VI SA/Wa 1294/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędziowie Sędzia WSA Honorata Łopianowska Asesor WSA Justyna Żurawska (spr.) Protokolant st. ref. Katarzyna Mostowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2025 r. sprawy ze skargi [...]Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2025 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę Przedmiotem skargi C. z siedzibą w W. (obecnie: B. z siedzibą w W., k. 25), dalej: "Strona", "Skarżąca", "Spółka", jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2025 r. znak [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia Stronie kary pieniężnej w kwocie 6 716,00 zł za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. [...] w rejonie numeru [...] w dniach: 6-11, 13-17, 20-23, 27-31 grudnia 2021r., 4-5 stycznia 2022 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy emitowanej na wyświetlaczu elektronicznym ze zmienną treścią reklamową o powierzchni 2,93 m2, natomiast w dniach 12, 18, 19, 24, 25, 26 grudnia 2021 r. oraz 1-3 stycznia 2022 r. poprzez umieszczenie w nim nośnika o powierzchni 0,41 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi. Decyzja ta została wydana w następującym stanie sprawy: W dniu [...] grudnia 2021 r. pracownik Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich przeprowadził kontrolę pasa drogowego ul. [...] w rejonie numeru [...], podczas której stwierdzono umieszczenie w nim reklamy emitowanej na wyświetlaczu elektronicznym ze zmienną treścią reklamową bez wymaganego przepisami ustawy o drogach publicznych zezwolenia zarządcy drogi. W jej trakcie nie stwierdzono, aby przedmiotowy nośnik należący do Strony w jakikolwiek sposób zmienił swoje położenie względem działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. Pismem z dnia 22 grudnia 2021 r. Strona została zawiadomiona o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia pasa drogowego. Kolejne kontrole przeprowadzone w dniach 7-11, 13-17, 20-23, 27-31 grudnia 2021 r. oraz 4, 5 stycznia 2022 r. potwierdziły nielegalne funkcjonowanie reklamy emitowanej na wyświetlaczu elektronicznym. Przedmiotowy obiekt znajdował się w pasie drogowym przez cały okres od 6 grudnia 2021 r. do 5 stycznia 2022 r. W trakcie kontroli nie stwierdzono, aby przedmiotowy obiekt był kiedykolwiek demontowany i ponownie montowany. Mając na uwadze ustalenia faktyczne poczynione w sprawie, na podstawie art. art. 40 ust. 12 pkt 1 i ust. 13 w zw. z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 645, ze zm.), dalej: "u.d.p.", Prezydent [...] (dalej także: "organ I instancji"): 1/ wymierzył Spółce karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. [...] w rejonie nr [...] w dniach 6-11,13-17, 20-23, 27-31 grudnia 2021r., 4, 5 stycznia 2022 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy emitowanej na wyświetlaczu elektronicznym ze zmienną treścią reklamową o powierzchni 2,93 m2, natomiast w dniach 12, 18, 19, 24, 25, 26 grudnia 2021 r., oraz 1-3 stycznia 2022 r. poprzez umieszczenie w nim nośnika o powierzchni 0,41 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi, 2/ ustalił karę pieniężną w wysokości 6 716 zł obliczoną jako iloczyn zajętej powierzchni pasa drogowego, ustalonej stawki opłaty powiększonej dziesięciokrotnie i liczby dni zajęcia pasa drogowego. Organ I instancji rozważył również możliwość zastosowania art. 189f § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.), dalej: "k.p.a.", lecz nie znalazł podstaw do jego zastosowania. Zdaniem organu I instancji w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do uznania, że wystąpiło znikome naruszenie prawa. Odwołanie od powyższe decyzji wniosła Spółka, zarzucając organowi naruszenie: art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., art. 105 § 1 k.p.a., art. 7, 8, 9, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Spółka zarzuciła Prezydentowi [...] m.in. nieustalenie w sposób jednoznaczny, czy rzeczona reklama znajdowała się w pasie drogowym w okresie wskazanym w rozstrzygnięciu decyzji. Zaskarżoną w sprawie decyzją z dnia [...] lutego 2025 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2023 r. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że odwołanie nie zasługiwało na uwzględnienie. Wyjaśniło, że dla zasadności wymierzenia kary podstawowe znaczenie ma ustalenie: czy zajęty został pas drogowy drogi publicznej, jaka jest kategoria drogi publicznej, kto dokonał zajęcia, w jaki sposób, jaka była powierzchnia zajęcia i w jakim okresie, czy takie zajęcie nie było objęte zezwoleniem zarządcy drogi. Dalej organ odwoławczy wskazał, że w aktach sprawy znajduje się opinia geodezyjna dotycząca usytuowania nośnika reklamowego w pasie drogowym ul. [...], stanowiącej działkę ewid. nr [...] z obrębu [...] zamontowanego na budynku nr [...] położonym przy ul. [...] (od strony [...]), na działce ewid. nr [...] z obrębu [...]. W opinii tej wskazano, że działka ewid. nr [...] stanowi drogę publiczną powiatową nr [...] oraz że zasięg pasa drogowego wyznacza granica tej działki z działką ewid. nr [...], na której posadowiony jest budynek mieszkalny. W opinii tej wskazano, że wykonany pomiar oraz obliczenia z wykorzystaniem danych ewidencyjnych jednoznacznie wskazują na zajęcie pasa drogowego nośnikiem reklamowym. Nośnik reklamowy posadowiony jest na budynku nr [...] położonym przy ul. [...] (od strony [...]) i znajduje się w całości w pasie drogowym ul. [...], stanowiącej działkę ewid. nr [...] z obrębu [...]. Do opinii tej załączono mapę usytuowania nośnika reklamowego w pasie drogowym, sporządzoną przez geodetę uprawnionego, w której oznaczono granice działek ewidencyjnych i granice pasa drogowego a także umiejscowienie nośnika oraz jego wymiary (powierzchnia rzutu poziomego - 0,41 m2, powierzchnia reklamy - 2,93 m2); nośnik położony w całości w pasie drogowym ul. [...]. Dalej organ wskazał, że opłata za jeden dzień umieszczenia reklamy/nośnika na drodze powiatowej naliczana jest na podstawie uchwały nr XXXI/666/2004 Rady m.st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Organ I instancji przyjął w niniejszej sprawie stawkę dla reklamy zgodnie z poz. 23 - 10 zł, a dla innego obiektu budowlanego niewymienionego w poz. 1-18 (poz. 19) - 3,00 zł w 2021 r. i w 2022 r. W ocenie Kolegium, skoro udokumentowano umieszczenie reklamy w dniach 6-11, 13-17, 20-23, 27-31 grudnia 2021 r., 4-5 stycznia 2022 r., to za te dni prawidłowo naliczono karę za umieszczenie reklamy, natomiast w dniach 12, 18, 19, 24, 25, 26 grudnia 2022 r., 1-3 stycznia 2022r. przez umieszczenie w pasie drogowym nośnika reklamowego. Organ odwoławczy zaznaczył że w czasie kilkudziesięciu kontroli przeprowadzonych przez zarządcę drogi w pasie drogowym ul. [...] ustalono, że za każdym razem sporna reklama i nośnik znajdował się w tym samym miejscu, co potwierdzają sporządzane protokoły kontroli, jak również dokumentacja fotograficzna. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że dowodem na zajęcie pasa drogowego jest dokumentacja fotograficzna, wraz z protokołem kontroli z dnia [...] grudnia 2021 r., karty kontroli, a także opinia geodezyjna wraz z mapą zajęcia pasa drogowego sporządzoną przez geodetę uprawnionego, z którego wynika powierzchnia reklamy i nośnika, a także fakt zajęcia pasa drogowego. Dalej podniosło, że w sprawie granica stanowiąca granicę pasa drogowego będąca zarazem granicą działki ewidencyjnej, stanowi również linię zabudowy. Przedmiotowy nośnik nieprzerwanie jest umieszczony w dokładnie tym samym miejscu budynku. Strona nie wykazała faktu demontażu nośnika w okresie pomiędzy sporządzeniem opinii, a przedmiotowym zajęciem pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Z akt sprawy wynika bezsprzecznie, że nośnik reklamowy znajduje się dokładnie w tej samej lokalizacji. Zdjęcia wykonane w roku 2021 przy okazji sporządzania opinii geodezyjnej pokrywają się ze zdjęciami wykonanymi podczas aktualnej na okres zajęcia kontroli (w roku 2021 i 2022). W oparciu o powyższe Kolegium uznało aktualność (w momencie kontroli w 2021 r. i 2022 r.) stwierdzeń geodety, określonych w opinii geodezyjnej z 2021 r. Odnosząc się do możliwości odstąpienia od nałożenia na Stronę kary pieniężnej, Kolegium wskazało, że z urzędu posiada wiedzę, iż wobec Strony toczyło się i toczy kilkaset postępowań administracyjnych dotyczących wymierzenia kary pieniężnej za nielegalne zajęcie pasa drogowego w różnych miejscach zlokalizowanych na terenie [...]. Pomimo posiadania przez Stronę świadomości bezprawności podejmowanych działań, nadal zajmuje ona pas drogowy na analogicznych zasadach w różnych lokalizacjach na terenie [...]. Mając na uwadze powyższe, zdaniem Kolegium, nie sposób dopatrzyć się w omawianym przypadku znikomości naruszenia prawa. W skardze wywiedzionej na powyższą decyzję Spółka zakwestionowała ją w całości. Jednocześnie sformułowała zarzuty naruszenia: 1/ art. 80 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie rzeczywiście doszło do zajęcia pasa drogowego bez stosownego zezwolenia właściwego zarządcy drogi przez nośnik reklamowy Skarżącej, podczas gdy z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy nie sposób tego jednoznacznie stwierdzić, co skutkowało naruszeniem art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.; 2/ art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3, ust. 6, ust. 8 i ust. 12 u.d.p. w zw. z § 4 ust. 1 oraz poz. 19 załącznika nr 3 do uchwały w zw. z art. 3 pkt 1 i pkt 3 ustawy Prawo budowlane, poprzez uznanie, iż nośnik reklamowy w formie tzw. digital, występujący w niniejszej sprawie, stanowi obiekt budowlany w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, do którego stosuje się stawkę opłaty określoną w poz. 19 załącznika nr 3 do uchwały nr XXXI/666/2004 Rady m.st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (stawka za "inne obiekty budowlane"), podczas gdy nośnik tego typu nie spełnia definicji obiektu budowlanego (w tym definicji budowli), co prowadzi do wniosku, że do przedmiotowej kategorii nośników nie znajduje zastosowania kara pieniężna wymierzana na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p., a zatem kara pieniężna została wymierzona bezpodstawnie; 3/ art. 40 ust. 12 w zw. z art. 4 ust. 1 u.d.p., poprzez przyjęcie, iż reklama zajmowała pas drogowy, podczas gdy brak jest jednoznacznego ustalenia granic pasa drogowego; 4/ art. 6, art. 7, art. 8, art, 10, art. 11, art. 77 oraz art. 107 k.p.a., poprzez: - niewykazanie przebiegu granic pasa drogowego, - brak powołania się na ustalone granice pasa drogowego wraz z datą, od której takie granice obowiązują, a także podstawy prawnej ich wytyczenia, - brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, - niepodjęcie wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Powołując się na powyższe, Strona wniosła o: uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zasądzenie od Kolegium na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych i zwrotu kosztu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu Skarżąca przedstawiła swoje stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów. Wskazała m.in., że tablica reklamowa usytuowana jest w takim miejscu, które nie stanowi pasa drogowego. Nadwieszenie tablicy obok skrzynki teletechnicznej i podestu wejściowego do lokalu ma znaczenie w sprawie, gdyż elementy te nie stanowią urządzenia drogowego. Zebrany w sprawie materiał, zdaniem Strony, nie jest wystarczający do przypisania Spółce odpowiedzialności. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.) sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia jej nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli w sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2025 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2023 r. w przedmiocie wymierzenia Spółce kary pieniężnej w kwocie 6 716,00 zł za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. [...] w rejonie numeru [...] w dniach: 6-11, 13-17, 20-23, 27-31 grudnia 2021 r., 4-5 stycznia 2022 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy emitowanej na wyświetlaczu elektronicznym ze zmienną treścią reklamową o powierzchni 2,93 m2, natomiast w dniach 12, 18, 19, 24, 25, 26 grudnia 2021 r. oraz 1-3 stycznia 2022 r. poprzez umieszczenie w nim nośnika o powierzchni 0,41 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi. Podstawę materialnoprawna decyzji stanowił art. 40 ust. 12 u.d.p. (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 320). W ocenie Sądu, mając na uwadze przytoczone wyżej kryteria kontroli, zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 21 września 2022 r., zob. art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o zmianie ustawy o Rządowym Funduszu Rozwoju Dróg oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. z 2022 r. poz. 1768) pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z kolei z art. 4 pkt 2, 5 i 6 ww. ustawy wynika, że droga składa się z jezdni i chodnika. W myśl art. 39 ust. 1 u.d.p. pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Przede wszystkim samowolne zajmowanie pasa drogowego przez podmiot inny niż zarządca drogi działający w celu budowy, przebudowy, remontu lub ochrony drogi jest niedopuszczalne (art. 40 ust. 1 u.d.p.). Zajęcie pasa drogowego jest natomiast możliwe, w myśl art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p., po uzyskaniu - w formie decyzji administracyjnej - zgody zarządcy drogi. Naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. (który stanowił podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji) za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości dziesięciokrotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Opłata ta stanowi rezultat mnożenia powierzchni zajętego pasa drogowego oraz obowiązujących lokalnie stawek w tym zakresie. Zastosowanie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. jest dopuszczalne, w sytuacji gdy organy ustalą, że sporne urządzenie reklamowe wraz z wyświetlaczem reklamowym znajdowało się w pasie drogowym i że zajęcia pasa drogowego dokonała Skarżąca, nie mając zezwolenia zarządcy drogi. Konieczne było także ustalenie powierzchni obiektu zajmującego pas drogowy oraz liczby dni zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia. Zdaniem Sądu, wbrew zarzutom skargi, stan faktyczny w sprawie został ustalony przez organy prawidłowo i zgodnie z regułami wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. W postępowaniu administracyjnym reguły determinujące czynności ustalania stanu faktycznego (postępowanie wyjaśniające), wytyczone są przede wszystkim przez uregulowane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. zasadę prawdy obiektywnej, zasadę oficjalności, zasadę ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału. Treścią zasady prawdy obiektywnej jest powinność organu procesowego dokonania ustaleń co do faktów zgodnie z ich rzeczywistym przebiegiem. Tylko takie fakty mogą stanowić podstawę załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 14.02.2013 r. II GSK 2173/11). Za nienaruszające art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przyjmuje się w orzecznictwie takie ustalenia faktyczne, które prowadzą do konkluzji, że "w świetle przeprowadzonych dowodów fakt przeciwny dowodzeniu jest niemożliwy lub wysoce nieprawdopodobny". Wniosek o zaistnieniu określonego przebiegu zdarzeń może stanowić także rezultat uwzględniającego wiedzę wynikającą z zasad doświadczenia życiowego i obserwacji życia społecznego oraz logicznego rozumowania o faktach wykazanych określonymi dowodami (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 3.07.2025 r. VIII SA/Wa 400/25 i wskazane tam orzecznictwo; por. także wyrok WSA w Warszawie z 29.05.2025 r. VI SA/Wa 128/25). Zdaniem Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do poczynienia prawidłowych ustaleń faktycznych. Jak wynika z protokołu kontroli nr [...], stwierdzono zajęcie pasa drogowego reklamą - elektronicznym wyświetlaczem ze zmienną treścią reklamową, na działce nr [...], obręb [...]. Nośnik ten należy do Skarżącej, co nie jest sporne. Jak wynika z wypisu z rejestru gruntów działka nr [...] (ulica [...]) w W. stanowi drogę publiczną: powiatową. Zarówno z protokołu kontroli jak i opinii geodezyjnej wynika, że reklama została usytuowana na ścianie budynku nr [...] przy ul. [...], przy czym nośnik reklamowy został zamontowany od strony [...]. W ocenie Sądu, granica pasa drogowego ulicy [...] (od strony [...]) w W. oraz nieruchomości, na elewacji której umieszczono sporne urządzenie reklamowe, została w sposób wystarczający i przekonujący ustalona dowodami zgromadzonymi w sprawie. Stan faktyczny został ustalony w oparciu o: opinię geodezyjną z dnia 22 lutego 2021 r. dotyczącą usytuowania elektronicznego nośnika reklamowego Spółki w pasie drogowym stanowiącym działkę ewid. nr [...] z obrębu [...], zamontowanego na budynku nr [...] położonym przy ul. [...] (od strony [...]), mapy usytuowania nośnika w pasie drogowym z wrysowanym nośnikiem oraz naniesionymi wymiarami, mapy zasadniczej, wyrysu mapy zasadniczej, wypisu z rejestru gruntów dotyczącego działki nr [...] (droga powiatowa, pozostająca we władaniu Zarządu Dróg Miejskich) oraz protokołu z kontroli zajęcia pasa drogowego z dnia [...] grudnia 2021 r., kart kontroli z których wynikają daty oględzin i funkcjonowania reklamy. W ocenie Sądu, z dokumentów tych wynika, że granica pasa drogowego biegnie po ścianie budynku przy ul. [...] (od strony [...]), co potwierdzono pomiarem geodezyjnym. Uprawniony geodeta wprost wskazał, że nośnik znajduje się w całości w pasie drogowym ul. [...], stanowiącej działkę nr [...], co obrazuje załączona mapa. W opinii przedstawiono schemat nośnika reklamowego, jego konkretną lokalizację oraz zwymiarowano i wyliczono jego powierzchnię. Powierzchnia reklamy – 2,93 m2 (2,19 m x 1,34 m) oraz powierzchnia rzutu poziomego – 0,41 m2. Geodeta w przedmiotowej opinii zawarł również informacje dotyczące zastosowanej technologii pomiarowej. Mając na uwadze powyższe, Sąd nie uwzględnił głównego zarzutu skargi, sprowadzającego się do zakwestionowania ustaleń dotyczących granicy pasa drogowego. W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego, który był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy, organy administracji prawidłowo przyjęły, że granicą pasa drogowego na spornym odcinku jest kontur budynku, a reklama umieszczona na ścianie/froncie budynku znajduje się w pasie drogowym/przestrzeni tego pasa. Dla ustalenia tej granicy nie mają znaczenia nadwieszenia, czy gzymsy budynku. Sąd orzekający podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że granice pasa drogowego wyznaczają proste ustalające granice pasa na gruncie oraz że granice takie mają przestrzennie kształt płaszczyzn, zaś konsekwencją takiego rozumienia granic przestrzennych pasa drogowego jest stwierdzenie, że pas drogowy nie może być w swoich granicach kształtowany przez elementy architektoniczne budynków (np. gzymsy, attyki, balkony, schody itp.), ponieważ wszystkie te elementy, jeżeli istnieją, a budynek jest położony w granicy (przy granicy) pasa drogowego, to wkraczają w przestrzeń pasa drogowego, a nie kształtują granic tej przestrzeni, a więc pasa drogowego (por. wyrok NSA z 19.09.2023 r. II GSK 625/20). W ocenie Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do poczynienia prawidłowych ustaleń faktycznych. W szczególności, jak już wyżej wskazano, ustalono granice pasa drogowego i wskazano usytuowanie nośnika reklamowego. Materiał dowodowy sprawy wyraźnie wskazuje, że przedmiotowy nośnik znajdował się w pasie drogowym przedmiotowej drogi powiatowej. Zatem zarzuty skargi naruszenia art. 80 k.p.a. oraz art. 40 ust. 12 w zw. z art. 4 ust. 1 u.d.p., a także art. 6, 7, 8, 10, 11, 77 k.p.a. nie zostały przez Sąd podzielone. W tym kontekście dodać należy, że organ nie naruszył przepisu art. 6 k.p.a., zgodnie z którym "organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.". Zdaniem Sądu organ nie naruszył zasady praworządności w procesie stosowania prawa. Ustalił stan faktyczny sprawy w oparciu o materiał zgromadzony w aktach sprawy. Brak jest także podstaw do przyjęcia, że w sprawie został naruszony art. 8 § 1 k.p.a., zgodnie z którym "Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.". Organ odwoławczy nie naruszył także art. 11 k.p.a., zgodnie z którym "Organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.". Podstawowym celem zasady wyrażonej w art. 11 k.p.a. jest wyjaśnienie stronom przesłanek, jakimi organ kierował się przy załatwieniu sprawy. I zasada ta została, zdaniem Sądu, zrealizowana w uzasadnieniu decyzji, które spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja zawiera niezbędne elementy, wskazane w § 1 art. 107 k.p.a., a także uzasadnienie faktyczne i prawne, które czyni zadość normie art. 107 § 3 k.p.a. Kolegium wskazało bowiem m.in. fakty które uznało za udowodnione, dowody na których się oparło oraz wyjaśniło podstawę prawną rozstrzygnięcia, z przytoczeniem przepisów prawa. W ocenie Sądu, w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak jest podstaw do przyjęcia, by po stronie Kolegium zaistniała konieczność jego uzupełnienia lub poszerzenia o dodatkowe dowody mające potwierdzać przebieg linii granicznej pasa drogowego oraz faktu posadowienia nośnika reklamowego Spółki w spornym pasie drogowym. Organy obu instancji dokonały analizy okoliczności istotnych dla ustalenia, że doszło do zajęcia pasa drogowego w rozumieniu przepisów art. 4 pkt 1 i art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., w sposób wystarczający przeprowadziły też niezbędne dowody. Ustalenia Kolegium na okoliczność usytuowania reklamy w granicy pasa drogowego oraz jej powierzchni są jednoznaczne i spójne. Znajdują one potwierdzenie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym. Przy czym Sąd dostrzega, że opinia geodezyjna wraz z mapą usytuowania nośnika została sporządzona przed datą zajęcia pasa drogowego w sprawie niniejszej, jednakże słusznie zauważyło Kolegium, że opinia ta mogła zostać wykorzystana na potrzeby sprawy niniejszej, a to dlatego, że w sprawie brak dowodów by przedmiotowa reklama zmieniła swoje położenie w stosunku do stanu stwierdzonego w opinii. Wprost przeciwnie materiał dowodowy potwierdza (w tym fotograficzny), że – jak stwierdziło Kolegium – jest to ta sama lokalizacja, a Strona temu skutecznie nie zaprzeczyła. Zdaniem Sądu w sprawie brak podstaw do stwierdzenia, by Kolegium naruszyło art. 10 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Spółka brała czynny udział w postępowaniu, co wynika z akt sprawy. Sąd nie podzielił przy tym stanowiska Strony, że jedynym dokumentem, który może wykazać w sposób prawidłowy usytuowanie obiektu reklamowego i granice pasa drogowego jest mapa do celów prawnych. W tym zakresie wielokrotnie wypowiadał się już Naczelny Sąd Administracyjny, również w sprawach dotyczących Skarżącej, wyjaśniając, że nie w każdym przypadku konieczne jest wykorzystywanie dowodów z dokumentów sporządzonych w sposób określony w rozporządzeniu Ministra Rozwoju z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. z 2020 r., poz. 1429 ze zm.), w tym mapy do celów prawnych, o której mowa w § 24-29 tego rozporządzenia. Wprawdzie rozporządzenie to przewiduje stosowanie określonych w nim standardów również na potrzeby "typowych postępowań sądowych i administracyjnych" (zob. § 1 i § 24 ust. 1), jednak nie sposób przyjąć, aby skutkowało to – w wymiarze uniwersalnym, niezależnie od okoliczności konkretnej sprawy – całkowitą dyskwalifikacją i pozbawieniem mocy dowodowej innych dowodów niż dokumenty opracowane wedle reguł wynikających z powołanych przepisów rozporządzenia, skoro rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności wymaga, aby w toku postępowania organy podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, dopuszczały przy tym jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, zaś szeroka formuła postępowania dowodowego wyklucza możliwość stosowania formalnej teorii dowodowej, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie za pomocą określonego środka dowodowego (zob. wyroki NSA z 1.03.2022 r. II GSK 2664/21 i z 11.01.2023 r. II GSK 515/22). Stanowisko to skład orzekający w sprawie w pełni podziela. W ocenie Sądu, ustawa o drogach publicznych nie nakłada szczególnych rygorów dowodowych dla ustalenia okoliczności stanowiących podstawę do nałożenia kary z art. 40 ust. 12. Z treści tego przepisu wynika, że kara jest nakładana za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Oznacza to, że zarządca drogi prowadząc postępowanie o nałożenie kary za zajęcie pasa drogowego, jest obowiązany ustalić pas drogowy dla danej kategorii drogi. W tym zakresie może posłużyć się wszelkimi dowodami – zgodnie z treścią art. 75 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 11.0.2023 r. II GSK 80/21). Oczywiście, ustalenie granic pasa drogowego nie może być dowolne, co nie oznacza, że ma być dokonywane w sposób w jaki żąda tego Strona. Bezspornie, w myśl art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. zezwolenia zarządcy drogi wymaga umieszczenie w pasie drogowym - poza obiektami budowlanymi niezwiązanymi z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego - również reklamy. Naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością karno-administracyjną. Przewidziana we wskazanym przepisie decyzja w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest decyzją związaną, co oznacza, że w każdym przypadku ziszczenia się braku przesłanki zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, wymierzana jest kara pieniężna i to bez względu na to jakie przyczyny ów fakt spowodowały (por. wyroki NSA z 8.10.2020 r. II GSK 674/20 i z 24.01.2023 r. II GSK 705/22). Odnosząc się do zarzutu, że reklama nie jest obiektem budowlanym wskazać należy, że pojęcie "innych obiektów budowlanych" o których mowa w załączniku nr 3 do uchwały Rady m.st. Warszawie z dnia 27 maja 2004 r. w pozycji 19 nie mają znaczenia jakie nadaje im ustawa Prawo budowalne, ale stanowi o stawce wszelkich obiektów niewymienionych w punktach poprzedzających, odnoszących się do rozmaitych obiektów, w tym automatów do napoi, czy gablot (por. wyrok WSA w Warszawie z 3.09.2020 r. VI SA/Wa 41/20). A zatem zarzut skargi naruszenia art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3, ust. 6, ust. 8 i ust. 12 w zw. z art. 4 ust. 1 oraz poz. 19 załącznika nr 3 do uchwały w powiązaniu z art. 3 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 725) nie zasługiwał na uwzględnienie. Końcowo wskazać należy, że organ odwoławczy rozważył możliwość zastosowania przepisu art. 189f k.p.a., słusznie przyjmując, że w sprawie brak było podstaw do odstąpienia od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu. Stosownie do treści art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. "organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa". W sprawie nie została spełniona przede wszystkim przesłanka znikomości wagi naruszenia, gdyż Spółka zajmując się w sposób profesjonalny reklamą, nie podjęła starań celem uzyskania stosownego zezwolenia zarządcy drogi. Okoliczność ta nie została wykazana. Reklama w pasie drogowym może stanowić o niebezpieczeństwie dla ruchu drogowego z uwagi na możliwość przyciągnięcia uwagi uczestników tego ruchu, a tym samym wpłynąć na zmniejszenie bezpieczeństwa tych uczestników. Ponadto trafnie organ odwoławczy zauważył, że w stosunku do Strony toczyło się lub nadal toczy wiele postępowań w przedmiocie bezprawnego zajęcia pasa drogowego, co wskazuje na intencjonalnie działanie Strony w tym zakresie. Sąd nie dopatrzył się także wadliwości w ustaleniu wysokości nałożonej kary oraz liczby dni zajętych przez reklamę i nośnik. Liczba dni zajętych przez reklamę została ustalona w oparciu o protokół z kontroli oraz karty kontroli, natomiast w odniesieniu do pozostałych dni słusznie przyjęto, że pas drogowy zajęty został przez nośnik. Spółka nie wykazała bowiem by w okresie objętym decyzją nośnik trwale połączony z elewacją budynku został zdemontowany. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu, zaszła podstawa do oddalenia skargi w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Dlatego orzeczono jak w sentencji wyroku.