.") przeprowadziła oględziny miejsca zdarzenia w celu ustalenia, czy właściciel nośnika wraz z reklamą posiada decyzję na umieszczenie urządzenia w pasie drogowym, decyzję na zajęcie pasa drogowego oraz pozwolenia wynikającego z przepisów prawa budowlanego. Z rejestrów będących w posiadaniu Rejonu w N. nad N. oraz w Oddziale w B. ustalono, że właściciel przedmiotowej reklamy nie występował do zarządcy przedmiotowego odcinka drogi krajowej nr 10 o wydanie stosownej decyzji na lokalizację obiektu oraz na zajęcie pasa drogowego. Podczas oględzin nośnika reklamy wraz z reklamą, pomimo prawidłowo dostarczonego zawiadomienia o terminie przeprowadzenia dowodu właściciel nie uczestniczył w czynnościach kontrolnych. GDDKiA decyzją z dnia [...] marca 2012r. nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości 23.520 zł za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr 10 bez wymaganego przepisami zezwolenia. Po rozpatrzeniu wniosku Skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy GDDKiA decyzją z dnia [...] maja 2012r. uchylił ww. decyzję z dnia 27 marca 2012r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Po przeprowadzeniu ponownych czynności w sprawie GDDKiA decyzją z dnia [...] października 2012r. nałożył na Skarżącą karę pieniężną w wysokości 26.560,80 zł za umieszczenie nośnika reklamy wraz z reklamą trwale związanego z gruntem w pasie drogowym drogi krajowej nr 10 na wysokości km 257+870, po stronie drogowej prawej, na działce ewidencyjnej nr [...], w miejscowości P., gm. S. bez wymaganego przepisami zezwolenia. Organ wskazał, że wysokość kary pieniężnej została ustalona ponownie – w wyższej kwocie, ponieważ Spółka reklamę usunęła dopiero dnia [...] kwietnia 2012r. Inaczej także niż w decyzji pierwotnej ustalona została powierzchnia reklamy w pasie drogowym, ponieważ wskutek wniosku Skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, geodeta na zlecenie GDDKiA wykonał wznowienie granic pomiędzy działkami Skarbu Państwa Lasów Państwowych i GDDKIA. Według GDDKiA na podstawie zebranych materiałów dowodowych ustalono, że okres ustawienia nośnika reklamy wraz z reklamą trwał od [...] lutego 2012r. do [...] kwietnia 2012r. co dawało 42 dni na podstawie art. 130 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej "K.p.a."), zaś powierzchnia przedmiotowej reklamy równa była 15,81m2. Organ ustalił karę pieniężną stanowiącą 10-krotność opłaty odpowiadającej iloczynowi liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1m2 wynoszącej 4,00zł oraz liczby dni zajmowania pasa drogowego wynoszących 42 dni. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Spółka zarzuciła ww. decyzji naruszenie przepisów u.d.p. i K.p.a., poprzez przyjęcie, że reklama ustawiona przez Skarżącą znajdowała się w pasie drogowym, co wymagało stosownego zezwolenia, a ponadto niewyjaśnienie ww. okoliczności w sposób prawidłowy, poprzez stwierdzenie, że Spółka umieszczając reklamę działała bez świadomości bezprawności. Według Spółki organ nie wziął pod uwagę jej umowy z Lasami Państwowymi. Ww. okoliczności, zdaniem Skarżącej, powodują, ze doszło do naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 K.p.a. GDDKiA, uzupełniając materiał dowodowy, wezwał Spółkę do złożenia dodatkowych wyjaśnień w zakresie ustalenia podmiotu, który zawarł z Nadleśnictwem Ż. stosowną umowę dzierżawy, a także wyjaśnienia, czy Nadleśnictwo Ż. wskazało miejsce posadowienia reklamy na rzeczonej działce [...] należącej do Lasów Państwowych. GDDKiA decyzją z dnia [...] lutego 2013r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] października 2012r. Organ wskazał, że uzupełniając materiał dowodowy ustalił, że podmiotem, który zawarł z Nadleśnictwem Ż. umowę dzierżawy była firma E. W. R., A. R., a nie Skarżąca. Według organu Skarżąca nie była następcą prawnym dzierżawcy i nie istnieje umowa przenosząca prawa do dzierżawy na Skarżącą. GDDKiA podkreślił ponadto, że Nadleśnictwo Ż. wskazało miejsce ustawienia reklamy na działce nr [...], poprzez fizyczne wskazanie tego miejsca przez obecnego przy tym leśniczego. Powyższe okoliczności wskazują, w ocenie organu, że nie ma pewności co do tego, że rzeczywiście reklama została posadowiona w miejscu wskazanym przez wydzierżawiającego. Nie można wykluczyć, wobec faktu, że granica działek Skarbu Państwa w zarządzie GDDKiA i działki leśnej przebiega "w poprzek" reklamy, że rzeczywiście wskazane miejsce mogło obejmować działkę leśną. W konkluzji, zdaniem organu, zasadne było utrzymanie decyzji organu I instancji w mocy, a podstawą do takiego działania był udowodniony fakt posadowienia reklamy bez zezwolenia, nawet przy przyjęciu, że Spółka działała w nieświadomości błędu, co do miejsca posadowienia reklamy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji GDDKiA z dnia [...] lutego 2013r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] października 2012r., ewentualnie o uchylenie w całości ww. i umorzenie postępowania. Decyzjom zarzucono naruszenie: 1) art. 28 K.p.a., poprzez wydanie decyzji przeciwko podmiotowi, któremu nie przysługuje przymiot strony postępowania, co skutkuje nieważnością decyzji stosownie do przepisu art. 156 §1 pkt 4 K.p.a., 2) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy wadliwej decyzji organu i instancji, 3) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, poprzez m. in. niewyjaśnienie w sposób prawidłowy, czy przedmiotowa reklama faktycznie znajdowała się w pasie drogowym (brak urzędowego dokumentu geodezyjnego), pominięcie faktu, iż właściciel nośnika reklamy działał w dobrej wierze, ufając w zapewnienia przedstawicieli Lasów Państwowych, reprezentujących Skarb Państwa, co w konsekwencji, dopiero po kilku latach doprowadziło do uznania przez zarządcę drogi, iż nośnik reklamy znajdował się w pasie drogowym, podczas gdy znaki graniczne były nieczytelne i dopiero pomiary geodety wyznaczyły teren należący do pasa drogowego, 4) art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych twierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, 5) art. 12 K.p.a., poprzez przewlekłe prowadzenie sprawy, co stanowi naruszenie zasady zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, 6) art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 w związku z art. 4 pkt 1 u.d.p., poprzez przyjęcie, iż reklama znajdowała się w pasie drogowym drogi krajowej nr 10, podczas gdy w części znajdowała się poza pasem, a w konsekwencji przyjęcie, iż wymagało to stosownego zezwolenia zarządcy drogi w drodze decyzji, 7) art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., poprzez niesłuszne wymierzenie Spółce w drodze decyzji administracyjnej kary pieniężnej, bez właściwego ustalenia, czy to faktycznie Spółka zajęła pas drogowy. Według Skarżącej postępowanie administracyjne toczyło się przeciwko podmiotowi, które nie posiadał i nie mógł posiadać przymiotu strony. Właścicielem posadowionego nośnika reklamy, jak i stroną umowy zawartej z Nadleśnictwem Ż. była E.W. R.- A. R. sp. j., a nie Skarżąca, na którą wydana została decyzja. Tym samym postępowanie administracyjne w przedmiocie usytuowanego nośnika reklamy nie dotyczyło spoczywającego na Spółce obowiązku prawnego. Skarżąca odwołała się przy tym do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym do wyroku NSA z dnia 8 marca 2007r., sygn. akt II OSK 428/06, w którym wyrażono stanowisko, że podmiotem mającym interes prawny w sprawie wymierzenia kary pieniężnej decyzją administracyjną, a więc stroną postępowania, jest wyłącznie ten podmiot, który dopuścił się czynu, za który ustawodawca przewidział tę karę. Według Spółki, pomimo jej wyjaśnienia złożonego pismem z dnia [...] grudnia 2012r., organ uznał, iż fakt ten nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Niezależnie od powyższego, w ocenie Skarżącej, podstawową kwestią merytoryczną, którą należało przesądzić, było ustalenie, czy doszło w ogóle do zajęcia pasa drogowego. Spółka odwołała się do zawartej w art. 4 pkt 1 u.d.p., definicji pasa drogowego i stwierdziła, że dowód na okoliczność zajęcia pasa drogowego powinien zawierać dane odnoszące się do linii granicznych pasa drogowego i granic obiektu, które pozwolą stwierdzić kolizję obiektu z pasem drogowym. Skoro zaś zakwestionowano fakt prawidłowego ustalenia granic, to powinny one zostać, zdaniem Spółki, ustalone w oparciu o urzędowy dokument geodezyjny określający zarówno linie graniczne pasa drogowego jak też kolizję z tymi liniami umieszczonych w pasie drogowym reklam. Inny rodzaj dokumentacji jest w ocenie Skarżącej niewystarczający i mający jedynie znaczenie pomocnicze. Skarżąca wskazała przy tym, że wbrew twierdzeniu organu, iż na skutek pomiarów geodety stwierdzono, że reklama znajdowała się częściowo na działce stanowiącej własność Skarbu Państwa (będącej jednocześnie pasem drogowym), a częściowo na działce stanowiącej własność Lasów Państwowych, to powierzchnia reklamy w całości posadowiona była na nieruchomościach stanowiących własność Skarbu Państwa. Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe jest bowiem jedynie zarządcą lasów stanowiących własność Skarbu Państwa. W ocenie Spółki nie można także ocenić zachowania podmiotu odpowiedzialnego za ustawienie tablicy, jako działania ze świadomością bezprawności. Spółka E.W. R., A. R., po uprzednim podpisaniu umowy z Lasami Państwowymi, działając w dobrej wierze, posadowiła reklamę na działce leśnej, a umowa została zawarta z Lasami Państwowymi, które reprezentują Skarb Państwa. Ponadto przedmiotowa reklama stała przez wiele lat, czego organ wcześniej nie kwestionował, potwierdzając tym samym, iż nie doszło do naruszenia przepisów prawa. W konkluzji Skarżąca stwierdziła, że organ nie odniósł się do ww. okoliczności. Z treści uzasadnienia przedmiotowej decyzji, w ocenie Spółki, nie można wywnioskować zaś z jakich względów organ uznał, iż udowodniony został fakt posadowienia reklamy bez zezwolenia. W odpowiedzi na skargę GDDKiA wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola, stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 - dalej: "p.p.s.a." ). Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja oraz ją poprzedzająca naruszają bowiem prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie, gdyż organy wbrew obowiązkom wynikającym z art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. nie podjęły wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Przede wszystkim organy nie ustaliły strony postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jedyną przesłanką uzyskania przez dany podmiot statusu strony postępowania administracyjnego jest to, czy legitymuje się interesem prawnym lub obowiązkiem, ze względu, na który żąda czynności organu lub którego dotyczy postępowanie. Skarżąca już w piśmie z dnia [...] grudnia 2012r. podnosiła, że nie jest właścicielem tablicy reklamowej ani stroną umowy zawartej z Nadleśnictwem Ż. Wskazywała, że jest nim E.W.R. – A. R. sp.j. Organy nie zbadały jednak, jaki podmiot - w świetle wyżej przytoczonego przepisu art. 28 k.p.a. - powinien być uznany za stronę postępowania administracyjnego. To na organie ciąży, zgodnie z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., obowiązek wyjaśnienia tej kwestii poprzez wykazanie stosownej inicjatywy dowodowej i zgromadzenie w aktach sprawy dokumentów, z których wynikałoby, na który podmiot zgodnie z obowiązującymi przepisami powinna być nałożona kara pieniężna. Ponadto organy nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego co do ustalenia czy przedmiotowa reklama znajdowała się w pasie drogowym. Również w tym zakresie na organie administracyjnym ciążą obowiązki wynikające z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., a więc obowiązek wyjaśnienia tej kwestii poprzez wykazanie stosownej inicjatywy dowodowej i zgromadzenie w aktach sprawy dowodów, sporządzonych w stosownej formie i przez uprawnione podmioty, które w sposób nie budzący wątpliwości potwierdzą prawidłowość stanowiska organu. W przedmiotowej sprawie wątpliwość ta nie została wyjaśniona. Organy wydające ww. decyzje dopuściły się mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a., polegającego na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz na dokonaniu dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów Skarżącej. W związku z tym uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 K.p.a. W związku ze stwierdzonymi powyżej naruszeniami prawa wniosek Skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Rozpoznając ponownie sprawę organ administracji przeprowadzi postępowanie administracyjne stosownie do zasad ogólnych zawartych w K.p.a., uwzględniając zaprezentowane stanowisko Sądu, odniesie się do wszystkich okoliczności faktycznych i całego materiału dowodowego, który zgromadził w sprawie, by następnie na jego podstawie podjąć decyzję administracyjną prawidłowo uzasadnioną o przekonywującej treści. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na zasadzie art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów postępowania w oparciu o art. 200 p.p.s.a.