VI SA/Wa 1282/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Sumikowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Zakładu "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu partii produktu nieodpowiadającej wymaganiom jakości handlowej oddala skargę Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych utrzymał w mocy decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] marca 2012 r. nakładającą na [...] sp. z o.o. z siedzibą w S. karę pieniężną (11925 zł) za wprowadzenie do obrotu partii nr [...] kg i wartości 5962,36 zł artykułu rolno-spożywczego o nazwie "kiełbasa śląska drobiowa" (z podaniem w opisie, że jest to kiełbasa wieprzowo-indycza, średnio rozdrobniona, wędzona, parzona,) oznaczonego terminem przydatności do spożycia [...] sierpień 2011 r., nieodpowiadającej wymaganiom jakości handlowej ze względu na nieprawidłowe oznakowanie. Decyzje wydano w następujących ustaleniach: Na skutek zawiadomienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w B. o nieprawidłowym oznakowaniu artykułów rolno-spożywczych spółki [...] zbywanych w [...] Polska w B., inspektorzy L. Inspektoratu, na podstawie udzielonego upoważnienia przez L. Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, przeprowadzili kontrolę w spółce [...]. Ze strony kontrolowanej spółki została upoważniona osoba do uczestniczenia w kontroli i do podpisania protokółu końcowego. Z kontroli został sporządzony protokół (podpisany przez osobę upoważnioną ze strony kontrolowanej) stwierdzający, że wg faktu spółka sprzedała w dniach [...] i [...] lipca 2011 r. do sieci sklepów łącznie 752,11 kg kiełbasy śląskiej drobiowej wyprodukowanej [...] lipca 2011 r. Według oświadczenia przedstawiciela kontrolowanej do sierpnia 2011 r. spółka produkowała 3 asortymenty kiełbasy śląskiej, w tym jeden kiełbasy śląskiej drobiowej. Jak ustalono powodem nieprawidłowego oznakowania tego asortymentu była pomyłka w etykietowaniu spowodowana zastępstwem osoby odpowiedzialnej za te czynności. W związku z przeprowadzoną kontrolą zawiadomiono spółkę o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz o prawach przysługujących stronie. Spółka w piśmie z dnia [...] lutego 2012 r. oświadczyła, że w roku 2011 ze sprzedaży wędlin osiągnęła przychód w wysokości 27 832 306, 50 zł. Zawiadomieniem z dnia [...] lutego 2012 r. poinformowano spółkę o zakończeniu postępowania oraz o prawie zapoznania się ze zgromadzonym materiałem w sprawie i o prawie do wypowiedzenia się. W tych ustaleniach została wydana w dniu [...] marca 2012 r. przez L. Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych decyzja administracyjna nakładająca na spółkę za stwierdzone nieprawidłowości kara pieniężna w wysokości podanej wyżej. Podstawą do naliczenia kary pieniężnej stanowił art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (j.t. Dz. U. z 2005 r. Nr 187, poz. 1577 ze zm.) – dalej także jako ustawa o jakości. Ustalając wartość korzyści majątkowej, którą spółka uzyskała lub mogła uzyskać ze sprzedaży zakwestionowanej partii towaru o wartości 5962,36 zł, L. Inspektor stwierdził, iż zgodnie z art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy o jakości mógł nałożyć karę pieniężną w kwocie 29811,80 zł. Mając jednak na uwadze średni stopień szkodliwości społecznej czynu została nałożona kara pieniężną w wysokości dwukrotnej wartości korzyści majątkowej (dwukrotnej wartości kwoty 5962,36 zł), a więc w wysokości 11925 zł. Uzasadniając ową średnią szkodliwość społeczną czynu organ miał na uwadze fakt, iż produkt zawierał wszystkie elementy oznakowania, w tym określenia jego składu "kiełbasa wieprzowo-indycza średnio rozdrobniona, wędzona, parzona", z którego wynikało zastosowanie dwóch gatunków mięsa. Jednakże jako nazwę handlową zastosowano "kiełbasa śląska drobiowa" dodatkowo wyróżniając tą nazwę na etykiecie większą i grubszą czcionką. Uzasadniając stopień zawinienia organ stwierdził, że niewłaściwe oznakowanie nie było zamierzone wynikając raczej z niedbalstwa, a więc stopień zawinienia był nieumyślny. Od decyzji [...] sp. z o.o. z siedzibą w S. złożyła odwołanie domagając się uchylenia decyzji i umorzenia postępowania, ewentualnie jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia lub zmianę decyzji przez wymierzenie kary pieniężnej w kwocie 500 zł albo nieprzekraczającej wartości wprowadzonej do obrotu zakwestionowanej partii towaru. Decyzji zarzucono naruszenie art. 40a ust. 1 pkt 3 oraz naruszenie art. 4 ustawy o jakości w związku z art. 46 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. i bezpieczeństwie żywności (i.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 136, poz. 914 ze zm.) przez przyjęcie, że oznakowanie zakwestionowanej partii produktu mogło wprowadzać w błąd odbiorców co do jego tożsamości. Podkreślano, że podany skład produktu jako "wieprzowo-drobiowy" nie mógł wpłynąć na decyzję konsumenta. To, że na etykietach produktu widniała nazwa "kiełbasa śląska drobiowa" było jedynie niezamierzonym błędem pracownika zastępczo etykietującego tą partię towaru. Zatem wymierzona kara pieniężna, w ocenie spółki, była niewspółmierna do tak drobnego przewinienia. W tych ustaleniach została wydana wymieniona na wstępie decyzja administracyjna. Opisując stan faktyczny i przeprowadzone postępowanie administracyjne oraz przytaczając treść przepisów wskazanych w podstawie prawnej rozstrzygnięcia Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych stwierdził, że podana na etykietach zakwestionowanej partii artykułów nazwa handlowa nie odpowiadała faktycznemu jego składowi. Ta partia towaru zawierała bowiem poza mięsem drobiowym również mięso wieprzowe. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o jakości oznakowanie artykułu rolno-spożywczego zawiera informacje istotne podane w nazwie produktu. Ta nazwa, zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 wskazanej ustawy powinna odpowiadać wymaganiom art. 47 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. W składzie produktu podano, iż zawiera on 18% mięsa wieprzowego i 10% mięsa indyczego, zamieszczając opis produktu – kiełbasa wieprzowo-indycza. Tymczasem na etykiecie zawarto nazwę produktu, jako "kiełbasa śląska drobiowa", co w ocenie organu administracji stanowi podstawową informację o produkcie. Oznakowanie to wprowadzało w błąd konsumenta co do charakterystyki i składu produktu, zatem należało uznać je za nieprawidłowe w rozumieniu art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy o jakości. Odnosząc się do zarzutów spółki Główny Inspektor stwierdził, że niespójność oznakowania produktu z jego składem była oczywista. Organ odwoławczy uznał, że organ I instancji prawidłowo ocenił stopień szkodliwość społecznej czynu uznając go za średni. Nieprawidłowość w oznakowaniu produktu nie było zamierzone lecz wynikało z niedostatecznej kontroli wewnętrznej. Zatem spółka nie dochowała należytej staranności wymaganej w danych okolicznościach i w tym zakresie Główny Inspektor przeprowadził wywód w oparciu o definicje z prawa cywilnego. Spółka była wielokrotnie kontrolowana przez Inspekcję i kontrole te stwierdzały podobne nieprawidłowości, skutkiem czego nakładano na spółkę kary pieniężne. W wyniku obecnie przeprowadzonej kontroli stwierdzono, że spółka w dalszym ciągu nie dba należycie o jakość handlową swoich produktów. Zatem prawidłowość ustalenia szkodliwości społecznej naruszenia nie powinna budzić wątpliwości, tak jak wysokość nałożonej kary pieniężnej. Kara ta została nałożona w wysokości podwójnej wartości korzyści, pomimo tego, że organ kontrolny mógł nałożyć ją w wysokości pięciokrotnej wysokości tej wartości. Jest ona zatem, w ocenie organu odwoławczego, adekwatna do popełnionego czynu uwzględniając wielkość i wartość zakwestionowanej partii oraz ocenę przesłanek z art. 40a ust. 5 ustawy o jakości. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji nieprawidłowo wskazał w podstawie prawnej decyzji przepis art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy o jakości zamiast pkt 4 tego przepisu, jednak mając na względzie art. 139 k.p.a. oraz fakt, że wymierzona kara pieniężna mieści się w przedziale wskazanym w art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy, uznał jej wysokość za właściwą. Od decyzji [...]sp. z o.o. z siedzibą w S. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę z wnioskiem o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania ewentualnie o jej uchylenie i przekazania sprawy organowi administracji do ponownego rozpatrzenia lub o jej zmianę i orzeczenie kary pieniężnej w wysokości 500 zł do nieprzekraczającej kwoty 5962,36 zł. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 2 i art. 80 k.p.a.) w związku z art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy o jakości przez wadliwe przyjęcie, w związku z niezebraniem koniecznego do rozstrzygnięcia materiału dowodowego w sprawie i nierozpatrzenia całości tego materiału, że skarżąca wprowadziła do obrotu artykuł rolno-spożywczy nie odpowiadający jakości handlowej deklarowanej w oznakowaniu produktu, przez co decyzja została wydana w zakresie dowolności oceny materiału dowodowego a nie jego swobodnej oceny. W konsekwencji, zdaniem skarżącej, brak było podstaw do nałożenia kary pieniężnej, a jeżeli już organ administracji widział podstawy do jej zastosowania, to wysokość tej kary była co najmniej za wysoka. Jak podkreślała skarżąca, organ administracji wadliwie i z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej określił stopień zawinienia spółki w niedostateczny sposób uzasadniając w tym zakresie swoje stanowisko. Kontrolowany wyrób był produktem drobiowym i nie naruszał przepisów o jego oznakowaniu. Etykieta produktu spełniała więc wymogi zarówno prawa krajowego, jak i prawa unijnego, w tym rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 01.02.2002 str. 1 ze zm.; Dz. Urz. polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 6 str. 463 ze zm.). W ocenie skarżącej zarzut organu, że nazwa produktu sugeruje, iż kwestionowany produkt nie jest artykułem drobiowym, był chybiony, bowiem skład tej wędliny zawierał 10% mięsa drobiowego. Wyeksponowanie nazwy "kiełbasa śląska drobiowa" nie mogło zostać uznane za sugestię, że jej skład podstawowy to wyłącznie mięso drobiowe. Decyzja w szczególności narusza przepis art. 7 k.p.a., gdyż organ administracji nie wyjaśnił wielu wątpliwości zaistniałych w sprawie. Nadto uzasadnienie decyzji, zdaniem skarżącej, nie spełnia wymagań z art. 107 § 3 k.p.a. W związku z tymi zarzutami utrzymanie decyzji organu I instancji w mocy rażąco naruszało przepis art. 138 k.p.a., gdyż organ administracji nie wykazał żadnym dowodem błędnego oznakowania produktu. Organ administracji, bez wnikliwej analizy stanu faktycznego i prawnego, wyprowadził wnioski wyłącznie na podstawie literalnego brzmienia przepisów. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, w powołaniu na argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, wnosił o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż skarga jest niezasadna. W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że kontrolowana partia była środkiem spożywczym w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy o jakości. Przepis ten dla zdefiniowania żywności (środka spożywczego) odwołuje się do art. 2 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. bezpieczeństwa żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 01.02.2002), zgodnie z którym "żywność" (lub "środek spożywczy") oznacza jakiekolwiek substancje lub produkty, przetworzone, częściowo przetworzone lub nieprzetworzone, przeznaczone do spożycia przez ludzi lub, których spożycia przez ludzi można się spodziewać. "Kiełbasa śląska drobiowa" była zatem środkiem spożywanym jako produkt przeznaczony do spożycia przez ludzi. Produkt ten został także wprowadzony do obrotu rozumianego przez przepis art. 3 pkt 4 ustawy o jakości jako wprowadzony na rynek w rozumieniu art. 8 pkt 8 wymienionego rozporządzenie stanowiącego, że "wprowadzenie na rynek" oznacza posiadanie żywności lub pasz w celu sprzedaży, z uwzględnieniem oferowania do sprzedaży lub innej formy dysponowania, bezpłatnego lub nie oraz sprzedaż, dystrybucję i inne formy dysponowania. Jak nadmieniono badana partia produktu nosiła nazwę "kiełbasa śląska drobiowa" natomiast w opisie jego składu podano, iż została wyprodukowana z mięsa wieprzowo-indyczego średnio rozdrobnionego, wędzonego, parzonego. Skład tej mieszanki stanowiło 18% mięsa wieprzowego i 10% mięsa drobiowego (indyczego). Jak ustalił organ administracji, nazwa (oznakowanie) tego produkty na etykiecie -"kiełbasa śląska drobiowa", pod którą produkt ten był wprowadzony do obrotu, napisana została większymi i pogrubionymi literami w stosunku do napisu określającego skład produktu. Ma to istotne znaczenie, gdyż jak wskazano w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o jakości, oznakowanie artykułu rolno-spożywczego zawiera informacje istotne z punktu widzenia jakości handlowej artykułu rolno-spożywczego, w szczególności nazwę, pod którą artykuł rolno-spożywczy jest wprowadzany do obrotu. Jakość handlowa w myśl art. 3 pkt 5 ustawy o jakości to cechy artykułu rolno-spożywczego dotyczące jego właściwości organoleptycznych, fizykochemicznych i mikrobiologicznych w zakresie technologii produkcji, wielkości lub masy oraz wymagania wynikające ze sposobu produkcji, opakowania, prezentacji i oznakowania, nieobjęte wymaganiami sanitarnymi, weterynaryjnymi lub fitosanitarnymi. Przy czym zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 omawianej ustawy, nazwa powinna odpowiadać wymaganiom określonym w art. 47 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Przechodząc zatem na grunt ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia zgodnie z art. 47 ust. 1 nazwa środka spożywczego powinna odpowiadać nazwie ustalonej dla danego rodzaju środków spożywczych w przepisach prawa żywnościowego, a w przypadku braku takich przepisów powinna być nazwą zwyczajową środka spożywczego lub składać się z opisu tego środka spożywczego lub sposobu jego użycia, tak aby umożliwić konsumentowi rozpoznanie rodzaju i właściwości środka spożywczego oraz odróżnienie go od innych produktów. Istotnym w świetle cytowanego przepisu staje się więc to, by konsument mógł już na podstawie samej nazwy produktu odróżnić go od innych produktów, które nie były wyłącznie drobiowe, jak wskazywało oznaczenie kwestionowanej partii, by sama nazwa tego produktu nie powodowała wprowadzenie go w błąd. Zgodnie bowiem z przepisem art. 46 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, oznakowanie środka spożywczego nie może wprowadzać konsumenta w błąd, w szczególności co do charakterystyki środka spożywczego, w tym jego nazwy, rodzaju, właściwości, składu, ilości, trwałości, źródła lub miejsca pochodzenia, metod wytwarzania lub produkcji. Jak podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku wydanym 29 stycznia 2010 r. w sprawie II OSK 185/09 - Oznakowanie na opakowaniu powinno w czytelny sposób odzwierciedlać skład produktu i nie pozostawiać w tym zakresie wątpliwości. Wymóg ten dotyczy również szaty graficznej opakowania. Za oznakowanie wprowadzające konsumenta w błąd Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał oznakowanie nie tylko nieprawdziwe czy mylące, ale również niepełne, niewystarczająco precyzyjne czy wieloznaczne (wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 września 2010 r. wydany w sprawie VI SA/Wa 901/10). Według ustaleń organów administracji nie sposób uznać za nadużycie wyprowadzonego przez nie wniosku, że oznakowanie zakwestionowanego produktu jako "kiełbasa śląska drobiowa" naruszało wymienione przepisu obu ustaw. Nazwa ta jednoznacznie określała kiełbasę jako wyłącznie wyprodukowaną z drobiu. Tymczasem w jej składzie faktycznie znajdowało się tylko 10% mięsa drobiowego (indyczego) z przewagą mięsa wieprzowego (18%). To że w składzie podanym na etykiecie te poszczególne ilości mięsa zostały opisane prowadzi do wniosku, iż oznakowanie nie było zgodne z podanym składem kiełbasy i jednocześnie wyraźnie i jednoznacznie sugerowało konsumentowi, że nabywa produkt wyłącznie drobiowy. W związku z tym deklarowana przez skarżącą jakość handlowa przedmiotowego artykułu rolno-spożywczego w jego oznakowaniu nie odpowiadała jego składowi, stanowiąc co najmniej przesłankę z art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy o jakości. Organ administracji nakładając karę pieniężną na skarżącą, stosownie do wymagań art. 40a ust. 5 ustawy o jakości, uzasadnił na podstawie jakich przesłanek ustalił wysokość tej kary. Wskazał bowiem w jakim zakresie przyjął stopień szkodliwości społecznej czynu i stopień zawinienia spółki. W tym zakresie sama skarżąca nie kwestionowała swojej winy w nieprawidłowym etykietowaniu kontrolowanej partii produktu, podnosząc że zawinił pracownik spółki, który w zastępstwie innego pracownika stale zajmującego się tymi czynnościami, po prostu się pomylił. Jednocześnie stwierdzono, że na skutek braku właściwej kontroli wewnętrznej, pomyłki tej niedostrzeżono. W związku z tymi ustaleniami organu administracji brak było podstaw do zarzucenia rozstrzygnięciu prawidłowości zastosowania przepisu art. 40a ustawy o jakości, jak i brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu co do wysokości nałożonej kary pieniężnej. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.