VI SA/Wa 130/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Olechniewicz Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Protokolant sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi S.P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej oddala skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego (nazywany dalej "GITD") decyzją z [...] października 2013 r., nr [...] na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1, art. 13k ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260) oraz załącznika nr 1 pkt 3 lit. c) do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 80, poz. 433 z późn. zm.), art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b, art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1265 z późn. zm.), po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez Pana S. P. (dalej: "Strona", "Skarżący"), utrzymał w mocy decyzję GITD z [...] maja 2013 r., nr [...], o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 3.000 złotych. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W wyniku zatrzymania do kontroli [...] lutego 2012 r. na autostradzie [...] na odcinku węzeł K. - węzeł M. kierowanego przez Stronę zespołu pojazdów składającego się z samochodu osobowego o numerze rejestracyjnym [...] oraz przyczepy o numerze rejestracyjnym [...], ustalono, że w pojeździe nie znajduje się urządzenie viaBox służące do uiszczania opłaty elektronicznej, zaś sam pojazd nie został zarejestrowany w systemie elektronicznego poboru opłat. Na podstawie okazanych dowodów rejestracyjnych ustalono, że dopuszczalna masa całkowita (DMC) kontrolowanego zespołu pojazdów wynosiła 3940 kg (odpowiednio 2340 kg oraz 1600 kg). Przebieg kontroli utrwalono w protokole numer [...]. Następnie pismem z [...] lutego 2012 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, działając w imieniu GITD, zawiadomił Stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia na niego kary pieniężnej z tytułu nieuiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd po drodze krajowej, zawiadamiając stronę o treści art. 10 § 1 KPA. Strona w piśmie z [...] lutego 2013 r. wniosła o umorzenie postępowania administracyjnego podnosząc, że jadąc z zachodniej części miasta G. do M., "naturalnym połączeniem" jest około 2-kilometrowy odcinek autostrady, w związku z powyższym nie można karać za racjonalne zachowanie polegające na poruszaniu się odcinkiem autostrady, który mieszkańcom aglomeracji nie służy jako trasa przelotowa, lecz "droga wewnętrzna". Organ zakończył postępowanie decyzją z [...] maja 2013 r. nakładającą na Stronę karę pieniężną w wysokości 3000 zł. Strona pismem z [...] czerwca 2013 r. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, że celem mającego w niniejszej sprawie uregulowania było wprowadzenie częściowej partycypacji w kosztach użytkowania najdroższych w utrzymaniu dróg krajowych przez kierujących pojazdami o największej masie, korzystających z dróg krajowych w szerokim zakresie (na długich odcinkach) za pomocą środków transportu o znacznej masie. Tymczasem Strona nie prowadzi działalności gospodarczej w zakresie transportu i jedynie sporadycznie korzysta z dróg krajowych za pomocą pojazdów o DMC pow. 3,5 tony. Kierowany przez Stronę zespół pojazdów jedynie nieznacznie przekraczał w/w limit, a ponadto Strona poruszała się po niewielkim odcinku autostrady [...], który stanowi naturalne połączenie drogowe pomiędzy zachodnią częścią G., a M. Strona podniosła, że ustawodawca ustanawiając sankcje administracyjne, musi przede wszystkim uwzględniać podstawowe zasady konstytucyjne, do których zalicza się zasadę proporcjonalności (wyrok TK z 25 marca 2010 r., sygn. P 9/08). Ograniczenie wolności obywatelskich, jakim w niniejszej sprawie jest zagrożony karą pieniężną obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej, musi być odpowiednie do celu, któremu służy oraz racjonalne, co oznacza że powinno nadawać się do realizacji zakładanego przez ustawodawcę celu oraz nie może być nadmierne. Zdaniem Skarżącego, uwzględniając wskazany przez niego cel regulacji dot. opłat elektronicznych, a także niski stopień naganności zachowania Strony, uwzględniając konstytucyjną zasadę proporcjonalności, organ nie powinien, w świetle zebranego materiału faktycznego, nakładać na stronę kary administracyjnej. GITD, rozpatrując ponownie sprawę, po przytoczeniu przepisów prawa mających zastosowanie w niniejszej sprawie wskazał, że kierujący pojazdami samochodowymi mają obowiązek znać podstawowy zakres przepisów dotyczących dróg publicznych. Brak wiedzy, czy świadomości w zakresie obowiązującej w Polsce kategorii dróg publicznych, czy też ponoszenia opłat elektronicznych nie może niewątpliwie być usprawiedliwieniem dla naruszania przepisów. Dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy nie jest istotny fakt, że Skarżący nie prowadzi działalności gospodarczej w zakresie transportu i sporadycznie porusza się po drogach krajowych pojazdami o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 3,5 tony. Ustawodawca nie uzależnił obowiązku pobierania opłaty elektronicznej od celu wykonywanego przejazdu ani od motywacji. Dla ustalenia odpowiedzialności strony bez znaczenia pozostaje faktyczna (rzeczywista) masa zespołu pojazdów, jeżeli dopuszczalna masa całkowita pojazdu lub zespołu pojazdów przekracza 3,5 tony. W niniejszej sprawie Skarżący poruszał się zespołem pojazdów (samochodem osobowym o DMC równej 2340 kg wraz z przyczepą ciężarową o DMC równej 1600 kg) o łącznej dopuszczalnej masie całkowitej wynoszącej 3940 kg., co zostało ustalone na podstawie okazanych do kontroli przez kierowcę dowodów rejestracyjnych. Aby wymagana opłata elektroniczna za przejazd po płatnym odcinku drogi krajowej została pobrana w prawidłowy sposób, każdy kierujący jest zobowiązany posiadać w pojeździe wymagane urządzenie stosownie do treści art. 13i ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Na gruncie przepisów ustawy o drogach publicznych nie została wprowadzona przez ustawodawcę inna forma uiszczenia opłat bez konieczności instalacji urządzenia viaBox. Należy wskazać, iż w rozpatrywanej sprawie wina i stopień ewentualnego zawinienia nie są przesłankami odpowiedzialności administracyjnej. W stanie faktycznym sprawy przesłanką odpowiedzialności jest stwierdzenie nieprzestrzegania przez określony podmiot nałożonych prawem obowiązków. Ustawodawca nie przewidział bowiem okoliczności pozwalających na odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków określonych w art. 13k ust. 1 ustawy o drogach publicznych, w przypadku nieuiszczenia opłaty elektronicznej. Ustawodawca nie przewidział także możliwości miarkowania wysokości kary pieniężnej. W związku z powyższym, GITD nie zgodził się z argumentacją Strony i utrzymał w mocy decyzję I instancji. Pismem z [...] grudnia 2013 r., Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję GITD z [...] października 2013 r., wnosząc o jej uchylenie w całości, stwierdzenie nieważności decyzji oraz zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: 1. prawa procesowego, a to art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego i nieustalenie prawdy obiektywnej, a także nieuwzględnienie słusznego interesu strony, 2. prawa materialnego, a to art. 13 ust. 1 pkt. 3 w zw. z art. 13ha oraz art. 13k ust. 1 pkt. 1 ustawy o drogach publicznych, poprzez ich zastosowanie i nałożenie na Skarżącego kary pieniężnej. Skarżący zarzucił błędy w ustaleniach stanu faktycznego, zważywszy na fakt, że [...] lutego 2012 r. nie poruszał się autostradą [...] na odcinku węzeł K. - węzeł M., lecz jechał z zachodniej części miasta G. do swojego domu, zlokalizowanego w M. Aby uniknąć konieczności objeżdżania całego miasta, Skarżący poruszał się drogą prowadzącą z G. w kierunku miasta R., a następnie wjechał na przedmiotową autostradę, by następnym zjazdem wjechać na drogę G.-T., którą to drogą skarżący mógł dotrzeć do M. Skarżący przejechał autostradą odcinek rzędu 2 km., stanowiący integralny element "wewnętrznego" układu drogowego w obrębie miast regionu. Odcinki te pełnią rolę nie tylko tranzytową, lecz stanowią kręgosłup komunikacyjny regionu. Zdaniem Skarżącego nie sposób zaakceptować poglądu wyrażonego przez organ, zgodnie z którym obowiązek posiadania urządzenia do poboru opłat elektronicznych powstaje również wtedy, gdy przejazd po krótkim odcinku płatnej drogi krajowej ma charakter jednorazowy, incydentalny. Należy mieć również na uwadze fakt, iż Skarżący w dniu [...] lutego 2012 r. nie miał technicznej możliwości posiadania urządzenia viaBOX i jego instalacji w pojeździe, natomiast w chwili zdarzenia ustawodawca nie przewidywał innej możliwości wniesienia opłaty, aniżeli przy użyciu w/w urządzenia. Skarżący dodał, że biorąc pod uwagę specyfikę działania Systemu viaTOLL jako przejazd drogą krajową, rodzący obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej należałoby traktować tylko przejazd jej odcinkiem od jednej bramownicy do kolejnej. Z ustalonego natomiast, przez organ stanu faktycznego nie wynika, iż Skarżący poruszał się po drodze krajowej lub jej odcinku w takim zakresie, że konieczne było uiszczenie opłaty elektronicznej. Organ nie podjął działań zmierzających do ustalenia, po jakim odcinku drogi Skarżący faktycznie się poruszał. Skarżący dodał, że nałożona na niego kara pieniężna pozostaje w sprzeczności z funkcjami, jakie kara administracyjna ma pełnić. Na potwierdzenie tego stanowiska Skarżący przywołał pytanie prawne dotyczące zgodności art. 13k ustawy o drogach publicznych z art. 2 Konstytucji RP, skierowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do Trybunału Konstytucyjnego postanowieniem z 17 maja 2013 r., sygn. akt: VI SA/Wa 201/13. W odpowiedzi na skargę, GITD podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ kwestionowanie przez Skarżącego zasadności ponoszenia przez niego opłaty elektronicznej, a w konsekwencji nałożenia kary pieniężnej, nie znajduje podstaw prawnych. Obowiązek ponoszenia opłaty elektronicznej wynika bezpośrednio z przepisów ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, "Korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.), za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony (...)". Według art. 13ha ust. 1 ustawy o drogach publicznych, "Opłata, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, zwana dalej "opłatą elektroniczną", jest pobierana za przejazd po drogach krajowych lub ich odcinkach, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 6", to jest w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej. Z art. 13ha ust. 3 ustawy o drogach publicznych jak i przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 13ha ust. 6 tej ustawy wynika, że powyższa opłata elektroniczna pobierana jest za przejazd po płatnych drogach krajowych lub ich odcinkach pojazdem samochodowym o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony. Stosownie natomiast do treści art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych "Za przejazd po drodze krajowej kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, za który pobiera się opłatę elektroniczną, bez uiszczenia tej opłaty - wymierza się karę pieniężną w wysokości 3.000 zł". Z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych wynika, że "Do dróg krajowych zalicza się autostrady i drogi ekspresowe oraz drogi leżące w ich ciągach do czasu wybudowania autostrad i dróg ekspresowych". Ponadto w załączniku nr 1 pkt 3 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej, został wymieniony odcinek autostrady [...] węzeł K. – węzeł M. W niniejszej sprawie na odcinku tym został zatrzymany do kontroli drogowej Skarżący, kierujący zespołem pojazdów o łącznej dopuszczalnej masie całkowitej wynoszącej 3940 kg. Kontrola wykazała, że Skarżący nie posiadał zainstalowanego urządzenia viaBox, umożliwiającego uiszczenie przedmiotowej opłaty elektronicznej, co było równoznaczne z jej niedokonaniem, jako że obowiązujące przepisy nie regulują innej formy ponoszenia opłaty elektronicznej. Powyższe ustalenia faktyczne nie budzą wątpliwości w niniejszej sprawie. Skarżący natomiast uważa, iż nie był obowiązany do poniesienia opłaty elektronicznej, ponieważ przejazd zespołem pojazdów o łącznej dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3.5 kg. był jednorazowy, incydentalny, miał miejsce na krótkim odcinku autostrady [...], nie na całym odcinku węzeł K. – węzeł M., stanowiącym przy tym integralny element "wewnętrznego" układu drogowego w obrębie miast regionu, a przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej powyżej 3.5 kg. było nieznaczne. Sąd zauważa, iż przytoczone powyżej przepisy ustawy o drogach publicznych mające zastosowanie w niniejszej sprawie, są jednoznaczne i nie uzasadniają przedstawionej argumentacji Skarżącego w zakresie obowiązku ponoszenia opłaty elektronicznej za przejazd płatnym odcinkiem drogi krajowej. Ustawodawca przyjął, iż granicznym kryterium wagowym, od którego uzależniony jest obowiązek podlegania opłacie elektronicznej, jest przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej 3,5 kg. Kryterium to nie dotyczy jedynie autobusów. Dlatego nieuzasadniona jest argumentacja wprowadzająca dodatkowe pozaprawne i niedookreślone kryteria w postaci nieznacznego przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej. Ustawodawca nie wprowadził kryterium w postaci ilości przejazdów płatnym odcinkiem drogi krajowej, od którego uzależniony byłby obowiązek ponoszenia opłaty elektronicznej. Z obowiązującej regulacji prawnej wynika, iż opłacie elektronicznej podlega każdorazowy przejazd płatnym odcinkiem drogi krajowej, w związku z czym bezpodstawne jest twierdzenie, że jednorazowy, incydentalny przejazd płatną drogą krajową nie podlega opłacie elektronicznej. Ustawodawca też przyjął, że opłata elektroniczna pobierana jest za każdy przejechanych kilometr po płatnym odcinku drogi krajowej, nie ma więc znaczenia, z punktu widzenia podlegania obowiązkowi ponoszenia opłaty elektronicznej ilość przejechanych kilometrów. W przywołanym już rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r., zostały określone stawki opłaty elektronicznej za przejazd kilometra drogi krajowej lub jej odcinka. Wysokość stawek uzależniona jest od dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu, z wyłączeniem autobusów i od klasy pojazdu w EURO, zależnej od limitów emisji spalin. Sąd nie znajduje natomiast, szczególnej regulacji prawnej w zakresie opłaty elektronicznej dotyczącej mieszkańców miejscowości znajdujących się w pobliżu płatnych odcinków dróg krajowych. W związku z tym, Skarżący wyjeżdżając na płatny odcinek autostrady [...], zobligowany był do posiadania zainstalowanego urządzenia viaBox umożliwiającego uiszczenie opłaty elektronicznej w momencie przejazdu pod tzw. bramownicą. Nie mając technicznej możliwości posiadania urządzenia viaBOX i jego instalacji w pojeździe, Skarżący powinien wybrać inną drogę przejazdu, ponieważ jak sam wskazał w chwili zdarzenia ustawodawca nie przewidywał innej możliwości wniesienia opłaty, aniżeli przy użyciu w/w urządzenia. Podkreślenia wymaga, że karę pieniężną w wysokości 3.000 zł., wymierza się za przejazd po płatnej drodze krajowej, bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Brak zainstalowanego w pojeździe Skarżącego urządzenia viaBox podczas przejazdu płatnym odcinkiem drogi krajowej, był równoznaczny z przejazdem tym odcinkiem bez uiszczenia tej opłaty. Organ Inspekcji Transportu Drogowego nie był zatem zobligowany do ustalenia dokładnego przebiegu trasy przejazdu Skarżącego. Na marginesie można dodać, że Skarżący sam określił dokładną trasę przejazdu w trakcie postępowania przed organem I instancji w piśmie z [...] lutego 2013 r. Odnosząc się do podniesionych przez Skarżącego wątpliwości co do zgodności z Konstytucją RP regulacji prawnej art. 13k ust. 1 ustawy o drogach publicznych i wynikającej z niej kary pieniężnej za przejazd po płatnej drodze krajowej, bez uiszczenia opłaty elektronicznej, należy wskazać, że pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego skierowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z 17 maja 2013 r., sygn. akt: VI SA/Wa 201/13, nie dotyczy sytuacji, w której kierującym pojazdem jest jego właściciel dokonujący prywatnego przejazdu płatnym odcinkiem drogi krajowej. Pytanie prawne odnosi się do odpowiedzialności kierującego pojazdem będącym pracownikiem przedsiębiorcy. Związane jest zatem z wątpliwością sądu czy odpowiedzialności tej nie powinien ponosić przedsiębiorca, który przy obowiązującej regulacji prawnej jest od niej całkowicie uwolniony. Ponadto Sąd występujący z pytaniem prawnym nie poddał w wątpliwość samej wysokości kary wynikającej z art. 13k ust. 1 ustawy o drogach publicznych lecz ewentualną kumulację kar za przejazd pod kilkoma bramownicami z czym związany jest pobór opłaty elektronicznej za przejazd przez kolejne odcinki drogi krajowej. W niniejszej sprawie Skarżący dokonał prywatnego przejazdu płatnym odcinkiem autostrady [...], bez uiszczenia wymaganej opłaty elektronicznej, za co została wobec niego wymierzona kara pieniężna w wysokości 3000 zł. W związku z powyższym kwestie podniesione w ww. pytaniu prawnym nie mają odniesienia do przedmiotowego stany faktycznego. Sąd rozstrzygający w niniejsze sprawie nie dopatrzył się w działaniach organu, który wymierzył Skarżącemu karę pieniężną, naruszenia norm konstytucyjnych. Przedmiotowa kara została nałożona na Skarżącego za nie budzące wątpliwości naruszenie ustawowego obowiązku ponoszenia opłaty elektronicznej za przejazd płatnym odcinkiem drogi krajowej. Również nałożona kara pieniężna wynikała z regulacji ustawowej, której celem jest zapewnienie wykonywania obowiązków wobec państwa. Rola tej kary zatem sprowadza się nie tylko do funkcji represyjnej, jako reakcji na naruszenie ustawowych obowiązków ale również do funkcji prewencyjnej, zapobiegającej nagminnemu naruszaniu tych obowiązków. Zarówno mechanizm nakładania tej kary jak i jej wysokość nie odbiega od wielu innych finansowych sankcji administracyjnych, których regulacja w prawie administracyjnym nie budzi wątpliwości zarówno sądów administracyjnych jak i Trybunału Konstytucyjnego. W związku z powyższym Sąd uznaje za niezasadne zarzuty Skarżącego dotyczące sprzeczności wymierzonej kary pieniężnej z funkcjami jakie powinna pełnić kara administracyjna oraz nieproporcjonalności tej kary do stopnia naruszenia. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.