VI SA/Wa 1276/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2017 r. sprawy ze skargi M.B. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia uchyla zaskarżoną decyzję Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "Dyrektor" lub "Organ") decyzją z [...] marca 2014 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 40 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 260, z późn. zm.), dalej: "u.d.p.", oraz art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, z późn zm.), dalej: "k.p.a.", po rozpoznaniu wniosku M. B. (dalej: "Strona" lub "Skarżący") o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji z [...] października 2013 r., nr [...], wymierzającej karę pieniężną w kwocie [...] zł za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...][...] – [...] w km [...] strona prawa w miejscowości [...] bez zezwolenia zarządcy drogi przez umieszczenie w pasie drogowym reklamy o powierzchni 4,2 m2 w okresie od [...] października 2013 r. do [...] października 2013 r., tj. 18 dni, utrzymał w mocy ww. decyzję. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W trakcie wykonywania objazdu drogi w dniu [...] września 2013 r. pracownicy zarządcy drogi – Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, ustalili fakt umieszczenia w granicach pasa drogowego drogi krajowej nr [...] na odcinku [...] – [...] w km [...] strona prawa w miejscowości [...], bez zezwolenia zarządcy drogi reklamy o treści "[...]" o powierzchni 4,2 m2. Decyzją z [...] października 2013 r. Dyrektor wymierzył Stronie karę pieniężną w kwocie [...] zł za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej bez zezwolenia zarządcy drogi. Decyzję podpisał inż. P. C.. W dniu [...] listopada 2013 r. Skarżący złożył do organu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym wskazał, że nie prowadzi firmy "[...]", nie umieścił w pasie drogowym wskazanym w decyzji reklamy dotyczącej firmy [...] ani nie jest właścicielem tej reklamy. Organ decyzją z [...] marca 2014 r. utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję, podtrzymując swoje wcześniejsze ustalenia. Na powyższą decyzję Strona pismem z [...] kwietnia 2014 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a w przypadku stwierdzenia rażącego naruszenia prawa o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. W skardze Strona zarzuciła naruszenie: 1) art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 6 u.d.p.; 2) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a.; 3) art. 28 k.p.a. przez niewłaściwe określenie strony postępowania; 4) art. 6 w zw. z art. 15 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 k.p.a. przez brak ponownego rozpatrzenia sprawy wyrażający się brakiem przeanalizowania przesłanek, którymi kierował się organ I instancji wydając decyzję z [...] marca 2014 r.; 5) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i brak zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego; 6) art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji. W uzasadnieniu Skarżący podniósł, że Organ nie ustalił właściwej strony postępowania. Wyjaśnił, że własność numeru [...], jako charakterystycznego prostego numeru telefonicznego wykorzystywanego do prowadzenia działalności gospodarczej zmieniała się na przestrzeni lat i umieszczenie tego numeru na spornej reklamie posadowionej w pasie drogowym nie może świadczyć, iż jej właścicielem był aktualny posiadacz numeru. Zdaniem Skarżącego w toku postępowania nie wyjaśniono, kiedy została postawiona sporna reklama, kto jest jej właścicielem ani kto naruszył prawo. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Sąd pismem wezwał Organ do nadesłania oryginału lub poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii upoważnienia dla P. C., Kierownika Rejonu w [...], do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Dyrektora. W odpowiedzi Organ przesłał poświadczoną za zgodność z oryginałem kopię wydanego na podstawie art. 18a u.d.p. oraz art. 268a k.p.a. upoważnienia z [...] kwietnia 2002 r. umocowującego P. C. do wydawania w imieniu Dyrektora decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń w sprawach zajęcia pasa drogowego w celu prowadzenia wszelkich robót oraz przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 stycznia 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 1805/14, stwierdził nieważność obu decyzji, uznając, że zostały one podpisane przez osobę legitymującą się upoważnieniem do podpisywania decyzji administracyjnych w zakresie nieobejmującym zaskarżonej decyzji. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, Organ pismem z [...] marca 2015 r. złożył skargę kasacyjną, w której zarzucił wydanemu wyrokowi naruszenie art. 3 pkt 1, 3 i 7 oraz art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez ich niezastosowanie, art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r.,poz. 270, z późn. zm.) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie oraz art. 268a k.p.a. w związku z art. 18a ust. 5 u.d.p. przez ich błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 1834/15, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu sąd kasacyjny podzielił stanowisko Dyrektora, zgodnie z którym wystawione pełnomocnictwo upoważniało pracownika Organu do wydania decyzji z [...] października 2013 r., jako mieszczącej się w zakresie jego kompetencji, gdyż zawierało dwie, niezależne od siebie, kompetencje do wydawania decyzji, tj. w sprawach zajęcia pasa drogowego w celu prowadzenia wszelkich robót oraz w sprawach przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego drugie z wymienionych upoważnień nie było niczym uwarunkowane, w związku z czym Sąd pierwszej instancji dokonał nadinterpretacji pełnomocnictwa z [...] kwietnia 2002 r., w sposób nieuprawniony zacieś niając jego zakres do spraw związanych z zajęciem pasa drogowego, będących następstwem prowadzenia robót. Sąd kasacyjny podkreślił, że wydana decyzja mieściła się w zakresie drugiego upoważnienia, a celem decyzji nakładającej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi jest wyegzekwowanie przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego, co mieściło się w zakresie kompetencji przyznanych osobie podpisującej decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w świetle kryteriów opisanych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej ppsa), Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu rozstrzygającego w niniejszej sprawie nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca. Przedmiotem skargi jest decyzja Organu z dnia [...] marca 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję z [...] października 2013 r. wymierzającej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej. Nie jest sporne , że przedmiotowa reklama była posadowiona w pasie drogowym bez zezwolenia. Niemniej jednak organy stwierdzając zajęcie pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi nie ustaliły podmiotu odpowiedzialnego za posadowienie tej reklamy. Organy nie ustalił właściwej strony postępowania. Rację ma skarżący twierdząc, że fakt, iż w czasie wskazanym w decyzji reklama była posadowiona, nie jest równoznaczny z tym, że w tej dacie jej właścicielem była osoba, która wówczas była właścicielem numeru [...], czy też właścicielem strony [...]. Zdaniem Sądu treść reklamy wykorzystana do ustalenia osoby odpowiedzialnej za jej posadowienie nie może przesądzać o działaniu lub zaniechaniu lub odpowiedzialności tej osoby. Jak twierdzi skarżący własność numeru telefonu [...] na przestrzeni lat ulegała zmianom. Początkowo jego właścicielem była firma [...] spółka cywilna E. U. M. B., [...] M. B., potem [...] sp. z o.o. a numer ten stanowił centralę i w zakresie połączeń przychodzących wykorzystywany był wiele firm. Podobnie rzecz się miała w zakresie numeru [...]. Jak wskazał, skarżący na przestrzeni lat treści na w/w stronie prezentowały, bądź nadal prezentują następujące firmy: [...] A. i M. M., [...] E. U., [...] L. U., [...] M. B., [...] spółka cywilna E. U. M. B. i [...] sp. z o.o. Materiał zgromadzony w sprawie nie dał odpowiedzi, kto postawił reklamę, kto jest jej właścicielem oraz kto naruszył prawo. Organ miał obowiązek podjąć wszelkie kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie ustalenia w sposób nie budzący wątpliwości, podmiotu odpowiedzialnego za postawienie reklamy w pasie drogowym bez zezwolenia. Pomocnym dla Organów mogło być dokonanie analizy danych zawartych w systemie CENTRALNEJ Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej lub w Urzędzie Skarbowym. W ocenie sądu organy posłużyły się niewiarygodnymi informacjami, które nie mogą być zweryfikowane, z powodu dostępności i szerokiej możliwości zamieszczania informacji w internecie. W tym stanie rzeczy organ ponownie rozpoznając sprawę zgromadzi niezbędne dowody by wskazać osobę odpowiedzialną za posadowienie reklamy. Zdaniem Sądu należy uznać, iż organy obu instancji nie wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz nie przeprowadziły dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organy administracji - rozstrzygając sprawę - oparły się na materiale nie prawidłowo zebranym w toku kontroli. Ponadto należy uznać, iż stanowisko wyrażone w zaskarżonych decyzjach, organy obu instancji nie uzasadniły w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit.a ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.