VI SA/Wa 1281/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Maria Jagielska (spr.) Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2008 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zajęcia pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2008 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej A. S.A. z siedzibą w P. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania A. S.A. z siedzibą w P. – dalej A. lub skarżąca Spółka - skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2008 r. odmawiającą wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. Ś. w rej. nr [...] w celu umieszczenia reklamy. Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2006 r. A. zwróciła się do Z. w W. o zmianę decyzji nr [...] dotyczącej nośnika reklamowego przy ul. Ś. rej. nr [...] z nośnika dwustronnego o wymiarach 1,2m x 1,8 m o łącznej powierzchni reklamowej 4,32m2 na nośnik jednostronny o wymiarach 2,52 x 3,56 m o łącznej powierzchni reklamowej 8,97m. Wnioskująca firma zaznaczyła, iż prosi o zmianę z dniem 1 lipca 2006 r. do końca ważności decyzji, tj. do dnia 13 października 2006 r. Równocześnie A. wnioskowała o przedłużenie decyzji na zmieniony większy powierzchniowo, jednostronny nośnik od dnia 14 października 2006 r. Decyzją z dnia [...] września 2006 r. Prezydent W., na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 2086 ze zm.) – dalej udp, odmówił możliwości zmiany decyzji poprzez umieszczenie większego, jednostronnego nośnika motywując swoją decyzję koniecznością ochrony bezpieczeństwa ruchu drogowego, któremu nośnik by zagrażał. Decyzja ta została decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. uchylona przez SKO w W., które wskazało, iż rozstrzygnięcie złożonego wniosku winno było dokonać się w oparciu o art. 155 Kpa, gdyż firma A. nabyła już wcześniej prawo i domagała się jego zmiany. Organ zastrzegł, iż o zmianie decyzji w trybie art. 155 Kpa można decydować dopóki decyzja znajduje się jeszcze w obrocie prawnym, po wygaśnięciu decyzji jej zmiana jest niemożliwa. Dlatego też z uwagi na fakt, iż decyzja z dnia [...] kwietnia 2005 r. wygasła z dniem 13 października 2006 r. przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent W. nie może orzec na podstawie art. 155 Kpa, w związku z czym powinien ponownie rozpatrzyć wniosek A. i wydać decyzję. Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. Prezydent W. na podstawie art. 19 ust. 5 i art. 39 ust. 1 pkt 1 udp odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego we wnioskowanym miejscu. W uzasadnieniu organ powołał się na szereg dokumentów: opublikowaną przez Komisję Europejską Białą Księgę – Europejska polityka transportowa w horyzoncie do 2010 r., Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 Gambit 2005 przyjęty przez Radę Ministrów 19 kwietnia 2005 r., opinię w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg W. opracowaną przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów – Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, wyniki badań natężenia ruchu w porannym i popołudniowym szczycie opracowane przez B., pismo Ministra Transportu w sprawie zmian przepisów ustawy o drogach publicznych, szczegółowy plan sytuacyjny reklamy i notatkę z terenu. Na podstawie wskazanych wyżej danych i dowodów organ stwierdził, iż wydanie zezwolenia na lokalizację reklamy nie jest możliwe ze względu na konieczność ochrony pasa drogowego i obowiązek zapewnienia przez zarząd drogi bezpieczeństwa ruchu drogowego, któremu wnioskowana reklama zagrażałaby. Nadto, organ dodał, iż w przypadku wnioskowanej reklamy brak jest możliwości uznania jej za przypadek szczególnie uzasadniony, o którym mowa w art. 39 ust. 3 udp, a który dozwoliłby na odstąpienie od zakazu sytuowania w pasie drogowym obiektów niezwiązanych z ochroną drogi i bezpieczeństwem ruchu drogowego, m.in. również reklam. W wyniku złożonego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2008 r. na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ wskazał na wynikający z art. 39 ust. 1 udp generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi, czy zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w tym lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego. Jak stwierdził organ, wyjątek od powyższej zasady przewidziany przez art. 39 ust. 3 udp nie może mieć zastosowania do wnioskowanej reklamy, ponieważ reklama z istoty rzeczy jest adresowanym do potencjalnych klientów źródłem informacji, a podana w postaci billboardu, czyli plakatu o znacznych rozmiarach, stwarza zagrożenie dla użytkowników dróg. Powyższe prowadzi do wniosku, że nie ma konieczności, aby w każdym przypadku braku zgody na lokalizację reklamy zarządca drogi musiał wykazywać jej negatywny wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego, czy utrudnienie zarządzania drogą. Zdaniem SKO to na podmiocie domagającym się odstąpienia od zasady wynikającej z art. 39 ust. 1 udp spoczywa ciężar wykazania, że wnioskowana reklama spełnia warunek, o którym mowa w ust. 3 tego artykułu, a fakt uprzedniego egzystowania reklamy w danym miejscu pasa drogowego tej regule nie zaprzecza. Organ uznał, że chęć czerpania korzyści majątkowej z umieszczania reklamy w pasie drogowym nie może stanowić szczególnie uzasadnionego przypadku z art. 39 ust. 3 udp. Nadto, na tle faktu, iż widoczne dla oczu kierowców reklamy służą rozkojarzeniu prowadzących pojazdy, za bez znaczenia dla wyniku sprawy organ uznał ocenę formalnych aspektów opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów podpisanej przez mgr inż. L. K., choć opinia ta potwierdza zasadność decyzji organu I instancji. Brak jest podstaw do zarzucenia zaskarżonej decyzji cech dowolności, ponieważ ww. opinia Instytutu nie jest jedynym dowodem w sprawie. SKO nie zgodziło się z zarzutem naruszenia art. 38 ust. 1 udp, ponieważ przepis ten dotyczy niepowodujących zagrożenia i utrudnień w ruchu drogowym urządzeń istniejących w dacie wejścia w życie tego przepisu. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze skarżąca Spółka domagała się uchylenia decyzji SKO oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta W. jako naruszających prawo, tj.: - art. 40 ust. 2 pkt 3 oraz art. 43 ust. 1 udp przez błędną wykładnię pojęć "umieszczanie", "zajęcie" i "usytuowanie" oraz art. 38 ust. 1 i 39 ust. 3 i 3a przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, - art. 7 i 77 Kpa przez niewskazanie przez organ I i II instancji, że nośnik reklamowy skarżącej Spółki powoduje zagrożenia i utrudnienia ruchu drogowego, zakłóca wykonywanie zadań zarządu drogi i zaniechanie rzetelnego przeprowadzenia postępowania dowodowego, - art. 107 § 3 Kpa poprzez uzasadnienie zaskarżonej decyzji w sposób bardzo ogólny, a nie przy użyciu zindywidualizowanych przesłanek. Dodatkowo w piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2008 r. skarżąca Spółka zarzuciła niewłaściwe zastosowanie art. 39 ust. 1 pkt 1 udp przez zastosowanie przepisu dotyczącego lokalizacji reklamy zamiast przepisu odnoszącego się do zajęcia pasa drogowego oraz art. 40 ust. 2 pkt 3 udp przez niezastosowanie regulacji odnoszącej się do zajęcia pasa drogowego w sytuacji, gdy wniosek skarżącej dotyczył właśnie zajęcia pasa drogowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, nie zgadzając się z postawionymi zarzutami skargi i podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargę należy uznać za uzasadnioną, ponieważ zaskarżona decyzja narusza prawo. Stosownie do art. 61 § 1 Kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a zgodnie z § 3 tego artykułu datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia tego żądania organowi. Istotą podania stanowiącego żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego jest jego treść ustalona przez wnoszącego podanie (art. 63 § 2 Kpa), a organ administracji, do którego wpłynął wniosek jest związany zakresem postawionego żądania (vide: wyrok NSA z dnia 16 grudnia 1987 r.; IV SA 757/87). Z uwagi na to, że treść żądania wyznacza faktyczne granice przedmiotu sprawy, w razie wątpliwości w tym zakresie, organ administracji, do którego podanie wniesiono, zobowiązany jest wyjaśnić rzeczywistą treść żądania, aby rozstrzygana sprawa stanowiła odpowiedź ściśle na zgłoszone żądanie. Jak stwierdził w wyroku z dnia 4 kwietnia 2002 r. Naczelny Sąd Administracyjny, nie można przyjąć, że jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie lub mało zrozumiale, to organ administracji publicznej jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania (sygn. akt I SA 2188/00). O tym jaki charakter i zakres żądania ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym decyduje ostatecznie wyłącznie strona. Ewentualne wątpliwości co do treści żądania organ winien wyjaśniać, zwracając się do strony o zajęcie stanowiska w określonym terminie. W rozpatrywanej sprawie skarżąca Spółka A. zwróciła się do Z. w W., jako jednostki wyznaczonej przez Prezydenta W. do sprawowania funkcji zarządcy drogi, z wnioskiem, który dotyczył dwóch kwestii: po pierwsze - zmiany obowiązującej w dacie złożenia wniosku decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, a po drugie – prośby o przedłużenie decyzji od dnia 14 października 2006 r. na zmieniony nośnik (k. 7 akt adm.). Oznaczało to, że skarżąca Spółka, w jednym skierowanym do organu administracji, podaniu zawarła dwa wnioski, z których drugi zależny był od rozstrzygnięcia wniosku pierwszego, co nie zostało przez organ zauważone. Decyzja, na mocy której strona nabyła prawo, zgodnie z art. 155 Kpa, może zostać w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Istotą postępowania w trybie art. 155 Kpa nie jest ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, lecz wzruszenie decyzji ostatecznej, które może mieć miejsce w razie spełnienia przesłanek określonych cyt. przepisem. W takim przypadku organ, stosując na mocy art. 155 zdanie ostatnie Kpa odpowiednio art. 154 § 2 Kpa, może wydać decyzję, która zmieni funkcjonującą w obrocie prawnym decyzję ostateczną. Zauważyć jednak należy, że postępowanie w sprawie zmiany decyzji ostatecznej prowadzone na podstawie art. 155 Kpa, mimo nadzwyczajnego trybu w jakim się realizuje, podlega tym samym rygorom, co każde inne postępowanie, m.in. w razie zaistnienia przesłanki bezprzedmiotowości, powinno zostać umorzone. Celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 Kpa jest zmiana funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo. W sytuacji, gdy brak jest takiej decyzji, lub gdy decyzja, o której zmianę strona występuje, przestaje istnieć, cel postępowania nie może zostać zrealizowany, a zatem w sprawie zachodzi przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 Kpa. Jak stwierdził w wyroku z dnia 21 stycznia 1999 r. Naczelny Sąd Administracyjny przesłanką umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 Kpa jest bezprzedmiotowość postępowania "z jakiejkolwiek przyczyny", czyli z każdej przyczyny powodującej brak jednego z elementów stosunku materialno-prawnego w odniesieniu do jego strony podmiotowej i przedmiotowej (sygn. akt I SA 276/99). Bezprzedmiotowe będzie więc postępowanie w sprawie zmiany decyzji, która w trakcie prowadzonego postępowania wygasła. W rozpatrywanej sprawie miała miejsce sytuacja wyżej opisana, tzn. decyzja, o której zmianę wystąpiła skarżąca Spółka wygasła w trakcie prowadzonego postępowania, zaś organ, nie kończąc formalnie postępowania wszczętego w przedmiocie zmiany decyzji w części odniesienia wydanego już zezwolenia do większego nośnika reklamowego, rozstrzygnął sprawę zajęcia pasa drogowego pod taki większy nośnik. Działanie takie jest nieprawidłowe, bowiem pomija obowiązek organu zakończenia sprawy poprzez wydanie decyzji o czym stanowi art. 105 § 1 Kpa w związku z art. 104 § 2 Kpa. Nadto, organ dokonując we własnym zakresie sprecyzowania ostatecznego żądania wniosku i rozstrzygając sprawę zajęcia pasa drogowego, naruszył obowiązek wyjaśnienia sprawy i zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu. Jak już była o tym wyżej mowa, złożone przez A. podanie zwierało dwa wnioski treściowo z sobą powiązane poprzez uzależnienie wniosku następnego ("przedłużenie" zezwolenia na większy nośnik) od wniosku uprzedniego (zmiana istniejącej decyzji pod większy nośnik). W dacie złożenia podania żadna ze stron stosunku administracyjnoprawnego nie miała wiedzy co do wyniku postępowania w sprawie z wniosku o zmianę decyzji, jednak tylko korzystne dla skarżącej rozstrzygnięcie tego wniosku zwalniało organ z obowiązku uzyskania stanowiska skarżącej co do wniosku drugiego, gdyż wola strony została w takim przypadku objawiona wystarczająco jasno. W przypadku jednak innego niż korzystne zakończenia postępowania o zmianę decyzji, organ zobowiązany był uzyskać od skarżącej stanowisko co do wniosku o "przedłużenie" zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Skarżąca mogła przecież, w sytuacji braku zgody na zmianę decyzji, ubiegać się o dalszy byt dotychczasowego nośnika w uzyskanej lokalizacji lub nie być w ogóle zainteresowana jego posadowieniem, a tego organ pod uwagę nie wziął. Rozpoznając ponownie sprawę, organ uwzględni poczynione przez Sąd uwagi co do konieczności rozpoznania dwóch złożonych przez skarżącą wniosków i obowiązku zakończenia postępowania w sprawie zmiany decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego w sposób wynikający ze stanu faktycznego, jaki zaistniał w toku rozpoznawania sprawy. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. O niewykonalności decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania na zasadzie art. 200 p.p.s.a.