VI SA/Wa 1272/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska - Kuraszkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka – Klimas (spr.) Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Protokolant ref. staż. Katarzyna Smaga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2010 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...], [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia z [...] stycznia 2010 r. Komendant Policji (dalej Komendant) utrzymał w mocy decyzję Komendanta Rejonowego Policji [...] (dalej Komendant Rejonowy) z [...] sierpnia 2008 r., którą nałożono na A. Sp. z o. o. z siedzibą w [...] (dalej skarżąca spółka) karę pieniężną w wysokości 10.000 złotych za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym z naruszeniem zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru oraz umieszczania lamp lub innych urządzeń technicznych. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia Komendant wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), dalej u.t.d. oraz L.p. 2.9.1 i L.p.2.9.3 Załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Do powyższych rozstrzygnięć doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] sierpnia 2007 r. skontrolowano samochód marki [...] o nr rej. [...], który był użytkowany przez skarżącą spółkę, a kierowany przez W. B. (dalej kierowca). W wyniku tej kontroli stwierdzono, iż ww. pojazd wyposażony był w urządzenie techniczne w postaci podświetlonego transparentu (lampy), zainstalowane na dachu tego pojazdu i na urządzeniu tym widniał napis "[...]", "[...]". W środku pojazdu zamontowany był natomiast taksometr fiskalny marki "C." o nr fabrycznym [...], współpracujący z kasą rejestrującą V. Kierowca wyjaśnił, że wykonuje przewozy osób na rzecz skarżącej spółki i przedstawił wystawione przez nią zaświadczenie o spełnianiu wszystkich wymagań, jak również wypis z licencji nr [...] na wykonywanie transportu drogowego osób, wystawionej na skarżącą spółkę oraz świadectwo ponownej legalizacji taksometru. Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną. Skarżąca spółka w odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania poinformowała, iż w sprawie zgodności z Konstytucją RP przepisów ustawy o transporcie drogowym została złożona skarga konstytucyjna do Trybunału Konstytucyjnego RP. Nadto wskazała, że powyższe zawiadomienie jest obarczone istotna wadą prawną, polegającą na tym, iż zawiadomienie osoby będącej stroną w sprawie dokonane na podstawie art. 64 § 4 k.p.a. nie może być jednocześnie wezwaniem do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów związanych z posiadaniem w ww. pojeździe taksometru oraz oznaczeń zamieszczonych na tym pojeździe, a także umieszczenia na jego dachu lampy stwierdziła, iż przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. - w brzmieniu przyjętym nowelą ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. (Dz. U. Nr 180, poz. 1497), nie dotyczy w ujęciu podmiotowym przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą w zakresie krajowego transportu drogowego w przewozach okazjonalnych na podstawie wydanych licencji. W jej ocenie zakazy określone w art. 18 ust. 5 u.t.d. nie mogą dotyczyć przewoźników posiadających ważne licencje na przewóz osób w transporcie drogowym. Zakazy te mogą natomiast dotyczyć tych przedsiębiorców, którzy wykonują przewozy okazjonalne zarobkowe, jako działalność "uboczną" w stosunku do swej podstawowej działalności. Uznała, że zakazanie przedsiębiorcy posiadającemu licencję (lub zezwolenie) na wykonywanie transportu drogowego umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy stanowiłoby naruszenie fundamentalnych dla działalności gospodarczej zasad wolności (swobody) jej prowadzenia oraz równości konkurencji. Wskazała, że interpretacja zakazów z art. 18 ust. 5 u.t.d. nie może zmierzać do wyeliminowania z rynku, z pogwałceniem zasad wolności i konkurencji, określonej grupy przedsiębiorców, wykonujących obecnie przewozy okazjonalne. Niezależnie od powyższego skarżąca spółka uznała, iż ww. przepisy zostały sformułowane niezgodnie z zasadami rzetelnej legislacji, jak i budzą zastrzeżenia co do ich zgodności z prawem europejskim. Mając powyższe ustalenia i wyjaśnienia na względzie [...] sierpnia 2008 r. nałożono na skarżącą spółkę ww. karę pieniężną za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym z naruszeniem zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru oraz umieszczania lamp lub innych urządzeń technicznych. W odwołaniu skarżąca spółka wnosząc o uchylenie ww. decyzji, zarzuciła naruszenie norm postępowania administracyjnego oraz oparcie decyzji o przepisy, wobec których istnieje uzasadniona obawa, iż są one niekonstytucyjne. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca spółka wnosząc o jej uchylenie, zarzuciła naruszeniem kodeksu postępowania administracyjnego oraz oparcie decyzji na przepisach wobec których istnieje uzasadniona obawa, iż są niekonstytucyjne. Powtórzyła argumenty zawarte w odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania, a nadto wskazała, iż została złożona skarga konstytucyjna do Trybunału Konstytucyjnego RP w sprawie zgodności z Konstytucją RP przepisów ustawy o transporcie drogowym, których naruszenie zarzucił jej organ I instancji. Stwierdziła, iż z wykładni systemowej ustawy o transporcie drogowym wynika, że przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. nie dotyczy - w ujęciu podmiotowym, przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego w przewozach okazjonalnych na podstawie wydanych licencji. W jej ocenie zakazy określone w tych. przepisach nie mogą dotyczyć przewoźników posiadających ważne licencje na przewóz osób w transporcie drogowym, bo stanowiłoby to naruszenie fundamentalnych dla działalności gospodarczej zasad wolności jej prowadzenia oraz równości konkurencji. Skarżąca spółka podniosła, iż przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. koliduje z przyjętymi w prawie Unii Europejskiej zakazami podejmowania działań ograniczających podaż usług transportowych oraz różnicowania warunków działania przewoźników świadczących usługi równoważne. W odniesieniu do naruszenia wymienionego w art. 18 ust. 5 pkt a to zauważyła, że w niniejszej sprawie w kontrolowanym pojeździe zamontowany był drogomierz – dalmierz, a nie jak wskazał organ I instancji taksometr. Komendant zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję Komendanta Rejonowego z [...] sierpnia 2008 r., uznając za prawidłowe nałożenie kary pieniężnej w oparciu o art. 92 ust. 1 u.t.d. i ustalonej na podstawie L.p. 2.9.1 i L.p. 2.9.3 załącznika do ustawy o transporcie drogowym W uzasadnieniu wskazując na zgromadzony w sprawie materiał dowodowy - protokół kontroli, dokumenty okazane przez kierowcę, wypis z licencji, świadectwo legalizacji ponownej taksometru zainstalowanego w ww. pojeździe, zaświadczenie o spełnianiu warunków, wydruk z kasy fiskalnej oraz dokumentację fotograficzną stwierdził, że ww. naruszenia są w sprawie bezsporne. Kontrolowany pojazd - nie będąc taksówką osobową, wyposażony był w taksometr i lampy na dachu (podświetlany baner), zatem skarżąca spółka naruszyła zakazy wskazane w art. 18 ust. 5 lit. a i c u.t.d. W skardze skarżąca spółka wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzuciła: 1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 138 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, wobec braku ustalenia przez powyższy organ przesłanki przewozu okazjonalnego osób, przesłanki umieszczenia i używania w pojeździe taksometru oraz przesłanki umieszczenia na dachu pojazdu lampy lub urządzenia technicznego, podczas gdy są to podstawowe przesłanki przemawiające za odpowiedzialnością skarżącej spółki za naruszenie art. 18 ust. 5 lit. a i lit. c u.t.d.; 2. art. 75 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 87 ust. 1 u.t.d. w zw. z § 5 ust. 2 obowiązującego w dacie kontroli rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 stycznia 2006 r. w sprawie kontroli w zakresie przewozu drogowego, dalej jako rozporządzenie Ministra Infrastruktury, poprzez ustalenie rodzaju usługi na podstawie paragonu fiskalnego, podczas gdy dowód ten przeprowadzono z naruszeniem art. 87 ust. 1 u.t.d.; w konsekwencji dopuszczenie dowodu w postaci paragonu fiskalnego stanowiło także naruszenie § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury; 3. art. 18 ust. 5 lit. a u.t.d. poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe jego zastosowanie polegające na bezzasadnym przyjęciu - wbrew zebranemu w sprawie materiałowi dowodowemu, iż w kontrolowanym pojeździe był zamontowany i używany taksometr, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynikała okoliczność, iż urządzenie zamontowane w pojeździe jest taksometrem w rozumieniu definicji legalnej tego urządzenia z § 3 pkt 20 rozporządzenia Ministra Gospodarki z 18 grudnia 2006 r. w sprawie zasadniczych wymagań dla przyrządów pomiarowych oraz przyjęcie, iż przedmiotowe urządzenie nie jest drogomierzem, co spowodowało błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy przez organy administracji obu instancji w tym zakresie; 4. art. 18 ust. 5 lit. c u.t.d. poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe jego zastosowanie polegające na bezzasadnym przyjęciu - wbrew zebranemu w sprawie materiałowi dowodowemu, iż na dachu ww. pojazdu zamontowana była podświetlona lampa, co spowodowało błędne ustalenie stanu faktycznego przez organy administracji obu instancji w tym zakresie; 5. art. 4 ust. 11 u.t.d. poprzez przyjęcie, iż skarżąca spółka wykonywała przewóz okazjonalny w ramach krajowego transportu drogowego, podczas gdy z akt sprawy nie wynika okoliczność ustalenia przez organy administracji przewozu jakiejkolwiek osoby i ustalenia, na czym miałaby polegać usługa wykonana przez skarżącą spółkę; 6. art. 20, art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji RP poprzez nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 18 ust. 5 u.t.d., w przypadku gdy przepis ten jest sprzeczny z ww. przepisami Konstytucji RP. Nadto skarżąca spółka wniosła o zawieszenia na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej cytowana jako p.p.s.a. postępowania sądowoadministracyjnego podając, że przed Trybunałem Konstytucyjnym RP toczy się postępowanie (sygn. akt TS 224/09), którego przedmiotem jest stwierdzenie niezgodności z Konstytucją RP przepisu art. 18 ust. 5 u.t.d. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wnosił o oddalenie skargi, przywołując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Dokonując oceny zasadności skargi wniesionej przez skarżącą spółkę Sąd doszedł do przekonania, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że Sąd nie znalazł uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku o zawieszenie postępowania sądowego. Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Jest to podstawa fakultatywnego postępowania, a o jego zawieszeniu decydują względy celowościowe. Zdaniem Sądu zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego jest niecelowe. Strona posiada instrumenty prawne umożliwiające eliminację rozstrzygnięcia wydanego w oparciu o niezgodne z Konstytucją RP przepisy (np. wniosek o wznowienie postępowania). Sąd nie powziął też wątpliwości, co do zgodności art. 18 ust. 5 u.t.d. z Konstytucją RP, co zostanie wykazane w dalszej części uzasadnienia. Przechodząc do merytorycznej oceny skargi Sąd zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji nie narusza zarówno przepisów prawa materialnego wskazanych w ustawie o transporcie drogowym, w szczególności art. 18 ust. 5 u.t.d., jak również przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności: art. 6-8 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a., art. 138 § 1 i 2 k.p.a. i art. 140 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy. Zdaniem Sądu nakładając karę pieniężną w łącznej wysokości 10.000 złotych organy obu instancji, powołując się na zebrane w toku postępowania dowody, prawidłowo uznały, że w dniu kontroli skarżąca spółka wykonywała przewóz w krajowym transporcie drogowym osób pojazdem niebędącym taksówką, z naruszeniem zakazu: umieszczania lub używania w pojeździe taksometru oraz umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń, co wyczerpało znamiona naruszenia określonego w art. 18 ust. 5 lit. a i lit. c u.t.d. Należy wskazać, iż w myśl art. 4 pkt 1 u.t.d. krajowy transport drogowy oznacza podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przy czym jazda pojazdu, miejsce rozpoczęcia lub zakończenia podróży i przejazdu oraz droga znajdują się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Na podejmowanie i wykonywanie transportu drogowego, jako gospodarczej działalności usługowej, stosownie do art. 5 ust. 1 u.t.d. wymagane jest uzyskanie odpowiedniej licencji. Tej odpowiedniej licencji, zgodnie z art. 6 ust. 1 u.t.d. wymaga wykonywanie transportu drogowego taksówką, której to licencji udziela się przedsiębiorcy, po spełnieniu warunków podanych w tym przepisie. Licencja ta udzielana jest na określony pojazd i obszar obejmujący: gminę, gminy sąsiadujące - po uprzednim zawarciu przez nie porozumienia, miasto st. Warszawę - związek komunalny (art. 6 ust. 4 cyt. u.t.d.). Według ustaleń organów dokonanych w niniejszym postępowaniu skarżąca spółka posiadała licencję uprawniającą do wykonywania krajowego transportu drogowego osób, której stosownym wypisem legitymował się podczas kontroli kierujący pojazdem. Licencja ta niewątpliwie nie spełniała warunków określonych dla licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką - art. 6 ust. 4 u.t.d. Nie była bowiem wydana na kontrolowany pojazd oraz nie precyzowała, zgodnie z tym przepisem - obszaru, na którym przedsiębiorca – skarżąca spółka była uprawniona do świadczenia usług transportowych osób. Zatem licencja ta uprawniała wyłącznie do wykonywania przewozów okazjonalnych, zdefiniowanych w art. 4 pkt 11 u.t.d., jako przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego, gdyż nie odpowiadała warunkom "licencji taksówkowej". Zdaniem Sądu należy podkreślić, iż ustawodawca wyraźnie wskazał w art. 5 ust. 1 u.t.d., iż na wykonywanie transportu drogowego wymagana jest odpowiednia licencja, do otrzymania której przedsiębiorca musi spełniać konkretne warunki, inne dla licencji na przewozy okazjonalne oraz inne dla "licencji taksówkowej" (art. 6 u.t.d.). Skutkiem tej regulacji zostały ograniczone uprawnienia dla przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą na podstawie licencji uprawniającej do przewozów okazjonalnych w stosunku do przedsiębiorców wykonujących przewozy osób na podstawie "licencji taksówkowej", co znalazło jednoznaczny wyraz w dyspozycji przepisu art. 12 ust. 1b u.t.d., według którego licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką. Konsekwencją zróżnicowania przewozów okazjonalnych i przewozów wykonywanych na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką było wprowadzenie w ustawie o transporcie drogowym art. 18 ust. 5 lit. a – c, zgodnie z którym przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się: a) umieszczania i używania w pojeździe taksometru, b) umieszczania w pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy, a także c) umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Zatem uznać należy, iż ustawodawca dokonując nowelizacji kwestionowanych przepisów w lipcu 2005 r. kierował się niewątpliwie potrzebą wyraźnego odróżnienia pojazdów niebędących taksówką od taksówek, a zarazem potrzebą stosownej ochrony działających na rynku licencjonowanych przewoźników taksówkowych, działających w oparciu o licencje wydane na podstawie art. 6 ust. 1 u.t.d., przed nieuczciwą konkurencją ze strony podmiotów działających bez licencji taksówkarskiej i wykonujących przewozy osób w sposób okazjonalny na podstawie posiadanych ogólnych licencji na wykonywanie transportu drogowego osób, wydanych na podstawie art. 5 ust. 1 cyt. ustawy. Używanie taksometru oraz umieszczanie na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych, wskazany w art. 18 ust. 5 lit. a i lit. c u.t.d. należą ewidentnie do cech charakterystycznych tylko i wyłącznie dla pojazdów służących do świadczenia usług przewozu osób w ramach "licencji taksówkowej". W tej sytuacji inni przedsiębiorcy, którzy nie posiadają "licencji taksówkowej", nie mogą – zgodnie z powołanym przepisem ustawy – wykonywać usług pojazdem, który swymi cechami ewidentnie przypomina, czy też sugeruje transport drogowy osób taksówką. W tej sytuacji, uprawnionym jest twierdzenie, iż konsument korzystający z przewozu nie może być wprowadzany w błąd i musi mieć pewność, że wchodząc do samochodu oznaczonego jako taksówka, korzysta z usług przedsiębiorcy, który ma stosowną licencję na transport drogowy osób taksówką. Swoboda prowadzenia działalności gospodarczej musi być w tym przypadku ograniczona, przede wszystkim z uwagi na dobro konsumenta. W ocenie Sądu organy prawidłowo przyjęły, że umieszczenie na dachu pojazdu podświetlanego banera (lampy) spełnia kryterium zakazu zawartego w art. 18 ust. 5 lit. c u.t.d. Nie budzi też wątpliwości Sądu przyjęcie w niniejszej sprawie, że kontrolowany pojazd wyposażony był w taksometr. Zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z 13 maja 2009 r. (sygn. akt II GSK 911/08), podzielonym następnie w wyroku z 9 grudnia 2009 r. (sygn. akt II GSK 189/09) drogomierz jest urządzeniem, które służy temu samemu celowi co taksometr tj. obliczaniu według ustalonej taryfy należności za kurs pojazdu. Również wątpliwości Sądu nie budzi fakt, że skarżąca spółka wykonywała w dniu kontroli przewóz okazjonalny. Dowodzi tego zainstalowany na dachu pojazdu podświetlany baner, na którym widniał napis "[...]" oraz zamontowany w pojeździe taksometr fiskalny, a kontrolowany kierowca okazał paragon fiskalny wystawiony przez skarżącą spółkę. Okoliczność prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie okazjonalnego przewozu osób wynika więc wprost ze zgromadzonego materiału dowodowego, a zarzut braku ustaleń okoliczności odpłatnego wykonywania transportu drogowego nie jest zasadny. Należy zatem uznać, iż organy policji obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Nadto oparły się na materiale prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny. Ustalenia dotyczące umieszczenia w kontrolowanym pojeździe taksometru oraz zamontowania na dachu ww. pojazdu podświetlanego banera, na którym widniał napis "[...]", znajdują potwierdzenie zarówno w treści protokołu sporządzonego z kontroli pojazdu, jak i wynikają z notatki służbowej i zdjęć kontrolowanego pojazdu, sporządzonych przez przeprowadzających kontrolę. Jednocześnie w ocenie Sądu stanowiska wyrażone w zaskarżonych decyzjach uzasadnione zostały w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a.