VI SA/Wa 1271/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie wskazania przez organ wyższego stopnia, że organ nie dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania zainicjowanego wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić stronie skarżącej kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi. Postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie na podstawie art. 37 § 3 pkt 1, art. 37 § 5 i § 6 w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570), po rozpatrzeniu ponaglenia W. dotyczącego wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wskazało, na podstawie art. 37 § 6 pkt 1 k.p.a., że Prezydent [...] nie dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania zainicjowanego ww. wnioskiem. W postanowieniu zawarto pouczenie, że jest ostateczne i nie podlega zaskarżeniu. Na powyższe postanowienie W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. W rozpatrywanej sprawie ustawą taką jest Kodeks postępowania administracyjnego, zgodnie bowiem z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. W przypadku natomiast pozostałych postanowień - stosownie do art. 142 k.p.a. - strona może je kwestionować dopiero w odwołaniu od decyzji. Podstawy wniesienia zażalenia zostały zatem skonstruowane na innych zasadach niż podstawy wniesienia odwołania. Odwołanie służy bowiem od każdej decyzji nieostatecznej wydanej w postępowaniu administracyjnym (art. 127 k.p.a.), zaś zażalenie przysługuje tylko na takie postanowienia, których zaskarżalność przewidują przepisy k.p.a. (art. 141 § 1 k.p.a.), bądź przepisy prawa materialnego, na podstawie których postanowienie zostało wydane. O ile więc odwołanie jest powszechnym środkiem zaskarżenia decyzji nieostatecznych w tym sensie, że ograniczenie prawa do wniesienia odwołania musi wynikać z wyraźnego przepisu ustawy, o tyle w odniesieniu do zażaleń przyjęta jest odmienna reguła, tzn. służy ono jedynie wówczas, gdy przepis kodeksu wyraźnie upoważnia do wniesienia tego środka zaskarżenia. Brak przepisu prawa, który przewiduje możliwość wniesienia zażalenia obliguje organ administracji do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia w oparciu o art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Stosownie do art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność) - pkt 1; postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość) - pkt 2. Zgodnie zaś z § 6 art. 37 k.p.a. organ rozpatrujący ponaglenie wydaje postanowienie, w którym: 1) wskazuje, czy organ rozpatrujący sprawę dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, stwierdzając jednocześnie, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) w przypadku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości: a) zobowiązuje organ rozpatrujący sprawę do załatwienia sprawy, wyznaczając termin do jej załatwienia, jeżeli postępowanie jest niezakończone, b) zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności lub przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości. W § 7 przewidziano zaś, że organ rozpatrujący ponaglenie może z urzędu zmienić postanowienie, o którym mowa w § 6, wyznaczając dłuższy termin zakończenia postępowania, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, wymagające dłuższego postępowania, nieznane w momencie wyznaczania terminu. Stosownie zaś do § 8 w przypadku, o którym mowa w § 3 pkt 2, przepisów § 4, 6 i 7 nie stosuje się. W przypadku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości organ prowadzący postępowanie niezwłocznie załatwia sprawę oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności lub przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości. Z art. 37 k.p.a. wynika, że ponaglenie jest podaniem (żądaniem) o rozpatrzenie sprawy bezczynności organu lub sprawy przewlekłości postępowania przez właściwy organ administracji publicznej. Skuteczne wniesienie ponaglenia wszczyna jedynie incydentalne postępowanie w sprawie stwierdzenia bezczynności lub w sprawie stwierdzenia przewlekłości, które kończy wydanie postanowienia. Ponaglenie nie jest środkiem zaskarżenia, nawet o szczególnym charakterze (zob. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego, teza 3, LEX.el). Nie budzi żadnych wątpliwości, że art. 37 k.p.a. nie przewiduje prawa strony do wniesienia zażalenia na postanowienie wydane na podstawie tego przepisu. Ponaglenie stanowi swoisty środek prawny, do którego nie można stosować odpowiednio przepisów dotyczących odwołania lub zażalenia. Uprzednie złożenie ponaglenia stanowi wyłącznie warunek skutecznego wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji. Skoro zatem art. 37 k.p.a. nie przewiduje możliwości zaskarżenia postanowienia wydanego na jego podstawie, to zaskarżenie postanowienia wydanego w oparciu o ten przepis nie jest dopuszczalne. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z przyczyn innych niż określone w art. 58 § 1 pkt 1-5a p.p.s.a., wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji. O zwrocie wpisu od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.