VI SA/Wa 1312/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2008 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Główna Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę W dniu [...] maja 2007 r. na drodze powiatowej nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego we W. (dalej WITD) przeprowadził kontrolę drogową zespołu pojazdów składającego się z pojazdu marki [...] o nr rej. [...] i naczepy o nr rej. [...]. W momencie kontroli powyższym zespołem pojazdów, należącym do W. S. (dalej skarżący) prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...], wykonywano przewóz na potrzeby własne – przewożono ładunek (gruz zmieszany z ziemią). Kierowcą był syn skarżącego – M. S., zatrudniony w przedsiębiorstwie ojca. W trakcie czynności kontrolnych dokonano jednego ważenia zespołu pojazdów. W wyniku tego pomiaru, po odjęciu możliwych błędów ważenia, stwierdzono, że nacisk pojedynczej osi napędowej pojazdu samochodowego wynosi 10,54 t, nacisk potrójnej osi naczep (przy odległości 1,32 m między osiami składowymi) wynosi 25,72 t, a masa całkowita kontrolowanego zespołu pojazdów to 43,26 t. Kierowca nie wniósł o powtórne wykonanie ważenia, jak również nie zgłosił uwag do treści protokołu kontroli. Nie okazał też na żądanie kontrolującego zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. W oparciu o ustalenia protokołu kontroli drogowej, w dniu [...] sierpnia 2007 r. WITD wydał decyzję, którą na podstawie przepisów art. 13 ust. 1 pkt 2, art. 13g ust. 1, art. 40c ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm. (dalej udp) oraz lp. 6 pkt 7 lit. d) i lit. e), lp. 6 pkt 6 lit. d) i lp. 9 pkt 5 lit b) załącznika nr 2 do tej ustawy, a także art. 64 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym – Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm. (dalej prd) oraz art. 104 § 1 kpa, nałożył na skarżącego karę pieniężną w łącznej wysokości 13.500 zł. Powyższa kwota stanowi sumę kar pieniężnych za stwierdzone podczas kontroli drogowej naruszenia, polegające na: 1) przekroczeniu o 2,54 t dopuszczalnego nacisku osi pojedynczej – kara 3.900 zł, 2) przekroczeniu o 3,92 t dopuszczalnego nacisku potrójnej osi naczep - kara 9.000 zł, 3) przekroczeniu o 1,26 t dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu – kara 600 zł. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od ww. decyzji, Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej GITD), mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 13g ust. 1, art. 40c, art. 41 ust. 4 i 5 udp oraz lp. 6 pkt 7 lit. d) i e), lp. 6 pkt 6 lit. d) i lp. 9 pkt 5 lit b) załącznika nr 2 do tej ustawy, a także art. 64 ust. 1 prd, decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. utrzymał w mocy decyzję WITD z dnia [...] sierpnia 2007 r. W prawnym uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji przytoczył na wstępie przepis art. 64 ust. 1 prd, zgodnie z którym ruch pojazdu lub zespołu pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, albo którego wymiary lub masa wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach niniejszej ustawy, jest dozwolony tylko pod warunkiem uzyskania zezwolenia. Za przejazdy po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych korzystający z tych dróg obowiązani są do ponoszenia opłat (art. 13 ust. 1 pkt 2 udp). Stosownie do art. 13g ust. 1 udp, za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia określonego przepisami o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu wymierza się karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast art. 40c udp stanowi, iż w przypadku stwierdzenia, że pojazd przekracza dopuszczalną masę całkowitą, naciski osi, wymiary lub przejazd pojazdu odbywa się bez zezwolenia wymaganego przepisami o ruchu drogowym, inspektor Inspekcji Transportu Drogowego oraz funkcjonariusz Policji mają prawo wymierzania i pobierania kary pieniężnej, ustalonej zgodnie z art. 13 g ust. 2. Jednocześnie GITD podkreślił, iż droga powiatowa nr [...], na której odbywał się kontrolowany przejazd, należy – w myśl art. 41 ust. 6 udp – do sieci dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t. Jako podstawę prawną kar wymierzonych za stwierdzone w wyniku kontroli drogowej naruszenia, organ powołał następujące zapisy załącznika nr 2 do udp (dalej załącznik): - odnośnie naruszenia polegającego na przekroczeniu o 2,54 t dopuszczalnego nacisku osi pojedynczej (naruszenie ad.1): lp. 6 pkt 7 lit. d) i lit. e) załącznika (za przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi na drogach, na których jest dopuszczony ruch pojazdów o naciskach osi do 8,0 t: dla pojedynczej osi napędowej pojazdów silnikowych o nacisku osi: powyżej 9,0 t do 9,5 t – 1.200 zł, za każde rozpoczęte przekroczenie o 0,5 t powyżej 9,5 t dodatkowo – 900 zł), - odnośnie naruszenia polegającego na przekroczeniu o 3,92 t dopuszczalnego nacisku potrójnej osi naczep (naruszenie ad. 2): lp. 6 pkt 6 lit. d) załącznika (za przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi na drogach, na których jest dopuszczony ruch pojazdów o naciskach osi do 8,0 t: dla potrójnej osi pojazdów silnikowych, przyczep i naczep, przy odległości pomiędzy osiami składowymi większej niż 1,3 m i nie większej niż 1,4 m o sumie nacisków osi: powyżej 24,8 t do 26,3 t – kara 9.000 zł), - odnośnie naruszenia polegającego na przekroczeniu o 1,26 t dopuszczalnej masy całkowitej kontrolowanego pojazdu (naruszenie ad. 3): lp. 9 pkt 5 lit. b) załącznika (za przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej: pojazdu członowego składającego się z dwuosiowego ciągnika siodłowego i trzyosiowej naczepy: powyżej 40,0 t do 50,0 t – kara 600 zł). Nie znajdując podstaw do uwzględnienia zawartych w odwołaniu argumentów, iż powstałe naruszenia miały charakter incydentalny, a przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej oraz dozwolonych nacisków na osi było wynikiem namoknięcia przewożonego gruzu wodą po obfitej ulewie, GITD wskazał, że przed rozpoczęciem przejazdu przewoźnik winien zbadać, czy pojazd odpowiada określonym normom. Stosownie bowiem do art. 64 ust. 1 prd, ruch pojazdu nienormatywnego po danej drodze publicznej wymaga zezwolenia. Zatem w interesie profesjonalnego przewoźnika leży "dopracowanie się sprawnego systemu załadunku pojazdów" (tak, by nie były przekraczane normy wymagane przepisami udp), gdyż to on ponosi odpowiedzialność za ewentualne naruszenia przepisów. Organ zaznaczył, iż sposób w jaki należy dokonywać załadunku precyzuje art. 61 prd. W świetle tego art., ładunek nie może powodować przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej lub dopuszczalnej ładowności pojazdu. Ładunek na pojeździe umieszcza się w taki sposób, aby nie powodował przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi pojazdu na drogę (...). Ładunek sypki może być umieszczony tylko w szczelnej skrzyni ładunkowej, zabezpieczonej dodatkowo odpowiednimi zasłonami uniemożliwiającymi wysypywanie się ładunku na drogę. Zdaniem organu, przedsiębiorca zajmujący się profesjonalnie przewozem powinien przewidzieć, iż po obfitych opadach deszczu masa przewożonego, niezabezpieczonego odpowiednio, ładunku może wzrosnąć. Odnośnie zarzutu dotyczącego niewspółmiernej do stwierdzonych naruszeń kary, GITD wyjaśnił, że w postępowaniu administracyjnym (w przeciwieństwie do postępowania cywilnego czy karnego) nie występuje stopniowanie winy. Bez znaczenia jest więc rodzaj winy (umyślna czy nieumyślna). Kary administracyjne są nakładane na podstawie stwierdzonych naruszeń. Przepisy określają w sposób sztywny wysokość tych kar w ramach poszczególnych przewinień, a decyzja wydana w oparciu o te przepisy ma związany (a nie uznaniowy) charakter. Na powyższą decyzję skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania GITD. Skarżący zarzucił organowi odwoławczemu obrazę przepisów art. 8, 77, 79 i 80 kpa oraz art. 40c ust. 1 udp poprzez brak wyczerpującego zebrania i zbadania materiału dowodowego. Według skarżącego nie sprawdzono jego wyjaśnienia, że okolicznością, która skutkowała przekroczeniem dopuszczalnego nacisku na oś pojazdu były intensywne opady deszczu, którymi nasiąkł przygotowany do transportu, a znajdujący się w naczepie pojazdu, ładunek w postaci gruzu suporeksowego. WITD, nie dając wiary temu wyjaśnieniu, powinien powołać biegłego w celu ustalenia współczynnika chłonności wilgoci tego typu materiałów i wpływu tej wilgoci na przekroczenie masy całkowitej pojazdu o 1,24 t. Skarżący przyznał, iż jest świadomy zarówno celu udp (jakim jest zdyscyplinowanie kierowców i przewoźników, którzy z chęci zwiększenia dochodów notorycznie przekraczają dopuszczalną ładowność pojazdów), jak i tego, że zastosowane podczas kontroli urządzenia pomiarowe były sprawne. Pomimo to uważa, że ze względu na charakter i okoliczności sprawy (nasiąknięcie przewożonego materiału wodą), WITD mógł odstąpić od wymierzenia kar pieniężnych, gdyż z przepisu art. 40c udp wynika, że ma on prawo wymierzyć karę, lecz nie musi wymierzać jej obligatoryjnie. Poza wspomnianym nasiąknięciem ładunku skarżący powołał się na okoliczność, iż kontrolowany przejazd był jedynym kursem wykonywanym w tym dniu (tj. [...] maja 2007 r.), i to na trasie niespełna jednego kilometra. W związku z tym jakakolwiek szkoda – skutkiem tego przejazdu – nie zaistniała. Skarżący podkreślił, że uprzednio składowany towar został zważony - jego masa nie przekraczała zarówno dopuszczalnych nacisków na osie, jak też dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu, jednakże siła wyższa w postaci intensywnych opadów deszczu spowodowała przekroczenie dopuszczalnej masy nacisku (osi pojazdu) na tak krótkim odcinku drogi. Skarżący uważa z tych powodów wymierzenie ww. kary za rażąco niewspółmierne (względem okoliczności w jakich doszło do ww. przekroczeń nacisków osi). W ocenie skarżącego, sprawa nie została przeanalizowana w sposób wnikliwy przez organ odwoławczy, który poprzestał na ustaleniach organu I instancji. Ustalenia te uważa za wadliwe. W szczególności przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu (o 1,24 t) mogło być wynikiem błędu pomiarowego. Nadto skarżący nie wie dlaczego kierujący ww. zespołem nie zażądał ponownego pomiaru masy pojazdu. W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał dotychczasową argumentację w sprawie. W szczególności wskazał, że organy obu instancji podjęły w toku postępowania wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ponadto organ odwoławczy podniósł, iż w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania odpowiedzialność na zasadzie winy. Zgodnie bowiem z art. 40c i 13g udp, dla ustalenia odpowiedzialności wystarczającym jest sam fakt wystąpienia naruszenia. W związku tym, organy orzekające w sprawie nie miały prawnej możliwości zmniejszenia, a tym bardziej odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej za stwierdzone naruszenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a nie według przesłanek celowości czy słuszności. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga, analizowana w kontekście podanych wyżej kryteriów kontroli decyzji administracyjnych przez Sąd, podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja pierwszoinstancyjna nie naruszają prawa. Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości w działaniu organów, tak gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i prawną jego ocenę w świetle mających zastosowanie przepisów. W niniejszej sprawie stan faktyczny jest między stronami bezsporny. Skarżący nie kwestionował poczynionych przez organy obu instancji ustaleń, zgodnie z którymi w wyniku ważenia kontrolowanego zespołu pojazdów stwierdzono przekroczenie dopuszczalnego nacisku osi pojedynczej (o 2,54 t), przekroczenie dopuszczalnego nacisku potrójnej osi naczep (o 3,92 t) oraz przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu (o 1,26 t). Co więcej, skarżący podkreślił, iż ma pełną świadomość tego, że zastosowane urządzenia pomiarowe był sprawne (por. treść skargi). Sprzeciw skarżącego budzi natomiast ocena (kwalifikacja) prawna powyższych okoliczności faktycznych, skutkująca nałożeniem na niego kary pieniężnej w łącznej wysokości 13.500 zł. Skarżący określił tę karę jako "nieadekwatną do zaistniałej sytuacji." Wyraził zaskoczenie, że ustawodawca nie przewidział odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej w przypadku czynu tzw. mniejszej wagi. Liczył bowiem, że wymierzona kara "będzie adekwatna do okoliczności popełnionego zawinienia". W tym kontekście skarżący powołał się na siłę wyższą w postaci intensywnych opadów deszczu, które spowodowały nasiąknięcie przewożonego ładunku, a także krótką (liczącą niespełna kilometr) trasę przejazdu z ładunkiem. Takie rozumowanie świadczy o tym, że skarżący uzależnia swoją odpowiedzialność prawną od stopnia winy. W tym miejscu należy zaznaczyć, iż w różnych postępowaniach (cywilnym, administracyjnym czy karnym) są stosowane sankcje o podobnym charakterze. Z karą pieniężną mamy do czynienia nie tylko w postępowaniu administracyjnym, ale także w postępowaniu karnym. Należy jednak mieć na uwadze odmienne funkcje tej sankcji w tych postępowaniach. Otóż kara pieniężna orzeczona na podstawie decyzji administracyjnej stanowi środek przymusu służący zapewnieniu realizacji wykonawczo zarządzających zadań administracji. Nie jest natomiast - jak w prawie karnym - odpłatą za popełniony czyn. Istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania określonych nakazów i zakazów. Zatem kara ta nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem (naruszenia prawa). Podstawę zastosowania sankcji administracyjnej stanowi obiektywny fakt naruszenia prawa. Taka formuła odpowiedzialności powoduje, że w postępowaniu administracyjnym nie znajduje zastosowania stopniowanie winy czy zasada domniemania niewinności. Odnosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż kara pieniężna nałożona w ściśle określonej ustawą wysokości, zależnej od wielkości przekroczenia nacisku osi / dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu, jest karą administracyjną niezależną od winy czy zaniedbania przewoźnika. Jest nakładana w związku z wystąpieniem opisanego w ustawie skutku, tj. przekroczenia dopuszczalnych parametrów pojazdu. W tej sprawie kara pieniężna została nałożona na skarżącego za przekroczenie dopuszczalnych parametrów pojazdu, które wypełniało dyspozycję zastosowanych przez organ przepisów. Zgodnie z art. 40c ust. 1 udp, w przypadku stwierdzenia, że pojazd przekracza dopuszczalną masę całkowitą, naciski osi, wymiary lub przejazd pojazdu odbywa się bez zezwolenia wymaganego przepisami o ruchu drogowym, inspektor Inspekcji Transportu Drogowego oraz funkcjonariusz Policji mają prawo wymierzania i pobierania kary pieniężnej, ustalonej zgodnie z art. 13g ust. 2 udp. Z kolei w myśl art. 13g ust. 1 udp, za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia określonego przepisami o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu wymierza się karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej. Z treści ww. przepisów wynika, że obciążenie przewoźnika karą pieniężną za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia jest obligatoryjne. Podkreślić należy, iż przewoźnik, jako użytkownik drogi odpowiada za nieprawidłowe jej użytkowanie, a tym jest przeciążenie pojazdu. Przewoźnikiem jest prowadzący przedsiębiorstwo (zakład przewozowy) na własny rachunek - osoba fizyczna lub prawna, działająca w tym charakterze faktycznie, bez względu na rodzaj tytułu prawnego do pojazdu. Zatem obowiązkiem skarżącego, jako przewoźnika, było zadbanie, aby – stosownie do art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 prd, ładunek nie powodował przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej lub dopuszczalnej ładowności pojazdu oraz był umieszczony na pojeździe w taki sposób, by nie powodował przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi pojazdu na drogę. W warunkach cytowanego unormowania skarżącego obciążał również obowiązek zabezpieczenia ładunku przed ewentualnymi opadami. Skarżący bowiem jako przedsiębiorca profesjonalnie zajmujący się przewozem powinien przewidzieć, że po obfitych opadach deszczu, masa przewożonego, niezabezpieczonego ładunku, może odpowiednio wzrosnąć. W świetle powyższego, zasada odpowiedzialności skarżącego za zaistniały stan rzeczy skutkujący wymierzeniem mu ww. kary pieniężnej została ustalona przez organy prawidłowo. Powołane wyżej przepisy nie przewidują żadnych wyjątków od przewidzianych w ustawie zasad, na jakich wymierzane są kary pieniężne za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia, w szczególności brak jest prawnej podstawy, żeby kary te można było miarkować bądź odstąpić od ich zastosowania, w razie gdy – jak w tej sprawie – zachodzą ustawowe przesłanki w tym względzie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 8, 77, 80 i 79 kpa, stwierdzić należy, iż organy obu instancji wyczerpująco zebrały oraz zbadały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego istotnego dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Poczynione w sprawie ustalenia faktyczne wynikają z zebranego materiału dowodowego, a ocena prawna tych ustaleń, w świetle zastosowanych przepisów ustawy, nie budzi zastrzeżeń. Przede wszystkim podstawą działania organów w tej sprawie były wyniki pomiarów / ważenia pojazdu odnotowane w protokole kontroli z dnia [...] maja 2007 r. i załącznikach do tego protokołu (por. akta administracyjne sprawy). Protokół i załączniki zostały podpisane przez kierowcę pojazdu bez żadnych zastrzeżeń czy uwag. Trzeba natomiast wiedzieć, że protokół z kontroli drogowej ma cechy dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 kpa. Stanowi zatem dowód tego co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Jako dokument urzędowy korzysta z wiarygodności zawartych w nim ustaleń z tego jeszcze względu, że sporządzany jest z udziałem przedstawiciela podmiotu kontrolowanego, który ma prawo wnieść do niego zastrzeżenia. Protokół obrazuje stan faktyczny, który później może być trudny, czy nawet niemożliwy do odtworzenia. Dlatego podpisanie go bez zastrzeżeń przez kontrolowanego stanowi w sprawie istotny dowód (por. wyroki NSA: z dnia 17 czerwca 2008 r. II GSK 89/08 i z dnia 28 kwietnia 2008 r. II GSK 50/08). Ponadto stanowisko wyrażone w decyzjach pierwszo - i drugoinstancyjnej organy uzasadniły w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 kpa. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.