VI SA/Wa 1310/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2009 r. sprawy ze skargi H. K., D. K., L. M., T. M., P. G. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności koncesji 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2008 r.; 2. stwierdza, że decyzje opisane w pkt 1 nie podlegają wykonaniu. Minister Środowiska decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku D. i H. K., L. i T. C., T. M., P. G. oraz L. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2008 r. odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności koncesji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1999 r. udzielonej P. s.c. w O. na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "L. III", przeniesionej na rzecz I. Sp. z o.o. R., a następnie na rzecz F. z siedzibą w O., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wojewoda [...] decyzją z [...] sierpnia 1999 r. udzielił koncesji P. s.c. w O. na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "L. III", położonego w miejscowości L., gmina B., a następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. przeniósł przedmiotową koncesję na rzecz I. Sp. z o.o. R., a kolejną decyzją z dnia [...] września 2003 r. na rzecz F. z siedzibą w O.. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2007 r. D. i H. K., J. A., L. i T. C., T. M., P. G. oraz L. M. wystąpili do Ministra Środowiska o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji koncesyjnej powołując się na fakt, iż są właścicielami gruntów sąsiadujących z gruntami objętymi decyzją koncesyjną. Minister Środowiska rozpoznając powyższy wniosek decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji koncesyjnej z dnia [...] sierpnia 1999 r. wskazując w uzasadnieniu decyzji, iż wnioskodawcy nie wykazali interesu prawnego, z którego wynikałoby, że przysługuje im przymiot strony w tym postępowaniu. Wniosek do organu o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył jedynie wnioskodawca J. A., pozostali wnioskodawcy nie skorzystali z możliwości zaskarżenia tej decyzji. Minister Środowiska po rozpoznaniu wniosku J. A. o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] października 2007 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji koncesyjnej. W dniu [...] listopada 2007 r. D. i H. K., L. i T. C., T. M., P. G. oraz L.M. wystąpili do Ministra Środowiska z kolejnym wnioskiem o stwierdzenie nieważności koncesji z dnia [...] sierpnia 1999 r. na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "L. III". Do wniosku załączyli dokumenty, z których wynikało, iż wnioskujący są właścicielami następujących nieruchomości gruntowych: D. i H. K. - działek o nr ewidencyjnych: [...] L. i T. C. — działki o nr ewidencyjnym [...] T.M. - działek o nr ewidencyjnych: [...] - P. G. — działek o nr ewidencyjnych: [...] - L. M. - działek o nr ewidencyjnych: [...] Zdaniem wnioskujących posiadanie prawa własności działek gruntu położonych wprawdzie poza granicami obszaru i terenu górniczego ,.L. III", ale sąsiadujących bezpośrednio z terenem górniczym, daje im tytuł prawny do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji koncesyjnej, z uwagi na szkodliwy wpływ robót górniczych na działki będące przedmiotem ich własności. Wnioskujący wskazali na nieprawidłowości jakie, ich zdaniem, zaistniały przy wydaniu decyzji koncesyjnej, uzasadniające stwierdzenie jej nieważności. W dniu [...] listopada 2007 r. Sołtys oraz Rada Sołecka wsi L. skierowali do Ministra Środowiska pismo, w którym zwrócili się o wszczęcie przez organ z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji koncesyjnej na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "L. III". Minister Środowiska rozpoznając powyższe wnioski decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., wydaną na podstawie art. 157 § 3 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności koncesji z dnia [...] sierpnia 1999 r. na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "L. III" wskazując w uzasadnieniu decyzji, iż wnioskodawcy nie wykazali interesu prawnego, z którego wynikałoby, że mogą występować na prawach strony w postępowaniu koncesyjnym. W tej sytuacji organ uznał za niedopuszczalne odnoszenie się do merytorycznych argumentów, jakie były podnoszone przez wnioskodawców, zwłaszcza dotyczących uciążliwości związanych z wydobyciem kopaliny oraz obniżeniem wartości rynkowej działek spowodowanym sąsiedztwem kopalni. Pismem z dnia [...] lutego 2008 r. D. i H. K., L. i T. C., T. M., P. G. oraz L. M. wystąpili do Ministra Środowiska z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku zarzucili, że organ nie odniósł się do ich argumentów podnoszonych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji koncesyjnej poprzestając na stwierdzeniu, iż nie przysługuje im przymiot strony w tym postępowaniu. Zdaniem skarżących posiadają oni interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności koncesji, gdyż nie mogą w pełni realizować swoich uprawnień właścicielskich. Istnienie koncesji ogranicza bowiem ich prawa podmiotowe, jako właścicieli sąsiednich nieruchomości. Na poparcie swojego stanowiska powołali się na wyrok NSA z dnia 20 września 2006 r. sygn. akt II OSK 1252/06. Wnioskujący podkreślili też, iż bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu koncesyjnym. Minister Środowiska, rozpoznając ponownie sprawę, decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] lutego 2008 r. odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności koncesji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w toku ponownego rozpoznania sprawy nie ujawniono żadnych okoliczności uzasadniających potrzebę zmiany stanowiska wyrażonego w decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. Uznanie właściciela nieruchomości położonej poza granicami obszaru i terenu górniczego za stronę postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności koncesji, jest nieuzasadnione, zatem również powołany przez wnioskodawców argument wywodzący interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej koncesji z przepisów kodeksu cywilnego (art. 23 i art. 144), jest bezzasadny. Brak również dowodów, że działalność koncesyjna wpłynie na sytuację prawną wnioskodawców. Brak nadto podstaw prawnych by uznać legitymację procesową Rady Sołeckiej (postanowienie NSA z dnia 4 czerwca 1996 r., II SA 866/96, niepublikowane). W sytuacji więc, gdy wniosek o stwierdzenie nieważności pochodzi od podmiotów, które legitymują się w sprawie wyłącznie interesem faktycznym, w dodatku odnoszącym się do terenu położonego poza granicami obszaru i terenu górniczego ustanowionych w decyzji administracyjnej, organ orzekający w sprawie musi odmówić wszczęcia postępowania. W takim stanie sprawy podniesione przez wnioskujących argumenty, szczególnie odnoszące się do uciążliwości wynikających z eksploatacji złoża (hałas, pylenie) oraz dotyczące kolizyjności obszaru górniczego "L. III" ze składowiskiem odpadów w miejscowości L., nie podlegają weryfikacji merytorycznej jako pochodzące od podmiotów nie będących stronami. Organ podkreślił ponadto, że rażącego naruszenia prawa nie można dopatrywać się w tym, że wnioskodawcy nie brali udziału w postępowaniu koncesyjnym. Postępowanie administracyjne toczy się bowiem z udziałem jego stron, a uchybienie polegające na podjęciu decyzji bez udziału strony może być przesłanką wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Okoliczność taka nie może natomiast być powoływana jako przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Minister Środowiska, jako organ wyższego stopnia w stosunku do Marszałka Województwa [...], nie jest też władny do orzekania w sprawie ewentualnych uszczerbków na zdrowiu lub zagrożenia bezpieczeństwa powszechnego powodowanego wydobyciem kruszywa, mogą one być przedmiotem roszczeń przed właściwymi organami. H. K., D. K., L. M., T. M. oraz P. G. wnieśli skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze podtrzymali zarzuty podnoszone wcześniej w toku postępowania administracyjnego odnośnie nieprawidłowości jakie miały miejsce w toku postępowania koncesyjnego. W ocenie skarżących organ działając z mocy art. 157 k.p.a. powinien z urzędu stwierdzić nieważność decyzji koncesyjnej. Minister Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podkreślił, iż pismem z dnia [...] lutego 2008 r. poinformował H. K., jako reprezentanta Sołectwa L. o braku podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji koncesyjnej. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 24 listopada 2008 r. H. K. sprecyzował, że wniósł skargę w niniejszej sprawie w imieniu własnym oraz jako sołtys wsi L. reprezentujący Sołectwo L. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. wydanym na posiedzeniu niejawnym odrzucił skargę Sołectwa L. Sąd postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. odmówił też dopuszczenia J. A. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powyższych kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych względów niż podniesione w skardze. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2008 r. oraz poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...] lutego 2008 r. dotknięte są kwalifikowaną wadą prawną, gdyż dotyczą sprawy już poprzednio rozstrzygniętej przez organ inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika bowiem, że Minister Środowiska decyzją nr [...] z dnia [...] października 2007 r. utrzymaną w mocy, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. rozpoznając wniosek skarżących z dnia [...] lipca 2007 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności koncesji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1999 r. na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "L. III" oparty na tych samych podstawach faktycznych i prawnych, odmówił wszczęcia tego postępowania powołując się na fakt, iż wnioskodawcy nie wykazali interesu prawnego, z którego wynikałoby, że przysługuje im przymiot strony w tym postępowaniu. W sprawie zachodził więc stan powagi rzeczy osądzonej (res iudicata), gdyż tożsamy wniosek tych samych stron w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji koncesyjnej został już rozstrzygnięty ostateczną decyzją organu. Dla stwierdzenia, iż nastąpiło naruszenie powagi rzeczy osądzonej, istotne znaczenie ma stwierdzenie tożsamości obu spraw. Ze stanem powagi rzeczy osądzonej mamy bowiem do czynienia wówczas, gdy istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Istnienie tożsamości sprawy zachodzi zaś w przypadku występowania tych samych podmiotów w sprawie, tego samego stanu prawnego w nie zmienionym stanie faktycznym sprawy oraz tego samego przedmiotu, rozumianego jako interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 1998 r. IV SA 1061/96 LEX nr 45166). Analizując treść obydwu wniosków skarżących z dnia [...] lipca 2007 r. oraz z dnia [...] listopada 2007 r. o stwierdzenie nieważności koncesji z dnia [...] sierpnia 1999 r. na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "L. III" Sąd doszedł do przekonania, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej przez organ kolejnymi decyzjami ostatecznymi. Wniosek zgłoszony przez skarżących w piśmie z dnia [...] listopada 2007 r. oparty został na tych samych podstawach faktycznych i prawnych, co ich wcześniejszy wniosek z dnia [...] lipca 2007 r. rozpoznany decyzją ostateczną Ministra Środowiska z dnia [...] października 2007 r., utrzymaną w mocy (w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy) decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., a zatem organ powinien umorzyć postępowanie w sprawie ponownego wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji koncesyjnej z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W świetle powyższych ustaleń rozważanie zarzutów podniesionych w skardze należy uznać za zbędne. Należy jednocześnie zwrócić uwagę, iż pismo z dnia [...] listopada 2007 r. skierowane do Ministra Środowiska przez Sołtysa oraz Radę Sołecką wsi L. dotyczyło wszczęcia przez ten organ z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji koncesyjnej na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "L. III". Treść tego pisma nie dawała podstaw, aby uznać je za wniosek Sołectwa L. o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji koncesyjnej. Jeżeli natomiast organ ocenił to pismo jako wniosek Sołectwa L. to powinien zwrócić się do osób, które podpisały pismo o stosowne wyjaśnienia oraz wykazanie, że są one umocowane do wystąpienia z takim wnioskiem w imieniu Sołectwa L. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.