VI SA/Wa 1296/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2007 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie zajęcia pasa drogowego oddala skargę W dniu 28 września 2006 roku do Zarządu Dróg Miejskich w W. wpłynął wniosek A. SA z siedzibą w P. o wydanie kolejnego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rej. ul. [...] w celu funkcjonowania nośnika reklamowego (dwustronnego) o łącznej powierzchni reklamowej 4,32 m² na dalsze 18 miesięcy. Pismem z dnia 19 grudnia 2006 roku organ powiadomił wnioskodawcę, że w najbliższym terminie zostanie wydana decyzja odmowna dotycząca zajęcia pasa drogowego. Jednocześnie spółka została poinformowana, że przed wydaniem decyzji można zgodnie z art. 10 kpa zapoznać się ze zgromadzonymi w sprawie materiałami i wypowiedzieć się co do nich w ciągu siedmiu dni od daty otrzymania niniejszego pisma. Decyzją [...] z dnia [...] lutego 2007 roku, wydaną z upoważnienia Prezydenta [...] W. przez Dyrektora ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich odmówiono wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) ul. [...] w rej ul. [...] w celu funkcjonowania nośnika reklamowego o powierzchni 4,32m². W uzasadnieniu decyzji organ powołując się na opinie Instytutu Badawczego Dróg i Mostów – Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego z grudnia 2006 roku wykazał, iż proponowana reklama powoduje dekoncentrację kierowcy i odwraca uwagę od sytuacji na drodze, co jest groźne dla uczestników ruchu drogowego. Pas drogowy ul. [...] pełni ważną rolę w układzie drogowym W. i charakteryzuje się dużym natężeniem ruchu drogowego. Poza tym przedmiotowa reklama usytuowana jest w miejscu, gdzie znajduje się trawnik. Lokalizowanie obiektów reklamowych w obrębie trawnika powoduje, iż przy wymianie treści reklamowej bądź konserwacji nośnika reklamowego dochodzi do częstych zniszczeń chodnika oraz zieleni znajdującej się w otoczeniu reklamy. Powyższe okoliczności zdaniem organu, powodują, że lokalizacja przedmiotowej reklamy nie może być uznana za przypadek szczególnie uzasadniony, o którym mowa jest w art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych. Od decyzji z dnia [...] lutego 2007 roku Nr [...] A. SA złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., zarzucając jej naruszenie: 1) art. 38 ust.1 ustawy o drogach publicznych poprzez niezastosowanie w sprawie, 2) art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez niewłaściwą interpretację i zastosowanie, 3) art. 10 kpa poprzez wydanie decyzji bez umożliwienia zajęcia stanowiska co do dowodów i materiałów zebranych przez organ I instancji. 4) art. 7, 77 i 81 kpa poprzez zebranie i uwzględnienie tylko dowodów niekorzystnych dla skarżącej z pominięciem innych dowodów, poprzez uwzględnienie jako dowód opinii L. K., co do której skarżąca nie mogła wypowiedzieć się przed wydaniem zaskarżonej decyzji, 5) art. 79 kpa poprzez niezastosowanie, 6) art. 84 kpa poprzez przyjęcie do akt sprawy opinii, która nie została sporządzona przez biegłego powołanego w trybie przewidzianym przez kpa, 7) art. 107 § 3 kpa poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Podnosząc powyższe zarzuty spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania . Po rozpoznaniu złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2007 roku Nr [...] na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że wbrew zarzutom strony, w niniejszej sprawie miał zastosowanie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, stanowiący wyjątek od zasady z art. 39 ust. 1 ww. ustawy, zgodnie z którym w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu. Na poparcie powyższego stanowiska organ powołał się na uchwałę Składu Pięciu Sędziów NSA z dnia 19 czerwca 2000 roku, sygn. OPK 2/00 opublikowanej w ONSA 2001/1/12. Zdaniem Kolegium to nie organ musi wykazać, że nie wystąpiły szczególne okoliczności uzasadniające lokalizację tablicy reklamowej w pasie drogowym, lecz wnioskodawca powinien wykazać, że takie okoliczności wystąpiły. Według oceny Kolegium niezasadny jest zarzut spółki naruszenia przez organ przepisów art. 7, 77, 107 § 3 kpa. Organ I instancji dostatecznie wyjaśnił sprawę i wskazał, jakie zagrożenia istnieją w związku z posadowieniem w pasie drogowym reklamy, o której jest mowa w sprawie. W tym względzie organ powołał się na wyrok NSA z dnia 2 lutego 2005 roku, OSK 1026/ 04. Zarzut naruszenia art. 10 kpa jest zdaniem Kolegium również chybiony, gdyż spółka pismem Kolegium, które otrzymała w styczniu 2007 roku była poinformowana o prawie zapoznania się z aktami sprawy, w tym z opinią z Instytutu Badawczego Dróg i Mostów, sporządzoną w grudniu 2006 roku. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2007 roku A. SA wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie: 1) art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez niezastosowanie oraz art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie, 2) art. 7, 77 kpa poprzez niewłaściwie przeprowadzone postępowanie dowodowe w ramach postępowania odwoławczego, 3) art. 81 kpa poprzez niezastosowanie, tj. poprzez to, że SKO zaakceptowało fakt uznania przez Zarząd Dróg Miejskich za dowody dokumenty (np. opinię L. K.), w stosunku do których skarżąca nie mogła w postępowaniu w I instancji zająć stanowiska, a które to dowody okazały się istotne z punktu widzenia uzasadnienia decyzji organu I instancji, 4) art. 107 § 3 kpa poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie zwrotu kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uzasadniając postawiony zarzut naruszenia prawa materialnego, skarżąca powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2006 roku sygn. akt VISA/Wa 2115/05, LEX nr 194010. Stwierdziła, że w niniejszej sprawie zgodnie z ww. wyrokiem powinien mieć zastosowanie art. 38 ust 1 ustawy o drogach publicznych, albowiem zezwolenie dotyczy obiektu, znajdującego się a nie mającego być zlokalizowanym w pasie drogowym. Dlatego też w sprawie błędnie zastosowano art. 39 ust 3 ustawy o drogach publicznych. Organy obu instancji winny badać, czy nośnik reklamowy skarżącej powoduje zagrożenie i utrudnienie ruchu drogowego lub czy nie zakłóca wykonywania zadań zarządu drogi. Jeżeli nie zachodzą te negatywne przesłanki, to stosownie do art. 38 ust 1 ustawy nośnik ten może pozostać w pasie drogowym pod warunkiem uzyskania decyzji w trybie art. 40 i uiszczenia opłaty za zajęcie pasa. W dalszej części skargi spółka podniosła, iż opinia, którą organ wykorzystał w sprawie nie ma walorów dowodowych, gdyż powinna być opatrzona pieczęcią Instytutu, tymczasem do akt niniejszej sprawy złożono kopię jakiegoś pisma bez podpisu jej autora. Organ prowadzący postępowanie naruszył również art. 81 kpa, ponieważ po uzupełnieniu materiału dowodowego w lutym 2007 roku przez organ I instancji, skarżąca nie została powiadomiona w trybie art. 10 kpa (nie otrzymała też pisma organu I instancji z dnia 19 grudnia 2006 roku). Opinia L. K. dotknięta jest licznymi wadami merytorycznymi, gdyż jej autor 1) powołuje się na badanie zagraniczne, ale nie wskazuje kiedy, kto i gdzie je przeprowadził i jaki był tego badania rezultat, 2) autor mówi o fiksacji w taki sposób, że należałoby przyjąć, że kierowca jadący przez miasto, nawet bez reklam, nie patrzyłby na drogę, ale całą uwagę kierował na rozpraszające go elementy poza drogą, 3) autor sam ustala wielkość natężenia ruchu drogowego, przy którym dopuszczalne jest funkcjonowanie reklam w pasie drogowym, ale w ogóle nie podaje do tego żadnego merytorycznego uzasadnienia. Zdaniem skarżącej, uzasadnienie zaskarżonej decyzji dotknięte jest wadami a mianowicie organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie ustosunkował się do postawionego zarzutu, polegającego na tym, że doszło do obrazy art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niezastosowanie w sprawie. W tym stanie rzeczy uzasadnienie to jest niepełne i narusza art. 107 § 3 kpa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002 roku p. 1269) Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 z 2002 roku, poz. 1270 z późn. zmianami zwanej dalej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga o granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami. Rozpatrując skargę, mając na względzie powyższe kryteria, Sąd uznał je za niezasadne, albowiem zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Spółka podniosła w skardze dwojakiego rodzaju zarzuty: naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania. Pierwszy zarzut dotyczył tego, iż organ błędnie zastosował art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, gdy tymczasem w niniejszej sprawie powinien mieć zastosowanie art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zdaniem Sądu, zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Niniejsza sprawa dotyczyła pozwolenia na zajęcie pasa drogowego przez reklamę skarżącej na kolejny, wskazany we wniosku okres, albowiem uprzednie zezwolenie ograniczone ramami czasowymi wygasło. W niniejszej sprawie nie mamy więc do czynienia z "przedłużeniem zezwolenia", ale z kolejną oddzielną sprawą o zezwolenie zajęcia pasa drogowego w określonym przedziale czasowym. Tak więc w niniejszej sprawie zachodziła konieczność badania przesłanek, warunkujących wydanie takiego zezwolenia. Ta przesłanka, jak słusznie podkreślił organ wynika z treści art. 39 ust 3 ustawy o drogach publicznych i określona jest jako "szczególnie uzasadniony przypadek". Istnienie tej przesłanki powinien wykazywać podmiot, który ubiega się o wydanie zezwolenia. Nie może on skutecznie powoływać się na uprzednio wydane zezwolenia, albowiem z faktu ich udzielenia nie wynikał obowiązek organu do wydania kolejnej pozytywnej decyzji. Według oceny Sądu art. 38 ust 1 ustawy o drogach publicznych nie ma w niniejszej sprawie zastosowania, albowiem dotyczy sytuacji gdy obiekt np. na skutek zmiany granic pasa drogowego, znalazł się w jego obrębie. Takiej sytuacji dotyczyło orzeczenie WSA cytowane w uzasadnieniu skargi, które z oczywistych względów nie może mieć zastosowania w sprawie niniejszej. Ustosunkowując się do kolejnego zarzutu naruszenia art. 7 i 77 § 1 kpa należy stwierdzić, iż zakwestionowana opinia L. K. nie jest opinią Instytutu, gdyż nie została wydana w imieniu tej jednostki przez upoważnioną osobę, wskazaną przez dyrektora tegoż Instytutu. Według oceny Sądu jest to opinia, wydana przez [...] L. K. (w aktach znajduje się potwierdzenie za zgodność z oryginałem) i należy je traktować jako dokument prywatny, gdyż przy jej sporządzeniu nie został zachowany tryb z art. 84 kpa. Spór o opinię [...] L. K. o tyle jest bezprzedmiotowy, że Zarząd Dróg Miejskich w W. jako jednostka wyspecjalizowana władny jest samodzielnie ocenić stopień zagrożenia dla uczestników ruchu spowodowany posadowieniem reklamy w pasie drogowym bez konieczności ubiegania się o statystyki policyjne, ekspertyzy biegłych, oględziny. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w cytowanym przez organ wyroku NSA z 2 lutego 2005 roku OSK 1026/04. Oczywistą rzeczą jest, iż reklama, która jest umiejscowiona na trawniku w ruchliwym punkcie miasta jest skierowana do kierowców przejeżdżających samochodów, jak również do pieszych i z uwagi na znajdujące się w niej treści odwraca uwagę uczestników ruchu od sytuacji na drodze czy chodniku. Z tego względu ustalenia poczynione przez organ I instancji nie są dowolne, co niesłusznie wykazuje skarga spółki A. SA z siedzibą w P. Niesłusznie również skarżąca zarzuca naruszenie art. 10 kpa i 81 kpa, bowiem organ pismem z 19 grudnia 2006 roku zwrócił się do spółki z pouczeniem o prawie zapoznania się ze zgromadzonymi w sprawie dowodami i wypowiedzenia się co do nich w zakreślonym terminie. Wbrew twierdzeniom skarżącej otrzymała ona owe pismo w dniu 15 stycznia 2007 roku, na co istnieje dowód w aktach sprawy. Opinia [...] K.. datowana jest na grudzień 2006 roku, tak więc spółka miała możliwość zapoznania się z nią, jak również z innymi dowodami. Odnośnie podniesionego zarzutu naruszenia art. 107 § 3 kpa Sąd stwierdza, że istotne uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera ustosunkowania się do zarzutu naruszenia art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, lecz uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, skoro zaskarżona decyzja mimo niepełnego uzasadnienia w ostatecznym wyniku odpowiada prawu. Z tych wszystkich względów uznając zarzuty skargi za niezasadne Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.