VI SA/Wa 1283/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.) Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska Protokolant referent Julia Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2017 r. sprawy ze skargi K.F. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia licencji doradcy restrukturyzacyjnego oddala skargę Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. [...] Minister Sprawiedliwości na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 15 czerwca 2007 r. o licencji doradcy restrukturyzacyjnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 776, ze zm.) w zw. z art. 104 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), cofnął K. F. licencję doradcy restrukturyzacyjnego. Podstawę faktyczną decyzji stanowiło ustalenie, że K. F. została dwukrotnie odwołana prawomocnymi postanowieniami sądu z funkcji syndyka z powodu nienależycie pełnionych obowiązków. Po raz pierwszy postanowieniem Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] kwietnia 2015 r., sygn. akt [...], K. F. została odwołana z funkcji syndyka w postępowaniu upadłościowym P. Spółka jawna w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w M. z powodu nienależytego pełnienia obowiązków, polegającego na nieuzasadnionym dokonaniu sprzedaży większości wchodzących w skład masy upadłości ruchomości poniżej ich wartości oszacowania, ze szkodą dla masy upadłości. Następnie postanowieniem Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] września 2015 r., wydanym w postępowaniu upadłościowym F. Spółki z o.o. w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w B., sygn. akt [...], K. F. została odwołana z funkcji syndyka z powodu nienależytego pełnienia obowiązków polegającego na składaniu sędziemu-komisarzowi sprawozdań rachunkowych niezgodnych ze stanem faktycznym oraz odmowy udzielenia mu informacji, co pozbawiało sędziego-komisarza możliwości pełnienia nadzoru nad przebiegiem postępowania. Cofnięcie licencji doradcy restrukturyzacyjnego nastąpiło na podstawie z art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy o licencji doradcy restrukturyzacyjnego zgodnie z którym Minister Sprawiedliwości cofa licencję, jeżeli osoba ją posiadająca została dwukrotnie odwołana prawomocnym postanowieniem z powodu nienależytego pełnienia obowiązków. K. F. pismem z dnia 8 kwietnia 2016 r. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że Minister Sprawiedliwości powinien zawiesić postępowanie w przedmiocie cofnięcia licencji doradcy restrukturyzacyjnego do czasu rozpoznania przez Sąd Okręgowy w B. wniosku o zmianę w oparciu o art. 359 kc postanowień oddalających zażalenia na postanowienia Sądu Rejonowego w B., odwołujące ją z funkcji syndyka. Decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr. [...] Minister Sprawiedliwości działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kpa oraz art. 18 i pkt 2 ustawy o licencji doradcy restrukturyzacyjnego po rozpoznaniu wniosku K. F. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] marca 2016 r., [...] w przedmiocie cofnięcia K. F. licencji doradcy restrukturyzacyjnego. Zdaniem Ministra Sprawiedliwości wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wskazywał okoliczności mogących przemawiać za zmianą zaskarżonej decyzji, zaś jego treść sprowadzała się jedynie do polemiki wnioskiem wyrażonym w zaskarżonym rozstrzygnięciu. W związku ze spełnieniem przesłanki z art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy o licencji doradcy restrukturyzacyjnego Minister Sprawiedliwości został zobligowany do cofnięcia stronie licencji doradcy restrukturyzacyjnego Minister odniósł się również do zarzutu podniesionego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, podzielając przedstawiony w zaskarżonej decyzji pogląd, że treść art. 97 § 1 pkt 4 kpa nie uzasadnia konieczności zawieszenia postępowania administracyjnego z uwagi na możliwość uchylenia przez Sąd Okręgowy w B. postanowień oddalających zażalenia na postanowienia odwołujące K. F. z funkcji syndyka. Minister stwierdził, że zgodnie z powołanym przepisem, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pojęciem "zagadnienia wstępnego" określa się kwestię prawną, która nie była jeszcze prawomocnie przesądzona na właściwej drodze, wyłaniającą się w toku postępowania administracyjnego, gdy jej uprzednie rozstrzygnięcie, a więc poprzedzające rozpatrzenie sprawy leży w kompetencji innego organu lub sądu. Zdaniem Ministra zawieszając postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, organ nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno bowiem zależeć rozpoznanie sprawy w ogóle, a nie wydanie mniej lub bardziej pozytywnej bądź negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Istnieć musi tym samym bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Przesłanką wydania zaskarżonej decyzji było dwukrotne odwołanie K. F. prawomocnymi postanowieniami sądu z funkcji syndyka. Warunek ten został spełniony. Zdaniem Ministra Sprawiedliwości rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w przedmiocie cofnięcia licencji doradcy restrukturyzacyjnego nie było już uzależnione od rozstrzygnięcia przez sąd jakiejkolwiek innej kwestii prawnej, stanowiącej zagadnienie prawne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Minister Sprawiedliwości zauważył również, że w dniu 26 kwietnia 2016 r. wnioski o zmianę postanowień wydanych w sprawach [...] i [...] zostały przez ten Sąd odrzucone. K. F. w piśmie z dnia 25 maja 2016 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] maja 2016r. utrzymującą w mocy decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2016r. w przedmiocie cofnięcia K. F. licencji doradcy restrukturyzacyjnego. Skarżąca zarzuciła przedmiotowej decyzji naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: przepisu art. 7 kpa w zw. z art. 77 kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy; przepisu art. 8 kpa, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej; przepisu art. 6 kpa, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przeprowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą legalności działania; przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji uznanie, iż w sprawie nie występowało zagadnienie wstępne - na tle przepisu art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy o licencji doradcy restrukturyzacyjnego, które uzasadniało złożony wniosek o zawieszenie postępowania; przepisu art. 138 §1 pkt 1 kpa, poprzez jego zastosowanie, w wyniku czego utrzymana została w mocy decyzja Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2016, w przypadku, w którym istniały podstawy do jej uchylenia. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania na jej rzecz. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2016r., poz. 718 ze zm. - dalej "p.p.s.a."). Oceniając zaskarżoną decyzję pod kątem zgodności jej z prawem Sąd nie stwierdził naruszenia prawa materialnego i procesowego, które mogłoby skutkować uwzględnieniem skargi. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie z punktu widzenia kryterium legalności była decyzja Ministra Sprawiedliwości o cofnięciu K. F. licencji doradcy restrukturyzacyjnego. Podstawą decyzji stanowiło ustalenie, że została ona dwukrotnie odwołana prawomocnymi postanowieniami sądu z funkcji syndyka z powodu nienależycie pełnionych obowiązków. Zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 15 czerwca 2007 r. o licencji doradcy restrukturyzacyjnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 776, ze zm.), Minister Sprawiedliwości cofa licencję, jeżeli ją posiadająca została dwukrotnie odwołana prawomocnym postanowieniem z powodu nienależytego pełnienia obowiązków. Oznacza to, że organ został wprost zobligowany do cofnięcia stronie licencji doradcy restrukturyzacyjnego. Warto zauważyć, iż Minister Sprawiedliwości nie jest przy tym uprawniony do badania zasadności czy zgodności z przepisami postępowania postanowień wydanych przez sąd powszechny. Kwestia ta bowiem podlega ocenie jedynie w toku postępowania instancyjnego wszczętego zażaleniem na postanowienia odwołujące syndyka z funkcji. Przedmiotem postępowania było więc wyłącznie ustalenie, czy miały miejsce zdarzenia określone w art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy, a więc, czy doszło do dwukrotnego odwołania, prawomocnymi postanowieniami, osoby posiadającej licencję doradcy restrukturyzacyjnego z funkcji syndyka z powodu nienależytego wykonywania obowiązków. Taki stan niewątpliwie ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Sąd Rejonowy w B. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r., sygn. Akt [...], odwołał K. F. z funkcji syndyka w postępowaniu upadłościowym P. Spółka jawna w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w M. z powodu nienależytego pełnienia obowiązków, polegającego na nieuzasadnionym dokonaniu sprzedaży większości wchodzących w skład masy upadłości ruchomości poniżej ich wartości oszacowania, ze szkodą dla masy upadłości. Ponadto Sąd Rejonowego w B. postanowieniem z dnia [...] września 2015 r., wydanym w postępowaniu upadłościowym F. Spółki z o.o. w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w B., sygn. akt [...], odwołał K. F. z funkcji syndyka z powodu nienależytego pełnienia obowiązków polegającego na składaniu sędziemu-komisarzowi sprawozdań rachunkowych niezgodnych ze stanem faktycznym oraz odmowy udzielenia mu informacji, co pozbawiało sędziego-komisarza możliwości pełnienia nadzoru nad przebiegiem postępowania Wskazane prawomocne postanowienia Sądu Rejonowego w B. zostały wydane na postawie art. 170 ust. 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2015r. poz. 233, z późn. zm.) zgodnie z którym sąd odwołuje syndyka, nadzorcę sądowego albo zarządcę, jeżeli nie pełnią należycie swoich obowiązków lub z powodu przeszkody nie mogą ich pełnić. Ponieważ przesłanką odwołania K. F. z funkcji syndyka w obydwóch postępowaniach stanowiło nienależyte wykonywanie obowiązków wymienione tym samym nie ulega wątpliwości, że spełniona została przesłanka obligatoryjnego cofnięcia licencji doradcy restrukturyzacyjnego określona w art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy. Zachodził zatem przypadek obligujący do cofnięcia skarżącej licencji doradcy restrukturyzacyjnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane kryteria, doszedł do przekonania, iż zarówno zaskarżona decyzja Ministra Sprawiedliwości jak i poprzedzająca ją decyzja tego organu nie naruszają prawa. W opinii Sądu, poczynione przez organ ustalenia wynikają z zebranego w sprawie materiału dowodowego, zaś dokonana przez niego ocena tego materiału w kontekście zastosowanych przepisów ustawy nie budzi zastrzeżeń. Zdaniem Sądu organ wyczerpująco zbadał wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. Nie doszło do naruszenia praw skarżącej jako strony. Podnoszone przez skarżącą zarzuty naruszenia art. art. 8 kpa, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej oraz przepisu art. 6 kpa, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przeprowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą legalności działania są błędne. Przepis stanowiący podstawę dokonania rozstrzygnięcia sprawy przez organ wprost obliguje go do podjęcia stosownych działań, które to organ niezwłocznie podjął. W przedmiotowym stanie faktycznym organ nie miał możliwości podjąć innej decyzji gdyż przepis będący podstawą rozstrzygnięcia nie pozostawia miejsca na ocenę czy zważenie analizowanych kwestii lecz zawiera stosowną sankcję, którą to organ zastosował. Zasada praworządności określona w art. 6 k.p.a. oznacza zgodność z przepisami prawa obowiązującego, do których należą w szczególności normy prawa materialnego stosowane przez organ administracji publicznej i normy proceduralne regulujące poszczególne fazy postępowania. Można zatem stwierdzić, iż działanie organu prowadzone było zgodnie z zasadą praworządności w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej. Sąd podzielił zdanie Ministra Sprawiedliwości, że treść art. 97 § 1 pkt 4 kpa nie uzasadniała konieczności zawieszenia postępowania administracyjnego z uwagi na możliwość uchylenia przez Sąd Okręgowy w B. postanowień oddalających zażalenia na postanowienia odwołujące K. F. z funkcji syndyka. Zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, wskazuje, że organ nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Ponadto organ przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno bowiem zależeć rozpoznanie sprawy w ogóle, a nie wydanie mniej lub bardziej pozytywnej bądź negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Istnieć musi tym samym bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przedmiotowej sprawie zależność taka nie istnieje. Rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji nie było uzależnione od rozstrzygnięcia przez Sąd jakiejkolwiek innej kwestii prawnej. Zatem podniesiony przez skarżącą zarzut naruszenia przepisu art. 97 §1 pkt 4 kpa, poprzez jego niezastosowanie nie mogło mieć miejsca. Podniesienie przez skarżącą zarzutu naruszenia przepisu art. 138 §1 pkt 1 kpa, poprzez jego zastosowanie, w wyniku czego utrzymana została w mocy decyzja Ministra Sprawiedliwości z dnia 4 marca 2016, w przypadku, w którym istniały podstawy do jej uchylenia jest bezprzedmiotowe albowiem w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku działając na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a.