VI SA/Wa 1293/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2007 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze działające na podstawie art. 127 kpa w związku z art. 1 kpa i art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. 79 z dnia 13.07.2001 r., poz. 856) oraz art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. Nr 204 z 2004 r., poz. 2086), po rozpatrzeniu odwołania A. S.A. (dalej skarżąca) od decyzji Prezydenta [...] W. nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r., dotyczącej odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. G. w rej. ul. J. w celu umieszczenia obiektu reklamowego, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2006 r. skarżąca wystąpiła o wydanie decyzji zezwalającej na umieszczenie jednostronnej konstrukcji reklamowej o formacie powierzchni ekspozycyjnej [...] m2 m.in. na ul. G. w rej. ul. J. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. Zarząd Dróg Miejskich działając z upoważnienia Prezydenta [...] W. odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w ww. lokalizacji w celu funkcjonowania obiektu reklamowego, wskazując, że projektowania lokalizacja reklamy koliduje z planowanymi nasadzeniami drzew. Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania, uznając, że organ I instancji przekroczył granice uznania administracyjnego. Nie przeprowadził bowiem dostatecznego postępowania dowodowego, a przynajmniej jego rezultaty nie znalazły odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. Zarząd Dróg Miejskich działając w imieniu Prezydenta [...] W. ponownie odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej ul. G. w rej. ul. J. w celu umieszczenia obiektu reklamowego. Przy rozstrzygnięciu wziął pod uwagę fakty powszechnie znane dotyczące przyrostu natężenia ruchu drogowego na sieci ulic w W., stałą tendencję wzrostu liczby wypadków drogowych oraz założenia przyjętego przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowego Programu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 – 2007 – 2013 GAMBIT 2005. Powołał się ponadto na wyniki badań natężenia ruchu w porannym i popołudniowym szczycie opracowane przez B., opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w [...] W. opracowaną - przez I., projekt organizacji ruchu na czas ustawienia reklamy oraz podaną przez stronę powierzchnię reklamy. W oparciu o opinię I. organ wskazał, iż reklamy umieszczone w pasach dróg stanowią szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Reklama powoduje bowiem dekoncentrację kierowców, co jest szczególnie niebezpieczne w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu. Pas drogowy ulicy G. pełni zaś ważną rolę w układzie drogowym [...] W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego. W porannym szczycie natężenie ruchu w tym miejscu wynosi 2080 pojazdów na godzinę a w południowym 2510. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia organ stwierdził, że lokalizacja przedmiotowej reklamy nie może zostać uznana za przypadek szczególnie uzasadniony, kiedy możliwe jest umieszczenie w pasie drogi publicznej obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację reklamy wskazana w art. 3 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, gdyż przepis ten dopuszcza lokalizowanie wyżej wymienionych obiektów jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, zaś naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabronione jest lokalizowanie obiektów budowlanych, umieszczanie urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy). Z powołanych wyżej przepisów wynika jednoznacznie, że ustawodawca w celu ochrony pasa drogowego i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego wprowadził zakaz lokalizowania w nim ww. urządzeń i obiektów. Warunkiem odstępstwa od tego zakazu jest wystąpienie w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku. W niniejszej sprawie skarżąca nie wykazała, że wystąpiły szczególne okoliczności uzasadniające lokalizację tablicy reklamowej w przedmiotowym pasie drogowym. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wnosząc o jej uchylenie zarzuciła naruszenie: 1) art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez niewłaściwą interpretację i zastosowanie; 2) art. 6 kpa poprzez wydanie decyzji pomimo wygaśnięcia mandatu Prezydenta [...] W.; 3) art. 10 kpa poprzez wydanie decyzji bez umożliwienia skarżącej przed wydaniem zaskarżonej decyzji stanowiska co do dowodów i materiałów zebranych przez organ I instancji; 4) art. 7, 77 i 81 kpa poprzez zebranie i uwzględnienie tylko dowodów niekorzystnych dla skarżącej, z pominięciem innych dowodów, poprzez uwzględnienie jako dowód opinii L. K., co do której skarżąca nie mogła wypowiedzieć się przed wydaniem zaskarżonej decyzji; 5) art. 79 kpa poprzez niezastosowanie; 6) art. 107 § 3 kpa poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu odwołania skarżąca uznała treść uchwały 5 sędziów NSA z dnia 19 czerwca 2000 r. (sygn. akt OPK 2/00, ONSA 2001/1/12) za rozszerzenie wykładni art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, albowiem NSA nie wyłączył możliwości innego wykorzystania pasa drogowego, w szczególności pod reklamę. Podniosła, że organ musi wskazać konkretne powody odmowy wydania zezwolenia. Powodem takim, z uwagi na jego nieskonkretyzowanie i ogólność, nie może być "fiksacja". Zaakcentowała, iż wobec faktu, że nie została poinformowana przez organ o pojawieniu się nowych, istotnych dla rozstrzygnięcia dowodów oraz o możliwości zapoznania się z nimi i dlatego też zgromadzone przez organ opinie i badania nie mogą stanowić dowodu w sprawie. Odnosząc się do opinii L. K. skarżąca uznała, że nie może ona stanowić wiarygodnego dowodu w sprawie, albowiem jej wnioski zostały oparte na informacjach i badaniach, których w żaden sposób nie da się zweryfikować. Oceniając uzasadnienie zaskarżonej decyzji skarżąca wskazała na niewyjaśnienie okoliczności sprawy w sposób przekonujący zgodnie z art. 9 kpa oraz art. 11 kpa. Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, iż materialnoprawną podstawą prawną rozstrzygnięcia organu I instancji były przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Przepis art. 39 ust. 1 tej ustawy wyraża generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Przepis art. 39 ust. 3 tej ustawy stanowi zaś, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Z przepisu tego wynika więc, iż lokalizowanie ww. obiektów w pasie drogowym stanowi wyjątek od zasady, że w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu. Na poparcie tego stanowiska organ powołał się na uchwałę składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2000 r., sygn. OPK 2/00, oraz wyrok NSA z dnia 2 lutego 2005 r., OSK 1026/04. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ stwierdził, iż nie ma podstaw do tego, aby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp. Argument Spółki o konieczności wykazania negatywnego wpływu tego właśnie nośnika reklamowego na bezpieczeństwo ruchu drogowego nie może zatem zostać uwzględniony. Nawiązując do opinii I., organ podkreślił, że rozproszenie uwagi kierowców jest częstym powodem zaistnienia wypadków. Około 1/3 z tych wypadków miała miejsce w wyniku wizualnych bodźców zewnętrznych, głównie reklam przydrożnych. Odnosząc się argumentacji strony o niemożności zapoznania się z opinią organ wskazał, że wezwanie do zapoznania się z aktami strona otrzymała w grudniu 2006 r., gdy opinia była w aktach sprawy, a także zwrócił uwagę, że opinia ta nie jest jedynym dowodem, na którym oparł się organ I instancji. SKO nie uznało również za zasługujących na uwzględnienie argumentów skarżącej dotyczących uchybień w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nie podzieliło też zarzutu, że mandat prezydencki H. G. wygasł. Nadto organ podkreślił, iż to nie organ I instancji musi uzasadnić niemożność wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, a wręcz przeciwnie – to wnioskodawca musi wykazać, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na umieszczenie w tym pasie urządzenia nie związanego z gospodarką drogową. W niniejszej sprawie takie okoliczności nie zostały wykazane. W skardze na powyższą decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej zarzuciła naruszenie: 1. art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie, 2. art. 7, 77 kpa poprzez niewłaściwe przeprowadzone postępowanie dowodowe w ramach postępowania odwoławczego, 3. art. 81 kpa poprzez niezastosowanie, tj. poprzez to, że SKO zaakceptowało fakt uznania przez ZDM za dowody dokumenty (np. L. K.), które nie mogły stanowić w ogóle materiału dowodowego i w stosunku do których skarżąca nie mogła w postępowaniu w I instancji zająć stanowiska, a które to dowody okazały się istotne z punktu widzenia uzasadnienia decyzji organu I instancji, 4. 107 § 3 kpa poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżąca przywołała argumenty przedstawione w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Podkreśliła, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego, a nadto, że organ ten uzgadniał opinię z biegłym L. K. Skarżąca nie wiedziała o tej opinii, nie mogła więc kwestionować jej treści. Także SKO nie przeprowadziło jakiegokolwiek dowodu, natomiast dowody zebrane przez organ I instancji nie mogą nimi być z uwagi na naruszenie art. 81 kpa. W ocenie skarżącej organ II instancji uznając, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, nie odniósł się do żadnych dowodów i dokumentów. SKO pominęło także to, że skarżąca posiadała pozytywną opinię komunikacyjną ważną do [...] sierpnia 2007 r. Nie odniosło się nadto do wielu zarzutów skarżącej, co oznacza, że naruszenie art. 107 § 3 kpa miało wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymało dotychczasową argumentację. Podkreśliło, że wnioskodawca nie ma roszczenia o wydanie pozytywnej decyzji, a także iż takie lokalizowanie wspomnianych obiektów musi być wyjątkiem a nie regułą, albowiem może być zastosowane wyłącznie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. W niniejszej sprawie, co wykazały organy obu instancji, taka sytuacja nie zachodzi. Wnioskodawca też nie uzasadnił w swoim wniosku, iż taki szczególnie uzasadniony przypadek ma miejsce. Wręcz przeciwnie - nawet w skardze usiłuje przerzucić ciężar dowodu sugerując, że to organy administracji muszą udowodnić, że brak jest takich szczególnie uzasadnionych okoliczności. Chęć czerpania korzyści majątkowej z umieszczenia obiektu w pasie drogowym nie jest z całą pewnością takim uzasadnionym przypadkiem. Przyjęcie odmiennego punktu widzenia doprowadziłoby do sytuacji, w której zarządca drogi nie mógłby odmówić nikomu lokalizacji urządzenia nie związanego z gospodarką drogową, a przynoszącego korzyści majątkowe właścicielowi, a zatem ustawowa reguła stałaby się wyjątkiem i na odwrót. Zarzuty naruszenia przepisów kpa sprowadzają się – zdaniem organu – w istocie do zakwestionowania rozstrzygnięcia, poprzez uwzględnienie niekorzystnej dla strony interpretacji przepisów. Zarzut nieuwzględnia dowodów korzystnych dla skarżącego, m.in. opinii komunikacyjnej, nie ma w ocenie organu znaczenia dla sprawy. Pozytywna opinia komunikacyjna potwierdza co najwyżej możliwość usytuowania reklamy, ale nie świadczy o tym, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek wymagający umieszczenia w pasie drogowym urządzenia nie związanego z potrzebami zarządzania drogami lub ruchu drogowego. Także zarzut dowolności w zakresie uznania administracyjnego – zdaniem organu – nie jest zasadny. Umieszczenie urządzenia nie związanego z potrzebami zarządzania drogami lub ruchu drogowego jest wyjątkiem, a nie regułą i jeśli strona nie udowodniła, że taki szczególnie uzasadniony przypadek nie zachodzi, organ administracji nie ma obowiązku przyjmować domniemania, iż strona ma prawo do umieszczenia reklamy, jeśli tylko jest technicznie możliwe i posiada pozytywną opinię komunikacyjną. W każdym przypadku istnienie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego jest wyjątkiem a nie regułą jak chce skarżąca. Zarzuty skarżącej dotyczące opinii biegłego - w ocenie organu – nie mają znaczenia dla sprawy. Po pierwsze skarżąca zapoznała się z jej treścią w postępowaniu odwoławczym, a po drugie organ II instancji nie oparł swojej decyzji na tej opinii, lecz na fakcie niespełniania ustawowych przesłanek do zastosowania art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Zarządca drogi i organ odwoławczy nie są bowiem zobowiązane do ustalenia, czy konkretna reklama spowoduje zagrożenie ruchu. Nawet bowiem, gdyby nie powodowała, to nie oznacza istnienia po stronie wnioskodawcy roszczenie o wydanie zezwolenia. To wnioskodawca musi wykazać, że zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki, powodujące potrzebę umieszczenia tam takiej reklamy. Tymczasem poza wzmiankowaną korzyścią majątkową, skarżąca nie podała żadnej takiej okoliczności, co jest wystarczającą okolicznością do odmowy wydania zezwolenia. Skarżącą ani we wniosku, ani w odwołaniu, ani w złożonej skardze do sądu administracyjnego nawet nie uprawdopodobniła zaistnienia szczególnych okoliczności. Tym samym organ wykazał brak przesłanek ustawowych do udzielenia zezwolenia. Odnośnie zarzutu dotyczącego nie rozpoznania merytorycznego sprawy, to jest on - w ocenie organu - całkowicie nietrafny. Kolegium w uzasadnieniu jednoznacznie odniosło się do wszystkich zarzutów i wykazało, dlaczego nie ma podstaw do zastosowania art. 39 ust. 3 cyt. ustawy. Uzasadnienie jest podobne do uzasadnień wydanych dla tego samego podmiotu w innych lokalizacjach, z uwagi na podobieństwo sytuacji faktycznej i prawnej. Podobnie identyczne były odwołania skarżącej i są jej skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153. poz. 1259 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania, nie zaś pod względem słuszności. W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a. - Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, należy uznać, że skarga jest niezasadna. Jak stanowi art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z. 2007 r. Nr 19, poz. 115) - dalej udp., pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Cytowany przepis przyjął zasadę, zgodnie z którą w obszarze pasa drogowego mogą znajdować się tylko obiekty i urządzenia służące drodze i odbywającemu się na niej ruchowi. Dalsze regulacje są konsekwentnie dostosowane do tej zasady. Stosownie do art. 39 ust. 1 udp., zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zgodnie z pkt 1 cytowanego przepisu zabrania się w szczególności lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Posadowienie w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń, o których wyżej mowa może nastąpić, jak stanowi art. 38 ust. 3 udp. w szczególnie uzasadnionych przypadkach i wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydanym w drodze decyzji administracyjnej. Szczegółowy tryb wydania zezwolenia określony jest w art. 40 udp. a z samej konstrukcji zezwolenia jako decyzji uznaniowej oraz ze sposobu w jaki naliczana jest opłata za zajęcie pasa drogowego wynika, że zezwolenie udzielone może zostać przez zarządcę drogi na czas dowolny. Oznacza to, że upływ czasu, na jaki udzielone zostanie zezwolenie na zajęcie pasa drogowego np. pod nośnik reklamowy stanowi dla właściciela tego nośnika obowiązek jego likwidacji. W przypadku jeżeli właścicielowi zależy na dalszym korzystaniu z pasa drogowego obowiązany on jest, jeżeli nie chce ryzykować ponoszeniem kosztów rozbiórki nośnika lub ponoszeniem kar za zajmowanie pasa bez zezwolenia w przypadku nieusunięcia nośnika, zwrócić się ze stosownym wyprzedzeniem do zarządcy drogi o wydanie ponownego zezwolenia. W tym miejscu warto zauważyć, że ustawa o drogach publicznych nie zna formuły "przedłużenia decyzji na zajęcie pasa drogowego" i jeśli wniosek zostanie tak sformułowany, to może zostać potraktowany przez właściwy organ jedynie jako ponowny wniosek o wyrażenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Podkreślenia wymaga, że w każdym przypadku wystąpienia z takim wnioskiem, to wnioskujący o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego obowiązany jest udowodnić, że w jego przypadku zachodzą "szczególne okoliczności", o których mowa w art. 39 ust. 3 udp. a lokalizowany nośnik nie będzie przeciwdziałał ochronie drogi jaką sprawuje jej zarządca, a więc nie będzie powodował niszczenia drogi lub obniżenia jej klasy, ograniczenia funkcji czy wreszcie nie będzie pogarszał warunków bezpieczeństwa ruchu (art. 4 pkt 21 udp.). Te wszystkie wykazane przez wnioskodawcę okoliczności podlegają ocenie przez zarządcę drogi, który co wynika z istoty zezwolenia ukształtowanego przez powołane już przepisy ustawy o drogach publicznych może, mając na względzie interes publiczny, nie zgodzić się na odstępstwo od zasady jaką jest zakaz lokalizowania w pasie drogowym wszelkich obiektów i urządzeń z drogą nie związanych i jej nie służących. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu naruszenia przepisów postępowania, na które wskazuje skarżąca, a które uzasadniałyby uchylenie decyzji. Wniosek skarżącej został całkowicie pozbawiony uzasadnienia co do istnienia "szczególnych okoliczności" pozwalających organowi odstąpić od zasady zakazu sytuowania w pasie drogowym obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą czy obsługą i zabezpieczeniem ruchu drogowego. Ciężar dowodu, że chodzi o szczególnie uzasadniony przypadek spoczywał na wnioskodawcy i to jego obciąża wykazanie, że umieszczenie reklamy w konkretnym miejscu jest szczególnie uzasadnione i nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Samo więc złożenie lakonicznego i niczym nie umotywowanego wniosku o zezwolenie na umieszczenie reklamy w pasie drogowym jest - co do zasady - niewystarczające dla udzielenia zezwolenia. Wieloletnia, wadliwa praktyka organów administracji w tej kwestii, nie zmienia zasady dowodowej wynikającej z powołanych przepisów prawa. W tej sytuacji, organ, mając na uwadze przede wszystkim zebrane przez siebie dane dotyczące zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego m.in. przez sytuowane w pasie drogowym reklamy i podjętą na tym tle politykę radykalnego ich ograniczenia odmówił skarżącej zgody na zajęcie pasa drogowego. Zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego i niewłaściwego prowadzenia postępowania dowodowego nie mogą uzasadniać uchylenia decyzji, z uwagi na charakter dowodów, do których odwołuje się w skardze skarżąca. To podmiot zarządzający drogą decyduje o tym, czy na wniosek zainteresowanego zajęciem pasa drogowego podmiotu, dopuści wyjątkowo czasowe zlokalizowanie obiektu lub urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami bezpieczeństwa ruchu drogowego, czy też nie. Wyłącznie do organu należy dokonanie oceny, czy przedstawione przez zainteresowany podmiot okoliczności mogą uzasadniać odstępstwo od zasady określonej w art. 39 ust. 1 udp. Podejmowana przez organ w trybie art. 39 ust. 3 udp. decyzja, mimo że uznaniowa, tj. taka gdzie organ, rozpatrując wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, rozważa możliwość zadośćuczynienia interesowi strony wnioskującej o to zezwolenie, odnosząc go do interesu publicznego, doznaje ograniczenia. Wynika ono z samego charakteru pasa drogowego i celów jakim ma on służyć. Lokalizowanie w pasie drogowym reklam, w sposób oczywisty i bez potrzeby przeprowadzania naukowych ekspertyz powoduje, jeżeli nie chwilowe odwrócenie uwagi kierowców, to przynajmniej podzielenie tej uwagi, a już samo takie zachowanie nie sprzyja bezpieczeństwu ruchu drogowego. Gdyby założyć, że kierowcy nie zwracają uwagi na sytuowane w pasie drogowym reklamy, niecelowy z punktu widzenia właściciela tej reklamy, byłby ich byt w takim miejscu. Organ zarządzający drogą, zobowiązany jest do jej ochrony przez niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia jej klasy, ograniczenia funkcji, niewłaściwego użytkowania, a przede wszystkim do podejmowania działań przeciwdziałających pogorszeniu warunków bezpieczeństwa ruchu (art. 4 pkt 21 udp.). Powyższe oznacza, że cele, dla których urządzany jest pas drogowy i zasady na jakich on funkcjonuje odpowiadają w istocie celowi publicznemu jakim jest prawidłowe i bezpieczne funkcjonowanie drogi służącej wszystkim jej użytkownikom. A zatem udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez zlokalizowanie w nim reklamy będzie zawsze zderzało się z interesem publicznym. Prowadzi to do wniosku, że podjęcie przez właściwy organ decyzji w trybie art. 39 ust. 3 udp. musi poprzedzać rozważna analiza przywoływanych przez wnioskującego o zajęcie pasa drogowego okoliczności i ocena, czy mogą one kwalifikować konkretny przypadek jako ten szczególny uzasadniający odstępstwo od zakazu sytuowania jakichkolwiek innych poza związanych z drogą i jej obsługą obiektów i urządzeń. Powoływane w rozpatrywanej sprawie przez organy zarówno I jak też II instancji dokumenty tj. wyniki badania natężenia ruchu w porannym i popołudniowym szczycie opracowane przez B. oraz opinia w sprawie zagrożeń wynikających z umieszczenia reklam opracowana przez I. trudno nazwać dowodami w sprawie, z którymi strona postępowania o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego powinna się zapoznać w celu wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji. Zarządca drogi, realizując obowiązek ochrony dróg, powinien monitorować drogi mu podległe, a w tym celu może korzystać z opinii i analiz przez siebie zlecanych i nie są to dowody zbierane w postępowaniu administracyjnym. Wyniki tych analiz, ekspertyz mają służyć wywiązywaniu się zarządcy z nałożonych na niego obowiązków ustawowych i nie mogą być kontestowane przez strony prowadzonych postępowań w sprawach dotyczących zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Przyjęcie przeciwnego założenia prowadziłoby do ograniczenia uprawnień przyznanych zarządcy drogi ustawą o drogach publicznych z jednej strony, a z drugiej do ograniczenia jego możliwości wywiązywania się z obowiązków ochrony dróg, których realizacja służy interesowi publicznemu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1026/04 stwierdził m.in. "Art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zabrania poczynań zagrażających wartościom w nim wskazanym, zatem analiza skutków powstałych zagrożeń nie mogła stanowić pozytywnej przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 39 ust. 3 powołanej ustawy. Nie ma podstaw do tego, iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp." (LEX nr 171170). Z uwagi na powyższe, zarzuty dotyczące opinii sporządzonej przez L. K., jej włączenie do akt sprawy, niemożność skarżącej wypowiedzenia się co do jej treści, nie mają wpływu na ocenę legalności decyzji. W zaskarżonej decyzji organ jednoznacznie wyjaśnił jakie są motywy niewydania zezwolenia, podkreślając, że to wnioskodawca musi wykazać, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na umieszczenie w pasie drogowym urządzenia nie związanego z gospodarką drogową, zaznaczając jednocześnie, że w niniejszej sprawie takie okoliczności nie zostały wskazane. Pozytywna opinia komunikacyjna potwierdza co najwyżej możliwość usytuowania reklamy, ale nie świadczy o tym, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa powyżej. Dlatego też zarzut naruszenia art. 107 § 3 kpa w ocenie Sądu należy uznać za nieuzasadniony. Podsumowując przepis art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych stanowi wyjątek od zasady przyjętej przez art. 39 ust. 1 tej ustawy tj. zakazu dokonywania działań mogących powodować m.in. zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Tak więc wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jako ustawowy wyjątek może zdarzać się incydentalnie i wyłącznie w sytuacjach stwierdzonego przez organ braku zagrożenia celów, którym służyć ma pas drogowy określonych w art. 4 pkt 1 udp. Dlatego też wykładnię powyższego przepisu dokonaną przez organ należy uznać za prawidłową, co odnosi się również do jego zastosowania. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.