VI SA/Wa 1292/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 października 2022 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia [...] marca 2022 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przeniesienia koncesji oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2022 r. Minister Klimatu i Środowiska (dalej: "Minister" lub "organ"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.) dalej: "k.p.a.", po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez E. S. (dalej: "skarżący" lub "wnioskodawca") od decyzji Marszałka Województwa [...] (dalej: "Marszałek" lub "organ I instancji") z [...] grudnia 2021 r. w przedmiocie umorzenia w całości postępowania wszczętego na wniosek skarżącego w sprawie przeniesienia koncesji na wydobywanie piasków ze złoża [...], udokumentowanego na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości [...], gm. [...], pow. [...], woj. [...], udzielonej M. S.decyzją Marszałka z [...] listopada 2013 r. (dalej: "koncesja") utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w całości. W uzasadnieniu skarżonej decyzji Minister podniósł, że koncesją z [...] listopada 2013 r. Marszałek udzielił koncesji M. S. prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą Przedsiębiorstwo Handlowo - Usługowe [...] na wydobywanie piasków ze złoża [...] udokumentowanego na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości [...], gmina [...] powiat [...], województwo [...]. W dniu [...] marca 2021 r. M. S. zmarł, a jego wpis z Centralnej Ewidencji i Informacji Działalności Gospodarczej (dalej: "CEiDG") został wykreślony w dniu 27 maja 2021 r., o czym świadczy wydruk z CEIDG w aktach sprawy. Spadek po zmarłym M. S. nabyła w całości, z dobrodziejstwem inwentarza, jego żona - pani M. S. (dalej: "uczestniczka"), co stwierdza akt poświadczenia dziedziczenia sporządzony w dniu [...] września 2021 r., Repertorium A Nr [...]. Akt ten został zarejestrowany w Rejestrze Spadkowym PL w tym samym dniu, pod numerem [...]. W dniu 23 lipca 2021 r. do Marszałka wpłynął wniosek syna zmarłego M. S.1 i M. S. - skarżącego E. S. o przeniesienie ww. koncesji. Wśród dokumentów, które załączył wnioskodawca, było oświadczenie zmarłego M. S. z 15 marca 2021 r. o wyrażeniu zgody na przeniesienie koncesji na wnioskodawcę, a także umowa darowizny w formie aktu notarialnego z [...] marca 2021 r.. Repertorium A nr [...], którym M. S. darowała wnioskodawcy (m.in.) przysługujący jej udział 1/2 we własności nieruchomości obejmującej (m.in.) działki nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położone w województwie [...], gminie [...], miejscowości [...], dla których Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...] (dalej: "nieruchomość objęta koncesją"). Z wydruku księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości objętej koncesją wynika zaś, że w dniu 28 lipca 2021 r. współwłaścicielami tej nieruchomości byli wnioskodawca i A. K. Na wezwanie organu I instancji wnioskodawca przedstawił: 1) umowę użyczenia 1/2 udziału nieruchomości objętej koncesją zawartą w dniu 15 marca 2021 r. pomiędzy panią A. K. a wnioskodawcą, na potwierdzenie posiadania prawa do korzystania z pozostałego udziału w nieruchomości objętej koncesją, który nie stanowił jego własności; 2) pełnomocnictwo w formie aktu notarialnego z [...] grudnia 2020 r.. Repertorium A Nr [...], którym M. S. umocowała wnioskodawcę do zarządu, administracji i reprezentacji we wszelkich czynnościach prawnych dotyczących m.in. przysługującego jej udziału wynoszącego 1/2 w nieruchomości objętej koncesją i przed wszystkimi osobami oraz organami władzy publicznej; 3) oświadczenie M. S. z 15 marca 2021 r. o przeniesieniu na wnioskodawcę praw do korzystania z informacji geologicznej zawartej w dokumentacji geologicznej złoża kruszywa naturalnego [...], o którym mowa w koncesji. W oparciu o powyższe informacje, organ I instancji w dniu 24 sierpnia 2021 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie przeniesienia koncesji. Wobec powzięcia informacji o zgonie M. S. w dniu [...] marca 2021 r., organ I instancji pismem z 7 września 2021 r. wystąpił z wnioskiem do Urzędu Miasta [...] o potwierdzenie informacji o wystawieniu aktu zgonu ww. osoby. Potwierdzenie to otrzymał w dniu 21 września 2021 r. Pismem z 22 września 2021 roku, organ I instancji, zgodnie z dyspozycją art. 10 § 1 k.p.a., zawiadomił o zakończeniu postępowania. W dniu 24 września 2021 r. do organu I instancji wpłynęło pismo od M. S. z 22 września 2021 r. (data nadania listu poleconego: 22 września 2021 r.), którym zgłosiła ona swój udział w postępowaniu w sprawie o przeniesienie koncesji na rzecz wnioskodawcy jako uczestnik postępowania, z uwagi na fakt, że jest spadkobiercą M. S. Co istotne, jednocześnie przychyliła się do ww. wniosku wnioskodawcy "w całej rozciągłości". Załączyła również opisany wyżej akt poświadczenia dziedziczenia. Z uwagi na zgłoszenie się M. S. jako nowego uczestnika postępowania i przedłożenie przez nią ww. aktu poświadczenia dziedziczenia, organ I instancji ponownie poinformował o zakończeniu postępowania. Jak wskazano powyżej, decyzją z [...] grudnia 2021 r. Marszałek umorzył w całości postępowanie wszczęte na wniosek skarżącego w sprawie przeniesienia koncesji na wydobywanie piasków ze złoża [...] udokumentowanego na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości [...], gm. [...], pow. [...], woj. [...], udzielonej M. S. prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą [...] koncesją z [...] listopada 2013 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał, że ze względu na śmierć M. S. przed wszczęciem postępowania, przeniesienie koncesji nie może być dokonanie w oparciu o przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2021 r. poz. 1420 z póżn. zm.), dalej; "p.g.g.", ponieważ zgodnie z art. 36 ust. 4 tej ustawy, stronami postępowania w przedmiocie przeniesienia koncesji są przedsiębiorca oraz podmiot, który ubiega się o przeniesienie koncesji. Przedsiębiorcą zaś w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 9 p.g.g. był zmarły M. S. Dlatego też Marszałek wskazał, że w niniejszej sprawie będą miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 5 lipca 2018 roku o zarządzie sukcesyjnym przedsiębiorstwem osoby fizycznej i innych ułatwieniach związanych z sukcesją przedsiębiorstw (Dz. U. z 2021 r. poz. 170), dalej: "u.z.s.". Zdaniem Marszałka, w świetle u.z.s. przeniesienie przedsiębiorstwa w spadku byłoby jedynie możliwe na właściciela przedsiębiorstwa w spadku, którym nie jest wnioskodawca, a M. S., na co wskazuje ww. akt poświadczenia dziedziczenia. Jednak M. S. nie złożyła wniosku o przeniesienie koncesji na nią w terminie 6 miesięcy od dnia śmierci przedsiębiorcy. Nie został też ustanowiony zarządca sukcesyjny. Co więcej, zgłaszając swój udział w postępowaniu, M. S. poparła wniosek wnioskodawcy. Skoro zaś niemożliwe było przeniesienie koncesji na wnioskodawcę, to wobec braku stosownego wniosku od M. S. w ciągu 6 miesięcy od dnia śmierci przedsiębiorcy – M. S., koncesja wygasła w dniu 24 września 2021 r., zatem postępowanie w sprawie przeniesienia koncesji stało się bezprzedmiotowe, dlatego podlega umorzeniu. Od powyższej decyzji Marszałka odwołanie wniósł wnioskodawca. Minister decyzją z [...] marca 2022 r. utrzymał w mocy decyzję Marszałka z [...] grudnia 2021 r. Organ zauważył, że do dnia wejścia w życie przepisów u.z.s. w doktrynie przyjmowano, że śmierć przedsiębiorcy powoduje wygaśnięcie praw i obowiązków wynikających z koncesji. Uważano bowiem, że z uwagi na publicznoprawny charakter uprawnień i obowiązków wynikających z aktu administracyjnego jakim jest koncesja, są one osobiste. Powyższe wynikało z zasady, według której dysponentem treści aktu jest wyłącznie administracja, a także z zasady identyczności określonego węzła obligacyjnego prawa administracyjnego. Konstrukcja przenoszenia praw i obowiązków zawartych w decyzji administracyjnej na osobę trzecią jest bowiem w obszarze prawa administracyjnego zjawiskiem wyjątkowym i w związku z tym wymaga szczególnej podstawy prawnej. Zdaniem Ministra, zmiana osoby będącej stroną stosunku administracyjnego nie może zasadniczo nastąpić bez zgody administracji, chyba że przepis szczególny stanowa inaczej. Dlatego też przepis art. 38 ust. 1 pkt 3 p.g.g. obowiązujący do dnia wejścia w życie przepisów u.z.s. tj. do 25 listopada 2018 r., miał następujące brzmienie; koncesja wygasa w przypadku śmierci przedsiębiorcy będącego osobą fizyczną. Jednakże organ wskazał, że przepis art. 112 u.z.s. uchylił tę regulację. Zatem obecnie jest możliwe przeniesienie koncesji po śmierci przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą. Warunkiem jest jednak zachowanie wymogów, o których mowa w art. 42 ust 1 u.z.s. Jeśli zatem zarządca sukcesyjny nie został ustanowiony zarówno za życia lub po śmierci przedsiębiorcy, jak w niniejszej sprawie, to istniała możliwość skorzystania z drugiego rozwiązania, jakim było przeniesienie koncesji na właściciela przedsiębiorstwa w spadku. Zgodnie bowiem z art. 42 ust. 1 u.z.s. właściciel przedsiębiorstwa w spadku może złożyć do organu administracji publicznej, który wydał decyzję związaną z przedsiębiorstwem, wniosek o przeniesienie na niego tej decyzji w terminie sześciu miesięcy od dnia: 1) śmierci przedsiębiorcy, jeżeli nie został ustanowiony zarząd sukcesyjny, albo 2) wygaśnięcia zarządu sukcesyjnego. Minister podniósł, że pojęcie właściciela przedsiębiorstwa w spadku definiuje art. 3 u.z.s. Wnioskodawca nie spełnia żadnego z kryteriów z tego przepisu, tym samym nie może zostać uznany za właściciela przedsiębiorstwa w spadku, zatem nie posiada legitymacji do ubiegania się o przeniesienie koncesji na niego. Okoliczność ta wyszła na jaw po zawiadomieniu organu I instancji z 24 sierpnia 2021 r. o wszczęciu postępowania. Pismem z 7 września 2021 r. organ I instancji wystąpił z wnioskiem do Urzędu Miasta [...] o potwierdzenie informacji o wystawieniu aktu zgonu M. S., a potwierdzenie to otrzymał w dniu 21 września 2021 r. Zatem organ I instancji nie mógł we wstępnej fazie postępowania odmówić wnioskodawcy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Tym samym zainicjowane postępowanie podlegało umorzeniu, zdaniem organu, z już choćby tej przyczyny, że wnioskodawca nie posiadał legitymacji do jego wszczęcia. W ocenie Ministra legitymację do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania w przedmiocie przeniesienia koncesji na właściciela przedsiębiorstwa w spadku, na podstawie przesłanki wskazanej w pkt 1 powyżej, posiadała M. S. Jednak nie tylko nie wystąpiła ona z wnioskiem o przeniesienie koncesji na siebie, ale przystąpiła do postępowania, w którym to wnioskodawca ubiegał się o przeniesienie koncesji na niego i poparła jego wniosek, co trafnie zauważył organ I instancji w decyzji z [...] grudnia 2021 r. Z jej pisma z 22 września 2021 r. jasno bowiem wynika do jakiego postępowania przystępuje, w jakim charakterze i o co wnosi. Na szczególną uwagę zasługują słowa jej pisma: "Jednocześnie przychylam się do wniosku w całej rozciągłości". Nie można zatem zgodzić się z wnioskodawcą, że M. S. wnioskowała o przeniesienie koncesji na siebie, by potem móc przenieść ją na wnioskodawcę. Taka interpretacja przeczy dosłownej treści jej pisma. Brak jest zatem podstaw by uznać tę okoliczność za niewyjaśnioną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Skoro rzeczywista treść ww. pisma M. S. nie budziła wątpliwości, to zdaniem Ministra organ I instancji nie miał podstaw do wzywania jej, na podstawie art. 9 k.p.a., do sprecyzowania jej żądania. Organ także podniósł, że zgodnie z art. 37 ust 1 pkt 2 u.z.s., w przypadku śmierci przedsiębiorcy decyzja związana z przedsiębiorstwem wygasa, jeżeli nie został ustanowiony zarząd sukcesyjny - z upływem sześciu miesięcy od dnia śmierci przedsiębiorcy, chyba że w tym terminie został złożony wniosek, o którym mowa w art. 42 ust. 1 albo 5 (wniosek o przeniesienie koncesji na właściciela przedsiębiorstwa w spadku lub na wspólnika spółki cywilnej). Cytowany wyżej art. 37 ust. 1 u.z.s. określa zatem czas, w jakim koncesja mimo śmierci przedsiębiorcy nie wygasa. Jednak bezskuteczny upływ tego terminu skutkuje wygaśnięciem koncesji. Skoro zatem w ciągu 6 miesięcy od dnia śmierci M. S. ([...] marca 2021 r.) nie został ustanowiony zarząd sukcesyjny, a także nie wpłynął wniosek od M. S. - właściciela przedsiębiorstwa w spadku o przeniesienie koncesji na niego, to koncesja wygasła z 25 września 2021 r. Innymi słowy, koncesja obowiązywała do końca dnia 24 września 2021 r. Skoro zaś nie ma przedmiotu sprawy (koncesji), to nie można jej przenieść. Tym samym postępowanie zainicjowane przez wnioskodawcę stało się bezprzedmiotowe, dlatego należało je umorzyć. Dlatego też ustalenia organu I instancji odnośnie wygaśnięcia koncesji są, zdaniem Ministra, prawidłowe, mimo błędnego przyjęcia przez ten organ, że koncesja wygasła z dniem 24 września 2021 r., podczas gdy koncesja obowiązywała do końca tego dnia. Organ podniósł także, że złożenie wniosku przez właściciela przedsiębiorstwa w spadku nie oznacza automatycznego przeniesienia na niego koncesji. Jest to bowiem uwarunkowane spełnieniem wymogów, o których mowa w art. 42 ust. 2 u.z.s., a brak ich spełnienia skutkuje wydaniem decyzji odmownej, o której mowa w art. 44 ust.1 u.z.s. Organ także wskazał, że oświadczenia M. S. z 15 marca 2021 r. i oświadczenie wnioskodawcy o wyrażeniu zgody na przeniesienie koncesji mogłyby wywrzeć zamierzony skutek jedynie, gdyby postępowanie zainicjowane wnioskiem wnioskodawcy zakończyło się przed śmiercią M. S. Wówczas organ I instancji mógłby przenieść koncesję na wnioskodawcę na podstawie przepisów art. 36 ust. 1 p.g.g. Jednak z chwilą śmierci przedsiębiorcy – M. S. regulacje p.g.g. dotyczące przeniesienia koncesji nie mogły być już stosowane. W ich miejsce zastosowanie mają bowiem cytowane wyżej przepisy u.z.s. Z chwilą śmierci przedsiębiorcy koncesja co prawda nie wygasa, ale jest w stanie zawieszenia, co wynika z dyspozycji art. 37 ust. 1 u.z.s. Z kolei brak wniosków wskazanych w tym przepisie skutkuje wygaśnięciem koncesji. Wnioskodawca natomiast nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 3 u.z.s. Nie jest on bowiem właścicielem przedsiębiorstwa w spadku, o którym mowa w art. 2 ust. 1 u.z.s., a tym samym nie posiada legitymacji do skutecznego zainicjowania postępowania w przedmiocie przeniesienia koncesji. Powyższa decyzja Ministra stała się w całości przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucił organowi: 1. wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez: brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, w szczególności zupełne pominięcie faktu, że M. S. przed śmiercią złożył oświadczenie woli o wyrażeniu zgody na przeniesienie koncesji na skarżącego oraz oświadczenie o przekazaniu praw do korzystania z informacji geologicznej przez inny podmiot; 2. wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 36 ust. 4 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 9 p.g.g. w zw. z art. 2 ust. 1 oraz art. 3 pkt 1 u.z.s. i uznanie, że spadkobierca M. S. nie jest przedsiębiorcą w rozumieniu p.g.g.; 3. wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 36 ust. 1 p.g.g. poprzez zaniechanie wydania decyzji merytorycznej w sytuacji, gdy wszystkie przesłanki wymagane przez ten przepis do wydania decyzji zostały spełnione, nie tylko po stronie podmiotu, który ubiegał się o przeniesienie koncesji, ale przede wszystkim przedsiębiorcy, któremu została udzielona koncesja, a to poprzez złożenie przez niego oświadczenia o wyrażeniu zgody na przeniesienie koncesji, podczas gdy przepis ten nie zakłada uznaniowości organu i nakazuje przenieść koncesję, gdy przesłanki w nim zawarte są spełnione; 4. wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez utrzymanie w mocy decyzji Marszałka z [...] grudnia 2021 r. w sytuacji, gdy organ odwoławczy powinien na podstawie art 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić ww. decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia Marszałkowi, ewentualnie orzec co do istoty, zgodnie z wnioskiem skarżącego; a także z ostrożności - na wypadek uznania podnoszonych powyżej zarzutów za nieuzasadnione - organowi I instancji zarzucił: 5. wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem reguł wskazanych w art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej decyzji, w szczególności nieodniesienia się do charakteru, w jakim w sprawie uczestniczyła M. S. oraz charakteru wniosku jej pisma z dnia 22 września 2021 r.; 6. wydanie zaskarżonej decyzji z naruszaniem art. 9 k.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia przez organ treści pism złożonego przez M. S.; 7. wydanie zaskarżonej decyzji z naruszaniem art 37 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 42 ust. 1 u.z.s. oraz w zw. z art. 61 k.p.a. poprzez uznanie, że przedsiębiorca w spadku nie złożył wniosku o przeniesienie na niego koncesji, podczas gdy przyłączenie się do sprawy przez M. S. zawierało żądanie takich sukcesji, które umożliwiałyby ostateczne przeniesienie koncesji na skarżącego, jej intencje były jasne, a wniosek złożony w przepisanym terminie. 8. wydanie zaskarżonej decyzji z naruszaniem art. 37 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 42 ust. 1 u.z.s. w zw. z art. 57 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja o udzieleniu koncesji wygasła z dniem 24 września 2021 r., podczas gdy pismo M. S. zostało nadane w dniu 22 września 2021r. 9. wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 79a k.p.a. poprzez uznanie, że postępowanie w sprawie przeniesienia koncesji stało się bezprzedmiotowe z uwagi na wygaśnięcie decyzji na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 u.z.s. pomimo że wniosek podmiotu, który ubiegał się o przyłączenie, a także przyłączenie się do wniosku przedsiębiorcy w spadku były złożone w terminie, a wygaśnięcie decyzji (nawet gdyby uznać, że nastąpiło) było konsekwencją wyłącznie przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra i decyzji Marszałka, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uczestniczka nie zajęła stanowiska w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ w zaskarżonej decyzji nie można dopatrzyć się naruszenia prawa, które zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325, zwanej dalej: "p.p.s.a.") obligowałyby Sąd do uchylenia tego aktu. Nie zachodzą także w kontrolowanym postępowaniu wady kwalifikowane, uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji ani podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest możliwość przeniesienia koncesji w trybie art. 36 ust. 1 p.g.g. po śmierci koncesjonariusza, będącego osobą fizyczną. W myśl tego przepisu w wersji obowiązującej na dzień złożenia wniosku: "Jeżeli nie sprzeciwia się temu interes publiczny, w szczególności związany z bezpieczeństwem państwa lub ochroną środowiska, w tym z racjonalną gospodarką złożami kopalin, za zgodą przedsiębiorcy, któremu została udzielona koncesja, organ koncesyjny przenosi, w drodze decyzji, koncesję na rzecz podmiotu, który: 1) spełnia wymagania przewidziane przepisami o podejmowaniu działalności gospodarczej; 2) wyraża zgodę na przyjęcie wszystkich warunków określonych w koncesji; 3) w zakresie niezbędnym do wykonywania zamierzonej działalności wykaże się prawem do korzystania z nieruchomości gruntowej, użytkowaniem górniczym albo przyrzeczeniem uzyskania tych praw; 4) w zakresie niezbędnym do wykonywania zamierzonej działalności wykaże się prawem do korzystania z informacji geologicznej; 5) wykaże, iż jest w stanie spełnić wymagania związane z wykonywaniem zamierzonej działalności". Bezsporne jest także, że w niniejszej sprawie wniosek o przeniesienie koncesji został złożony przez skarżącego po śmierci koncesjonariusza. Przede wszystkim w orzecznictwie i literaturze zauważa się, że uprawnienia i obowiązki z zakresu prawa publicznego co do zasady są niezbywalne i wygasają wraz ze śmiercią podmiotu uprawnionego, chyba że istnieje szczególna norma prawna dająca podstawę do zachowania takiego uprawnienia lub jego przeniesienia (zob. M. Kruszyńska-Kośmicka, Wyjątki od zasady nieprzenoszalności praw i obowiązków administracyjnych, PiZ 2019, t. 20, z. 3, str. 39-48; wyrok NSA z 2 września 2015 r. sygn. I OSK 187/14; wyrok NSA z 15 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 879/17; wyrok NSA z 27 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 1849/18, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasada nieprzenoszalności praw i obowiązków administracyjnych wynika ze zdeterminowania administracyjnego stosunku prawnego przez element władztwa. Brak tu równorzędności podmiotów, toteż autonomia woli pełni ograniczoną rolę, honorowaną w przypadkach i zakresie wskazanym wprost w normach prawa administracyjnego. W prawie administracyjnym można doszukać się wyjątków od powołanej wyżej zasady nieprzenaszalności - przykładów norm prawa materialnego, dotyczących instytucji przeniesienia praw na drugi podmiot, niekoniecznie w związku ze śmiercią strony decyzji administracyjnej. Taką normą prawa materialnego jest przytoczony wyżej art. 36 ust. 1 p.g.g. Z przepisu tego wprost wynika jednak, że dopóki organ nie wyda decyzji przenoszącej koncesję, dopóty koncesjonariuszem jest pierwotny adresat decyzji – strona, na rzecz której wydano decyzję koncesyjną. Niewątpliwie w dniu śmierci M. S., czyli strony koncesji, koncesja ta nie została przeniesiona na rzecz skarżącego. Koncesjonariuszem był zatem nadal M. S. Przepisy p.g.g. nie zawierają obecnie regulacji, co dzieje się z koncesją w przypadku śmierci koncesjonariusza. Jest to niewątpliwie inny przypadek przejścia praw z decyzji administracyjnej niż na mocy art. 36 ust. 1 p.g.g., który dotyczy przejścia praw z decyzji w związku ze zgodą strony – pierwotnego koncesjonariusza. Dlatego ze względu na śmierć M. S. przed wszczęciem postępowania, przeniesienie koncesji nie mogło być dokonanie w oparciu o przepisy p.g.g. Przepisy szczególne w tym przypadku zawarte są obecnie w u.z.s., który wprost reguluje, kiedy wygasają decyzje wydane na rzecz przedsiębiorcy – osoby fizycznej, która zmarła i kto może być następcą prawnym praw i obowiązków tychże decyzji. Warto przy tym zaznaczyć, że rację ma organ, podnosząc, że do dnia wejścia w życie przepisów u.z.s. w doktrynie i orzecznictwie przyjmowano, że śmierć przedsiębiorcy powoduje wygaśnięcie praw i obowiązków wynikających z koncesji. Uważano bowiem, że z uwagi na publicznoprawny charakter uprawnień i obowiązków wynikających z aktu administracyjnego, jakim jest koncesja, są one osobiste. Dlatego też przepis art. 38 ust. 1 pkt 3 p.g.g. obowiązujący do dnia wejścia w życie przepisów u.z.s., tj. do 25 listopada 2018 r., stanowił, że koncesja wygasa w przypadku śmierci przedsiębiorcy będącego osobą fizyczną (do tego stanu prawnego odnosił się A. Lipiński w artykule pt. "Czy koncesja na wydobywanie kopaliny ze złoża podlega dziedziczeniu", opublikowano: CASUS 2017/2/13-17, stwierdzając, że: "Co do zasady, niedopuszczalne jest przenoszenie (na inne podmioty prawa) skutków prawnych wynikających z takich decyzji, chyba że wyjątkowo dopuszcza to wyraźny przepis ustawy. Nie ma zaś wątpliwości co do tego, że wszelkie normy prawne o charakterze wyjątkowym muszą być interpretowane w sposób ścisły, a w konsekwencji ewentualne wątpliwości dotyczące takiej "przenaszalności" podlegają wykładni zawężającej na rzecz rozwiązania wypowiadającego zasadę (jaką jest brak "przenaszalności")." (...) "W razie śmierci przedsiębiorcy będącego osobą fizyczną koncesja wygasa"). Jednakże, jak organ wskazał, przepis art. 112 u.z.s. uchylił tę regulację. Zatem obecnie jest możliwe przeniesienie koncesji po śmierci przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą – ale na warunkach przewidzianych w przepisach u.z.s., które wprost regulują tę sytuację prawną. W art. 36 u.z.s. wskazano, że o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej, decyzjami związanymi z przedsiębiorstwem są koncesje, zezwolenia, licencje oraz pozwolenia wydane wobec przedsiębiorcy w formie decyzji organu administracji publicznej związane z wykonywaną przez niego działalnością gospodarczą, z wyłączeniem przypadków, gdy: a) zgodnie z odrębnymi przepisami decyzja może zostać wydana wyłącznie wobec osoby fizycznej, b) prawa i obowiązki wynikające z decyzji przechodzą z mocy prawa na następców prawnych przedsiębiorcy z chwilą jego śmierci. Przepis ten zawiera zatem definicję "decyzji związanych z przedsiębiorstwem". Niewątpliwie decyzją taką jest koncesja otrzymana przez M. S. Koncesja ta nie mieści się we wskazanych powyżej wyjątkach, tzn. nie jest to przypadek, gdy zgodnie z odrębnymi przepisami decyzja może zostać wydana wyłącznie wobec osoby fizycznej, ani gdy prawa i obowiązki wynikające z decyzji przechodzą z mocy prawa na następców prawnych przedsiębiorcy z chwilą jego śmierci. Przepisy p.g.g. nie przewidują bowiem przejścia z mocy prawa koncesji na następców prawnych przedsiębiorcy z chwilą jego śmierci. W uzasadnieniu projektu u.z.s. wskazano, że poza wyłączeniami zawartymi w art. 36 u.z.s. przepisy art. 36–43 u.z.s., jako regulacja ogólna, znajdą zastosowanie do wszystkich koncesji, zezwoleń, licencji oraz pozwoleń wydanych wobec przedsiębiorcy i związanych z jego działalnością gospodarczą, jeżeli przepisy ustawy odrębnej nie będą stanowiły inaczej. Znajdą one zastosowanie w odniesieniu do decyzji związanych z przedsiębiorstwem uregulowanych w ustawach materialnego prawa administracyjnego, które nie przewidują innych skutków śmierci przedsiębiorcy. Jak wskazano powyżej, przepisy p.g.g. nie przewidują przejścia z mocy prawa koncesji na następców prawnych przedsiębiorcy z chwilą jego śmierci, zastosowanie znajdzie zatem regulacja u.z.s. Sąd wskazuje, że w myśl art. 37 ust. 1 u.z.s. w przypadku śmierci przedsiębiorcy decyzja związana z przedsiębiorstwem wygasa: 1) jeżeli został ustanowiony zarząd sukcesyjny - z upływem trzech miesięcy od dnia ustanowienia zarządu sukcesyjnego, chyba że w tym terminie został złożony wniosek, o którym mowa w art. 38 ust. 1; 2) jeżeli nie został ustanowiony zarząd sukcesyjny - z upływem sześciu miesięcy od dnia śmierci przedsiębiorcy, chyba że w tym terminie został złożony wniosek, o którym mowa w art. 42 ust. 1 albo 5. Przepis ten zatem wprost stanowi, co dzieje się z decyzją związaną z przedsiębiorstwem w przypadku śmierci przedsiębiorcy, czyli dotyczy to sytuacji jak w niniejszej sprawie. Nie mógł zatem organ zastosować art. 36 ust. 1 p.g.g., gdyż ten dotyczy sytuacji przejścia koncesji inter vivos, tj. pomiędzy żywymi, co dodatkowo potwierdza wprost treść art. 36 ust. 4 p.g.g., zgodnie z którym stronami postępowania dotyczącego przeniesienia koncesji są przedsiębiorca oraz podmiot, który ubiega się o przeniesienie koncesji. Przedsiębiorcą zaś w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 9 p.g.g. był zmarły M. S. Co więcej, w myśl art. 36 ust. 8 p.g.g. przepisów ust. 1-7 nie stosuje się, jeżeli odrębne przepisy przewidują następstwo prawne w zakresie decyzji. A zatem przepis ten wprost wskazuje na akcesoryjność zastosowania procedury przeniesienia koncesji wynikającej z art. 36 ust. 1-7 p.g.g. – można ją użyć tylko wtedy, gdy inne przepisy prawa nie przewidują następstwa prawnego w zakresie tej decyzji. Dlatego niezasadne w świetle przywołanych przepisów, a szczególnie w świetle brzmienia art. 36 ust. 8 p.g.g. okazały się zarzuty nr 1, 2 i 3 sformułowane w skardze. Jeśli zatem zarządca sukcesyjny nie został ustanowiony zarówno za życia lub po śmierci przedsiębiorcy, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, to istniała możliwość skorzystania z drugiego rozwiązania przewidzianego w art. 37 ust. 1 u.z.s., jakim było przeniesienie koncesji na właściciela przedsiębiorstwa w spadku. Zgodnie bowiem z art. 42 ust. 1 u.z.s. właściciel przedsiębiorstwa w spadku może złożyć do organu administracji publicznej, który wydał decyzję związaną z przedsiębiorstwem, wniosek o przeniesienie na niego tej decyzji w terminie sześciu miesięcy od dnia: 1) śmierci przedsiębiorcy, jeżeli nie został ustanowiony zarząd sukcesyjny, albo 2) wygaśnięcia zarządu sukcesyjnego. Art. 45 ust. 5 u.z.s. nie miał w tej sprawie zastosowania, gdyż dotyczy wspólnika spółki cywilnej. Pojęcie właściciela przedsiębiorstwa w spadku definiuje art. 3 u.z.s. Słusznie Minister podniósł, że wnioskodawca nie spełnia żadnego z kryteriów z tego przepisu, tym samym nie może zostać uznany za właściciela przedsiębiorstwa w spadku, zatem nie posiada legitymacji do ubiegania się o przeniesienie koncesji na niego w trybie przewidzianym przez art. 42 ust. 1 u.z.s. Minister w uzasadnieniu decyzji podniósł, że okoliczność śmierci przedsiębiorcy - koncesjonariusza wyszła na jaw po zawiadomieniu organu I instancji z 24 sierpnia 2021 r. o wszczęciu postępowania. Pismem z 7 września 2021 r. organ I instancji wystąpił z wnioskiem do Urzędu Miasta [...] o potwierdzenie informacji o wystawieniu aktu zgonu M. S., a potwierdzenie to otrzymał w dniu 21 września 2021 r. Zatem organ I instancji nie mógł we wstępnej fazie postępowania odmówić wnioskodawcy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., gdyż okoliczność ta ujawniła się w toku prowadzonego postępowania dowodowego. Tym samym słusznie Minister stwierdził, że zainicjowane przez skarżącego postępowanie podlegało umorzeniu, niemniej jednak Sąd zaznacza, że przyczyną tego umorzenia powinien być fakt, że wobec śmierci przedsiębiorcy zastosowanie w sprawie miały przepisy art. 37 ust. 1 oraz art. 42 ust. 1 u.z.s., a nie art. 36 ust. 1 p.g.g., na co wskazuje chociażby norma kolizyjna z art. 36 ust. 8 p.g.g., a wnioskodawca nie spełniał wymogów z art. 3 w związku z art. 42 ust. 1 u.z.s. W tych okolicznościach sprawy Sąd podziela prawidłowe ustalenia Ministra, że legitymację do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania w przedmiocie przeniesienia koncesji na właściciela przedsiębiorstwa w spadku, na podstawie przesłanki wskazanej w art. 42 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 1 u.z.s., posiadała M. S. jako właściciel przedsiębiorstwa w spadku. Jednak nie tylko nie wystąpiła ona z wnioskiem o przeniesienie koncesji na siebie, ale przystąpiła do postępowania, w którym to wnioskodawca ubiegał się o przeniesienie koncesji na niego i poparła jego wniosek, co trafnie zauważył zarówno Minister, jak i organ I instancji w skarżonych decyzjach. Z jej pisma z 22 września 2021 r. jasno bowiem wynika do jakiego postępowania przystępuje, w jakim charakterze i o co wnosi. Na szczególną uwagę zasługują słowa jej pisma: "Jednocześnie przychylam się do wniosku w całej rozciągłości". Nie można zatem zgodzić się z wnioskodawcą, że M. S. wnioskowała o przeniesienie koncesji na siebie, by potem móc przenieść ją na wnioskodawcę. Taka interpretacja przeczy dosłownej treści jej pisma. Brak jest zatem podstaw by uznać tę okoliczność za niewyjaśnioną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Skoro rzeczywista treść ww. pisma M. S. nie budziła wątpliwości, to zdaniem Sądu, organ i Marszałek nie mieli podstaw do wzywania jej, na podstawie art. 9 k.p.a., do sprecyzowania jej żądania. Zatem zarzut naruszenia art. 9 k.p.a, sformułowany przez wnioskodawcę w skardze pod numerem 6, jak też zarzut nr 7 są niezasadne. Jeżeli chodzi o zarzut nr 5 zawarty w skardze, to Sąd podnosi, iż jedynym charakterem/jedyną rolą procesową, w jakiej mogła M. S. występować w postępowaniu administracyjnym, jest rola strony tego postępowania zgodnie z art. 28 k.p.a. Sąd uznaje, że uczestniczka jako właścicielka przedsiębiorstwa w spadku miała interes prawny w niniejszym postępowaniu i tym samym powinna była i słusznie została dopuszczona do udziału w sprawie jako strona. Zarzut ten jest zatem niezasadny. W sprawie nie ma znaczenia fakt nadania pisma przez uczestniczkę w dniu 22 września 2021 r., skoro pisma tego nie można uznać za wniosek wszczynający postępowanie w sprawie, a jedynie pismo złożone w toku niniejszej sprawy – dlatego też zarzut nr 8 jest bezzasadny. Zgodnie z art. 37 ust 1 pkt 2 u.z.s., w przypadku śmierci przedsiębiorcy decyzja związana z przedsiębiorstwem wygasa, jeżeli nie został ustanowiony zarząd sukcesyjny - z upływem sześciu miesięcy od dnia śmierci przedsiębiorcy, chyba że w tym terminie został złożony wniosek, o którym mowa w art. 42 ust. 1 albo 5 (wniosek o przeniesienie koncesji na właściciela przedsiębiorstwa w spadku lub na wspólnika spółki cywilnej). Cytowany wyżej art. 37 ust. 1 u.z.s. określa zatem czas, w jakim koncesja - mimo śmierci przedsiębiorcy - nie wygasa. Jednak bezskuteczny upływ tego terminu skutkuje wygaśnięciem koncesji. Skoro zatem w ciągu 6 miesięcy od dnia śmierci M. S. ([...] marca 2021 r.) nie został ustanowiony zarząd sukcesyjny, a także nie wpłynął wniosek od M. S. – uczestniczki, właściciela przedsiębiorstwa w spadku o przeniesienie koncesji na nią, to koncesja wygasła 25 września 2021 r. Innymi słowy, koncesja obowiązywała do końca dnia 24 września 2021 r., gdyż jak wskazano wcześniej, pisma uczestniczki z 22 września 2021 r. nie można było uznać jako wniosku o przeniesienie koncesji na nią, a poparcie wniosku o przeniesienie koncesji na skarżącego. Skoro zaś nie było od 25 września 2021 r. przedmiotu sprawy (koncesji), to nie można jej przenieść. Tym samym postępowanie zainicjowane przez wnioskodawcę stało się bezprzedmiotowe, dlatego tym bardziej należało je umorzyć. W sprawie nie ma, zdaniem Sądu, znaczenia długość procedowania sprawy przez Marszałka, jak też i przez Ministra. Nie jest to bowiem sprawa o bezczynność czy przewlekłość organu, ale skarga na decyzję organu. Zresztą sprawa nie była procedowana przez Marszałka, jak też i przez Ministra bardzo długo, a termin jej załatwienia wynikał z dużej mierze z nieujawnienia przez skarżącego we wniosku wszczynającym postępowanie istotnej okoliczności sprawy, tj. śmierci M. S. Zdaniem Sądu, ustalenia organów odnośnie wygaśnięcia koncesji z dniem 25 września 2021 r. są prawidłowe. Skoro zaś koncesja wygasła, zaistniała przesłanka z art. 105 § 1 k.p.a., tj. bezprzedmiotowość postępowania i w takiej sytuacji Marszałek musiał postępowanie administracyjne umorzyć. Bezzasadny był zatem zarzut nr 9 skargi. Skoro Marszałek wydał prawidłową decyzję umarzającą postępowanie w sprawie, to Minister zasadnie utrzymał ją w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Zatem zarzut nr 4 okazał się również bezzasadny. Tylko dodatkowo Sąd podnosi, że podziela w całości pogląd Ministra, że oświadczenia M. S. z 15 marca 2021 r. i oświadczenie wnioskodawcy o wyrażeniu zgody na przeniesienie koncesji mogłyby wywrzeć zamierzony skutek jedynie, gdyby postępowanie zainicjowane wnioskiem wnioskodawcy zakończyło się przed śmiercią M. S. Wówczas organ I instancji mógłby przenieść koncesję na wnioskodawcę na podstawie przepisów art. 36 ust. 1 p.g.g. Jednak z chwilą śmierci przedsiębiorcy – M. S. regulacje p.g.g. dotyczące przeniesienia koncesji nie mogły być już stosowane. W ich miejsce zastosowanie mają bowiem cytowane wyżej przepisy u.z.s. Z chwilą śmierci przedsiębiorcy-osoby fizycznej koncesja co prawda nie wygasa automatycznie, ale jest w stanie pewnego "zawieszenia", co wynika z dyspozycji art. 37 ust. 1 u.z.s. Z kolei brak wniosków wskazanych w tym przepisie skutkuje wygaśnięciem koncesji. Wnioskodawca natomiast nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 3 u.z.s. Nie jest on bowiem właścicielem przedsiębiorstwa w spadku, o którym mowa w art. 2 ust. 1 u.z.s., a tym samym nie posiada legitymacji do skutecznego zainicjowania postępowania w przedmiocie przeniesienia koncesji. Sąd, kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, nie stwierdził ponadto innych uchybień w zakresie stosowania przez organ przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, na które wskazuje skarżący lub których istnienie powinien uwzględnić z urzędu. W szczególności nie można organowi przypisać zarzuconego w skardze naruszenia art. 7, art. 9, art. 77 § 1, ani art. 107 § 3 k.p.a. Zarzutów dotyczących nieprawidłowości postępowania dowodowego nie można uznać za zasadne, gdyż nie znajdują one oparcia w stanie faktycznym sprawy. Zdaniem Sądu, organ wyczerpująco zbadał istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą i, wydając rozstrzygnięcie, oparł się na materiale prawidłowo zebranym oraz dokonał jego wszechstronnej oceny, uzasadniając swoje stanowisko. Wydana decyzja zawiera obszerne i logiczne uzasadnienie, w którym wyjaśniono powody jej podjęcia, z jednoczesnym powołaniem dowodów, na których się oparto, w szczególności bezspornej okoliczności śmierci M. S. oraz odziedziczenia pozostawionego przez niego majątku przez M. S. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd dodatkowo wyjaśnia, że złożona w tej sprawie skarga została przez sąd administracyjny rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 P.p.s.a.