VI SA/Wa 128/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 maja 2017 r. sprawy ze skargi G. F. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę Komendant Główny Policji (dalej KGP) postanowieniem z [...] października 2016 r. nr [...], działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 141 § 1, art. 142 i art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej k.p.a.), stwierdził niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez G. F. (dalej skarżący, strona) na postanowienie Komendanta Głównego Policji z [...] sierpnia 2016 r. nr [...], odmawiające zawieszenia postepowania w sprawie pozytywnego zaopiniowania wniosku o cofnięcie udzielonej skarżącemu koncesji Ministra Spraw Wewnętrznych nr [...] z [...] kwietnia 2014 r. na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia realizowanych w formie bezpośredniej ochrony fizycznej.. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia: Postanowieniem z [...] kwietnia 2016 r. Komendant Wojewódzki Policji w S. (dalej KWP) pozytywnie zaopiniował wniosek o cofnięcie wskazanej powyżej koncesji. Następnie postanowieniem z [...] lipca 2016 r. odmówił uzupełnienia ww. postanowienia na wniosek pełnomocnika skarżącego. W ustawowym terminie pełnomocnik strony złożył zażalenie na postanowienie z [...] lipca 2016 r. wraz z wnioskiem o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia postępowania karnego przez Sąd Rejonowy [...] – [...] w S., sygn. akt [...], w którym oskarżonym jest m. in. skarżący. Postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r. Komendant Główny Policji odmówił zawieszenia postępowania. Jego zdaniem, w sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek wymienionych w art 97 § 1 k.p.a. brak jest także podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a.. Na powyższe postanowienie pełnomocnik strony złożył zażalenie, w którym zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. W ocenie pełnomocnika zawieszenie postępowania jest konieczne, gdyż rozstrzygnięcie sprawy karnej ustali prawdziwe okoliczności czynu zarzucanego jego mocodawcy, co ma bezpośredni wpływ na przesłanki ewentualnego cofnięcia koncesji. Pełnomocnik wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia i zawieszenie postępowania. Dodatkowo podniósł, że pouczenie organu o jego niezaskarżalności w drodze zażalenia jest błędne, gdyż zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień w sprawie zawieszenia postępowania. W skardze na powyższe postanowienie skarżący wnosił o jego uchylenie i przekazanie sprawy do rozpoznania Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji jako organowi II instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Rozstrzygnięciu organu zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj.: a) art. 127 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Zdaniem pełnomocnika zażalenie wniesione 26 września 2016 r. rozpoznane zostało przez organ I instancji, a nie jak przepis wskazuje przez organ II instancji. Podnosi, że zarówno odwołanie (zażalenie), jak i akta sprawy nie zostały w ogóle przekazane do organu wyższego stopnia. b) art. 132 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie. W ocenie pełnomocnika w niniejszym postępowaniu KGP występuje jako organ I stopnia. Wniesienie przez skarżącego środka zaskarżenia w postaci zażalenia mogło zostać rozpoznane przez ten organ tylko i wyłącznie w ramach uchylenia lub zmiany zaskarżonej decyzji. Podnosi, że tak zwana autokontrola dopuszczalna jest gdy organ uzna, że odwołanie (zażalenie) zasługuje w całości na uwzględnienie. Nie ma tutaj mowy o możliwości wydania przez organ postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia bądź innego rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie pełnomocnika, KGP był niewłaściwy do wydania postanowienia w tej sprawie. c) art. 133 k.p.a w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Wskazuje, że w niniejszej sprawie organ wydał postanowienie w miesiąc po otrzymaniu zażalenia, a nadto nie przekazał akt do organu odwoławczego, tylko sam wydał postanowienie (mimo braku właściwości rzeczowej). d) art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Podnosi, że KGP działając jako organ I instancji wydał postanowienie powołując się na ww. przepis w sytuacji, gdy przepis ten wyraźnie wskazuje, że postanowienie o niedopuszczalności odwołania może wydać tylko organ odwoławczy, a więc w tym przypadku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. Zakwestionował błędne, jego zdaniem, merytoryczne stanowisko organu zawarte w postanowieniu z [...] października 2016 r., które skutkuje błędną wykładnią przepisów i w efekcie ich błędnym zastosowaniem lub błędnym niezastosowaniem, a to: a) art 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Wskazuje, że wbrew ustaleniom organu w niniejszym przypadku konieczne jest zawieszenie postępowania, gdyż rozstrzygnięcie sprawy karnej ustali prawdziwe okoliczności zarzucanego skarżącemu czynu - co ma bezpośredni wpływ na przesłanki ewentualnego cofnięcia koncesji. b) art 101 § 3 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię. Kwestionuje stanowisko organu, że zażalenie przysługuje tylko od dwóch typów postępowań, a mianowicie zawieszenia postępowania oraz odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Odwołując się do stanowiska doktryny wskazuje, że sformułowanie "zawieszenia postępowania" zawiera w sobie wszystkie typy postanowień/decyzji, które w tym zakresie są wydawane, a więc także odmowę zawieszenia postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu w toku postępowania administracyjnego nie doszło do naruszenia procedury administracyjnej, tj. art. 101 § 3 k.p.a., które mogłoby uzasadniać uchylenie zaskarżonego postanowienia, którym organ stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Podkreślić należy, że przepis art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. obliguje organ odwoławczy do badania, w pierwszej kolejności, dopuszczalności zażalenia. Dopuszczalność zażalenia jest zaś określana przesłankami podmiotowymi i przedmiotowymi. Przesłanka podmiotowa to złożenie zażalenia przez legitymowany podmiot, przesłanka przedmiotowa natomiast - to wniesienie odwołania od orzeczenia, którego zaskarżenie przewidują przepisy prawa (v. wyroki NSA z 10 marca 2009 r., II OSK 316/08 oraz WSA w Gliwicach z 25 września 2008 r., II SA/Gl 209/08 -www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc się na do zarzutu o naruszenia przez organ art. 127 § 2, art. 133 i art. 134 w zw. z art. z art. 144 poprzez ich niezastosowanie oraz art. 132 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie Sąd nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (ar. 127 § 2 k.p.a.). Od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. W myśl art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Stosownie do treści art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., przez ministra należy rozumieć m.in. kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra. W myśl art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2016 r., poz. 1782 ze zm.), centralnym organem administracji rządowej, właściwym w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego, jest Komendant Główny Policji. Postępowania, w ramach którego stwierdzono niedopuszczalność zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania dotyczy kwestii wydania opinii w sprawie w cofnięcia koncesji na wykonywanie działalności w zakresie usług ochrony osób i mienia realizowanych w formie bezpośredniej ochrony fizycznej. Zasady prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia oraz wymagane kwalifikacje i uprawnienia pracowników ochrony określają przepisy ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz.U. z 201, poz. 1099 ze zm.). Wyznaczając w art. 16 ww. ustawy - Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji organem właściwym w sprawach koncesji, ustawodawca wprowadził obowiązek współdziałania organu koncesyjnego z organami Policji, poprzez wymóg zasięgnięcia opinii właściwego komendanta wojewódzkiego Policji. W myśl art. 106 § 5 k.p.a. zajecie stanowiska przez komendanta wojewódzkiego Policji następuje w formie postanowienia, na które służy zażalenie do Komendanta Głównego Policji. W niniejszej sprawie skarżący wystąpił w wnioskiem o uzupełnienie postanowienia w przedmiocie opinii w sprawie cofnięcia koncesji. Rozpoznając wniosek organ pierwszej instancji odmówił uzupełnienia opinii. Wówczas skarżący wystąpił z zażaleniem do organu wyższego stopnia wnosząc jednocześnie o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania karnego, w którym oskarżonym jest m.in. skarżący. W świetle powyższego, co pozostaje poza sporem w niniejszej sprawie, właściwym do rozpoznania wniosku o zawieszenie postępowania zażaleniowego był Komendant Główny Policji. Istotna dla dalszych rozważań jest treść przywołanego powyżej art. 5 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którą Komendant Główny Policji jest centralnym organem administracji rządowej, właściwym w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Jak podkreślano w orzecznictwie, wydając opinię na wniosek organu koncesyjnego organ Policji uczestniczy w realizacji zadań państwa w zakresie zapewnienia ładu i bezpieczeństwa publicznego (v wyrok NSA z 11 stycznia 2012 r., II GSK 1384/10; www.cbois.nsa.gov.pl). Komendant Główny Policji występuje wówczas w roli centralnego organu administracji rządowej a zatem w niniejszej sprawie był organem uprawnionym do oceny zasadności prowadzenia postępowania z zażalenia wniesionego od wydanego przez niego postępowania o odmowie zwieszenia postępowania oraz skutków tego zażalenia. Spór w niniejszej sprawie dotyczy kwestii dopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Konieczne stało się zatem przesądzenie w sprawie, czy przepisy prawa obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego postanowienia przewidywały środek zaskarżenia w postaci zażalenia na ww. postanowienie. W myśl art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Przepis art. 101 § 3 k.p.a. do dnia 10 kwietnia 2011 r. stanowił, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służyło stronie zażalenie. Wobec takiego brzmienia przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia: postanowienie o zawieszeniu postępowania, postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania oraz postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania (v. wyrok NSA z 18 lipca 2014 r., II OSK 340/13 - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zmiana Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r. (a więc obowiązująca już w dacie wydania postanowienia przez organ I instancji), zmieniła treść art. 101 § 3 k.p.a.. Przepis ten obecnie stanowi, że zażalenie służy stronie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że w obecnym brzmieniu § 3 art. 101 k.p.a. zwrot: "w sprawie zawieszenia postępowania", obejmuje jedynie zawieszenie postępowania, a nie jak przed zmianą ww. przepisu, także odmowę zawieszenia postępowania oraz podjęcie zawieszonego postępowania. Jak wskazano w uzasadnieniu wyroku NSA z 18 czerwca 2013 r., II OSK 2296/12 (LEX nr 1525960), wspomniana na wstępie nowelizacja miała na celu ograniczenie dopuszczalności wnoszenia zażaleń na rozstrzygnięcia niehamujące biegu postępowań administracyjnych. Aktualnie obowiązującą treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Zdaniem NSA, skoro w przepisie tym posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot i nie ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. NSA w cyt. wyroku podkreślił, że za koniecznością takiej interpretacji art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu, gdyż istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienie o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać należy w szczególności w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z przedstawionych wyżej przyczyn uzasadnione pozostaje wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Jak wskazał NSA trudno bowiem przyjmować, aby racjonalny ustawodawca z jednej strony wprowadzał mechanizmy udrażniające przebieg postępowania, a z drugiej strony utrzymywał te, które mogą służyć jego przedłużaniu. Należy przy tym podkreślić, że strona niezadowolona z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli, gdyż zgodnie z art. 142 k.p.a. rozstrzygnięcie to może kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Na takie też przyczyny uzasadniające wykluczenie zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania wskazywano w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Sejm RP VI kadencji, nr druku: 2987). Ten sam, w ocenie NSA, argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Powyższe stanowisko zostało utrwalone kolejnymi orzeczeniami NSA (por. wyrok NSA z 9 kwietnia 2015 r., II OSK 2147/13; z 22 marca 2016 r., I OSK 339/16, z 3 stycznia 2017 r., II OSK 885/15 - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dodatkowo należy zwrócić uwagę na podobieństwo regulacji zawartej w art. 101 § 3 k.p.a. do art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Ten ostatni przepis stanowi, że zażalenie do NSA przysługuje na postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego w przypadkach przewidzianych w ustawie, a ponadto na postanowienia, których przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. Na tle tego przepisu nie ma wątpliwości, że zażalenie dopuszczalne jest jedynie na postanowienia wstrzymujące tok postępowania, tj. na postanowienie o zawieszeniu i na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Pozostałe dwa rodzaje postanowień "w przedmiocie" czy też "w sprawie" zawieszenia, tj. postanowienie odmawiające zawieszenia i postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania nie są zaskarżalne. Powyższe nie budzi żadnych wątpliwości w orzecznictwie NSA (por. postanowienia NSA z 15 września 2008 r., II OZ 856/08; NSA z 13 stycznia 2009 r., II GZ 301/08; z 18 maja 2010 r., II OZ 407/10). Treść art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a. jest również zbieżna z art. 394 § 1 pkt 6 k.p.c. Na gruncie także poglądów doktryny procedury cywilnej ukształtowało się jednolite stanowisko, zgodnie z którym postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie podlega zaskarżeniu (por. W. Siedlecki (w:) Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, pod red. Z. Resicha i W. Siedleckiego, Warszawa 1975, s. 648; A. Zieliński (w:) Kodeks postępowania cywilnego. Tom I, pod red. prof. A. Zielińskiego, Warszawa 2005, s. 963). W kontrolowanej sprawie miał więc miejsce przypadek przedmiotowej niedopuszczalności środka zaskarżenia, z racji tego, że obowiązujące w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia przepisy prawa nie przewidywały możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Taka zaś sytuacja obligowała organ do wydania postanowienia o niedopuszczalności zażalenia. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.