VI SA/Wa 1301/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant spec. Iwona Sumikowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2018 r. sprawy ze skargi L. T. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] maja 2018 r. bez numeru w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały o zawieszeniu postępowania w przedmiocie skreślenia z listy adwokatów 1. uchyla zaskarżoną uchwałę oraz uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w W. z dnia [...] czerwca 2017 r.; 2. zasądza od Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej na rzecz L. T. kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej (zwane dalej organem/Prezydium NRA) uchwałą z VI SA/WA 1886/18 maja 2018 r. po rozpatrzeniu wniosku L. T. (zwanej dalej zainteresową/skarżącą) o stwierdzenie nieważności uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej w W. (zwanej dalej organem I instancji/ORA) z [...] czerwca 2017 r. postanowiło odmówić stwierdzenia nieważności ww. uchwały. Pismem z [...] marca 2017 r. zainteresowana wystąpiła do ORA o skreślenie jej z dniem 30 marca 2017 r. z listy adwokatów Izby Adwokackiej w W.. W dniu [...] kwietnia 2017 r. ORA otrzymał informację z kancelarii rzecznika Dyscyplinarnego Izby Adwokackiej w W., iż w sprawie skarżącej zawieszono dochodzenie dyscyplinarne [...] z uwagi na okoliczność, iż postępowanie karne toczące się przed SO w W. nie zostało zakończone. Powyższe, zdaniem ORA, uzasadniało podjęcie w dniu [...] czerwca 2017 r. uchwały o zawieszeniu postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania dyscyplinarnego prowadzonego w Izbie Adwokackiej w W.. W odwołaniu od powyżej uchwały skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 72 ust. 2 p.o.a. w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 2 p.o.a. oraz art. 95n pkt 1 ww. ustawy i art. 71 § 1 k.p.k. poprzez pominięcie okoliczności, że w chwili złożenia przez zainteresowaną wniosku o skreślenie z listy adwokatów w oparciu o art. 72 ust. 1 pkt 2 p.o.a. nie toczyło się wobec niej żadne postępowanie dyscyplinarne. Uchwałą z [...] lutego 2018 r. nr [...] Prezydium NRA stwierdziło uchybienie terminy do wniesienia odwołania. Pismem z [...] marca 2018 r. skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały ORA z [...] czerwca 2017 r. W uzasadnieniu wniosku, tak jak i we wcześniejszym odwołaniu podniosła zarzut naruszenia art. 72 ust. 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 2 p.o.a. oraz art. 95n pkt 1 p.o.a. wskazując, że w chwili złożenia wniosku o skreślenie z listy adwokatów nie toczyło się wobec niej postępowanie dyscyplinarne. Przytaczając treść art. 72 ust. 1 pkt 2 oraz art. 72 ust. 2 p.o.a. podniosła, że ustawa Prawo o adwokaturze nie zawiera definicji określenia postępowania dyscyplinarnego toczącego się przeciwko osobie. Art. 95n pkt 1 p.o.a. zawiera natomiast odesłanie do ustawy Kodeks postępowania karnego, gdzie w treści art. 71 § 1 k.p.k. wskazano, że osoba podejrzaną jest osoba, wobec której wydano postanowienie o przedstawieniu zarzutów albo której zarzut wobec przystąpienia do przesłuchania ogłoszono, choćby wydano wcześniej postanowienia. Zainteresowana zaznacza, że w dacie wystąpienia z wnioskiem o skreślenie nie wydano postanowienia o przedstawieniu zarzutów ani nie ogłoszono zarzutów. Nie uczyniono tego również w okresie przewidzianym dla rozstrzygnięcia wniosku o skreślenie z listy adwokatów zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. Podkreśla, że stanowiące podstawę zawieszenia postępowanie karne toczyło się w sprawie a nie przeciwko osobie, co stanowi nie budzące wątpliwości potwierdzenie, że zainteresowanej nie przedstawiono żadnych zarzutów w postępowaniu dyscyplinarnym ani nie wydano postanowienia w tym przedmiocie. Zdaniem zainteresowanej zaniechanie rozpoznania w ustawowym terminie wniosku o skreślenie z listy adwokatów oraz zawieszenie postępowania w ww. sprawie stanowi rażące naruszenie prawa. Zaskarżona uchwała została podjęta ze skutkiem krzywdzącym dla wnioskodawczyni której przysługiwało prawo swobodnego wyboru w zakresie przystąpienia do adwokatury oraz rezygnacji z uczestnictwa w niej. Uchwałą z [...] maja 2018 r. Prezydium NRA odmówiło stwierdzenia nieważności uchwały ORA z [...] czerwca 2017 r. W uzasadnieniu wskazało, że stosownie do treści art. 123 § 1 k.p.a. w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia, natomiast z treści przepisu § 2 tegoż artykułu wynika, że postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Organ podkreślił, że istotą niniejszej sprawy jest postępowanie o skreślenie zainteresowanej z listy adwokatów Izby Adwokackiej w W.. Zawieszenie tego postępowania w dniu [...] czerwca 2017 r., jako nie rozstrzygające o istocie sprawy, nie jest decyzją lecz postanowieniem, niezależnie od nadania tej czynności przez ORA w W. miana uchwały. Organ podniósł, że w Rozdziale 13 k.p.a. zawarte są przepisy regulujące możliwości uchylenia, zmiany oraz stwierdzenia nieważności decyzji, natomiast przepisy kodeksu nie przewidują możliwości stwierdzenia nieważności postanowień wydanych w toku postępowania. Skargę na powyższą uchwałę wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca, zarzucając naruszenie art. 72 ust. 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 2 oraz art. 95n pkt 1 p.o.a. W treści skargi wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały ORA z [...] czerwca 2017 r. W uzasadnieniu skargi wskazała na pominięcie przez organ okoliczności, że złożyła wniosek o skreślenie z listy adwokatów Izby Adwokackiej w W. na podstawie art. 72 ust. 1 pkt 2 p.o.a. Wobec tego w związku z wyrażoną wolą wystąpienia z adwokatury, w sytuacji, w której wobec adwokata nie toczyło się w chwili złożenia wniosku postępowanie dyscyplinarne skierowane przeciwko osobie, bowiem zainteresowanej nie przedstawiono w tym okresie zarzutów w postępowaniu dyscyplinarnym i nie występowała w charakterze osoby obwinionej, brak było podstaw prawnych do nie uwzględniania jej wniosku. Odwołując się do treści art. 72 ust. 2 p.o.a. wskazała, że zgodnie z jego treścią okręgowa rada adwokacka może odmówić skreślenia z listy adwokatów jedynie wówczas, gdy przeciwko wnioskodawcy toczy się postępowanie dyscyplinarne, nie stanowi zaś, że postępowanie dyscyplinarne toczy się w ogóle. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem skargi jest uchwała organu z [...] maja 2018 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności uchwały ORA z [...] czerwca 2017 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie skreślenia z listy adwokatów . Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w świetle kryteriów opisanych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302; dalej ppsa), Sąd uznał skargę za zasadną, bowiem zaskarżona uchwała Prezydium NRA z [...] maja 2018 r. oraz poprzedzająca ją uchwała ORA z [...] czerwca 2018 r. wydane zostały z naruszeniem zarówno prawa materialnego jak i procesowego. W doktrynie jak i w orzecznictwie niesporne jest, że postępowanie w sprawie - wpisu na listę adwokatów odbywa się w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Ma rację skarżąca, że art. 72 ust.1 pkt 2 p.o.a. w związku z ust. 2 tego przepisu - nie dają organowi samorządu adwokackiego podstawy do uchylania się od podjęcia uchwały w sprawie rozpatrzenia wniosku o skreślenie z listy adwokatów – w sytuacji złożenia oświadczenia woli o wystąpieniu. Stanowi bowiem jednoznacznie, że okręgowa rada adwokacka skreśla adwokata z listy w wypadku jego wystąpienia z adwokatury, a odmowa możliwa jest wyłącznie w jednym przypadku: jeżeli przeciwko adwokatowi toczy się postępowanie dyscyplinarne. W takiej sytuacji zawieszenie postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku byłoby możliwe jedynie w sytuacji, gdyby rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, sytuacji przewidzianej przez art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W świetle unormowania wyżej cytowanego przepisu art. 72 ust.1 pkt 2 i ust. 2 p.o.a. zagadnieniem wstępnym obligującym do zawieszenia sprawy z urzędu mogłoby być oczekiwanie na wynik toczącego się – w dacie złożenia oświadczenia o wystąpieniu z adwokatury i wniosku o wykreślenie - postępowania dyscyplinarnego. W przeciwnym razie organ samorządu zobowiązany jest do przyjęcia oświadczenia o wystąpieniu i rozpatrzenia wniosku o wykreślenie, kierując się zasadami wynikającymi z art. 7 k.p.a., tzn. stojąc na straży praworządności i podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. ORA ustaliła, że w sprawie zainteresowanej zawieszone jest dochodzenie dyscyplinarne [...] z uwagi na okoliczność, że postępowanie karne toczące się przed SO w W. nie zostało zakończone. Należy zauważyć, że zgodnie z treścią art. 86 p.o.a. postępowanie dyscyplinarne toczy się niezależnie od postępowania karnego o ten sam czyn, jednak w przepisie tym wskazuje się, iż postępowanie dyscyplinarne może być zawieszone do czasu ukończenia postępowania karnego, co przekonuje o znaczeniu prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego dla toczącego się postępowania dyscyplinarnego. Skoro zaś sąd dyscyplinarny orzeka na mocy przekonania opartego na swobodnej ocenie całokształtu dowodów (art. 89 p.o.a.), a na podstawie kryteriów właściwych dla tej zasady czynienia ocen (art. 7 k.p.a.) to możliwe jest jego prowadzenie i organ musi wyjaśnić sprawy związane ze wszczęciem postępowania dyscyplinarnego. Należy stwierdzić, że przepisy procedury karnej mają w postępowaniu dyscyplinarnym jedynie fragmentaryczne zastosowanie, zaś wnioskowanie takie znajduje uzasadnienie w stwierdzeniu, że przepisów procedury karnej nie stosuje się w tym postępowaniu wprost, lecz - jak stanowi § 1 ust. 3 cyt. w przepisach Prawa o adwokaturze rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 lipca 1998 r. w sprawie postępowania dyscyplinarnego w stosunku do adwokatów i aplikantów adwokackich (Dz. U. Nr 99, poz. 635 ze zm.) rozporządzenia wykonawczego - odpowiednio. Zauważyć trzeba, iż postępowanie dyscyplinarne jest w stosunku do postępowania karnego postępowaniem szczególnym, prowadzonym przez organ korporacyjny, który nie dysponuje przysługującymi sądom powszechnym atrybutami. Specyfika tego postępowania, które dotyczy sprzecznych z prawem i zasadami etyki lub godności zawodu przewinień w postępowaniu lub wykonywaniu obowiązków zawodowych, sankcjonowanych karami o charakterze przede wszystkim dyscyplinującym (także eliminującym), nie wymaga przy tym zachowania aż tak wysokich standardów, jakie obowiązują w postępowaniu karnym. Świadczy o tym szereg unormowań regulujących to postępowanie w przepisach Prawa o adwokaturze i rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 lipca 1998 r. - dotyczących choćby postępowania dowodowego - nakierowanych na jego odformalizowanie. Powyższe z kolei współgra z unormowaniami kształtującymi instytucję przedawnienia deliktów dyscyplinarnych, w tym stosunkowo krótkich okresów ustania ich karalności. Z uzasadnienia uchwał nie wynika (można jedynie się domyślać), czyim interesem - w świetle art. 7 k.p.a. -, kierował się organ zawieszając postępowanie, wobec braku takiej podstawy zarówno w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., jak i art. 72 ust. 2 p.o.a a także czy postępowanie zostało wszczęte. Wobec czego rolą organu jest wyjaśnić zarówno kwestie związane z przepisem art. 7 k.p.a., jak i wszczęcia postępowania i dopiero po ich wyjaśnieniu wydać stosowaną uchwałę. W ocenie Sądu, wadliwość rozstrzygnięcia wydanego w I instancji polegała na braku wskazania podstawy prawnej zawieszenia, a wskazana podstawa faktyczna jaką jest toczące się postępowanie karne nie była tym zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Powyższe okoliczności świadczą o tym, że organy nie wyjaśniły sprawy w sposób wymagany przez art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie przepisów postępowania administracyjnego miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.