VI SA/Wa 1317/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant J. R. po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2007 r. sprawy ze skargi S. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę Decyzją Prezydenta [...] W. reprezentowanego przez Zarząd Dróg Miejskich w W. z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] zezwolono stronie skarżącej na zajęcie odcinka pasa drogowego drogi wojewódzkiej [...]. Niniejsze zezwolenie obowiązywało w okresie od dnia [...] października do [...] grudnia 2006 r. Strona skarżąca pismem z dnia [...] grudnia 2006 r. wniosła do wyżej wymienionego organu wniosek o przedłużenie terminu jego obowiązywania. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, Prezydent [...] W. reprezentowany przez Zarząd Dróg Miejskich w W. wydał decyzję z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...], którą zezwolił na zajęcie odcinka pasa drogowego drogi wojewódzkiej [...] na okres od dnia [...] stycznia do dnia [...] lutego 2007 r. Jednocześnie organ ten odmówił wydania zezwolenia na lokalizację reklamy od dnia [...] lutego 2007 r. W uzasadnieniu decyzji organ ten stwierdził, że stan faktyczny w niniejszej sprawie (w porównaniu do ustalonego w sierpniu 2006 r.) uległ istotnej zmianie. Przy rozpoznaniu wniosku strony skarżącej organ wziął pod uwagę fakty powszechnie znane, a mianowicie dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym strona skarżąca wnioskuje umieszczenie reklamy, dane dotyczące utrzymywania się przyrostu natężenia ruchu drogowego na sieci ulic W. na poziomie 6-7% w skali rocznej oraz stałej tendencji wzrostu liczby wypadków drogowych na poziomie 8,8% pomiędzy 2005 a 2004 r. Organ wskazał również na statystyki policji odnoszące się do wypadków drogowych z 2005 r. oraz przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005. W toku postępowania administracyjnego organ pierwszej instancji zgromadził ponadto wyniki badań natężenia ruchu w porannym szczycie (pojazdy/godzinę) opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W., opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w [...] W. opracowaną przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku strony oraz charakterystykę reklamy oraz jej wymiary zawarte w złożonym wniosku. Organ administracji publicznej wskazał, w oparciu o opinię Instytutu Badawczego Dróg i Mostów, że szczególne zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczone w pasach dróg. Wskazano bowiem, że reklama powoduje dekoncentrację kierowców, co jest szczególnie niebezpieczne w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu z podwyższonym limitem dopuszczalnej prędkości. Podkreślono również, że w czasie pobierania przez kierowcę informacji z różnych elementów otoczenia, w tym z reklam, kierowca nie obserwuje sytuacji na drodze przed poruszającym się pojazdem. Stan ten nazywany jest "fiksacją" i może on trwać nawet do 1,5 sekundy. Co przy dużej prędkości pojazdu, powoduje przejechanie odcinka drogi bez kontroli oraz wydłużenie drogi hamowania pojazdu. Organ przywołał również wyniki badań przeprowadzonych w USA, które wskazują, że czynnik rozproszenia uwagi kierowcy jest jednym z powodów zaistniałych wypadków. Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ uznał, że wnioskowana reklama jest skierowana do kierujących pojazdami. Organ wskazał, że pas drogowy ulicy [...] pełni ważną rolę w układzie drogowym W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego ([...] pojazdów na godzinę). Organ wskazał na badania Instytutu Badawczego Dróg i Mostów, z której wynika, że należy usunąć reklamy z pasa drogowego na obszarze zabudowanym, jeżeli natężenie ruchu przekracza 1400 pojazdów na godzinę. Ponadto organ wskazał, iż odległość reklamy od krawędzi jezdni wynosi 6 metrów, co jest odległością mniejszą od minimalnych wskazanych w art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zmianami) – cytowanej dalej jako "ustawa o drogach publicznych". Organ wskazał, że zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych, istnieje generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Odstąpienie od tego zakazu może nastąpić w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku. W ocenie organu nie zachodzą przesłanki, które pozwalałyby uznać wnioskowaną lokalizację reklamy za przypadek szczególnie uzasadniony. Równocześnie organ mając na uwadze zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz słuszny interes strony stwierdził, że zasadne jest wydanie zezwolenia na dalsze umieszczanie reklamy już istniejącej w okresie kiedy organ administracji publicznej prowadził niniejsze postępowanie, to jest do dnia [...] lutego 2007 r. Mając na uwadze przedmiotowy stan faktyczny organ uznał, że kontynuacja zezwolenia na lokalizację reklamy jest niedopuszczalna. Od decyzji organu pierwszej instancji strona skarżąca złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W ocenie strony skarżącej, przeprowadzone postępowanie narusza art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - cytowanej dalej jako "k.p.a." Strona skarżąca wskazała, że organ przed wydaniem decyzji nie powiadomił jej o zebraniu całości materiału dowodowego w sprawie. W konsekwencji, w ocenie strony skarżącej, organ pozbawił ją możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się w sprawie. W ocenie strony skarżącej, w przedmiotowej sprawie organ wskazał, że z roku na rok rośnie liczba wypadków i że istnieje związek pomiędzy ilością wypadków drogowych a reklamami znajdującymi się w pasie drogowym. Jednakże nie wykazał, że w przedmiotowej sprawie istnienie konkretnego urządzenia reklamowego, stanowi niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo grozi niepowetowaną szkodę materialną. Organ nie wskazał również ani jednego przypadku wypadku drogowego, który miał miejsce przy tym urządzeniu reklamowym. Strona skarżąca zwróciła również uwagę, iż decyzja Prezydenta [...] W. reprezentowanego przez Zarząd Dróg Miejskich w W. z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] zezwalała na zajęcie odcinka pasa drogowego drogi wojewódzkiej [...] w okresie od dnia [...] października do [...] grudnia 2006 r. Tak więc stan natężenia ruchu i bezpieczeństwa przy tej ulicy w dniu wydania poprzedniego zezwolenia, był prawie identyczny jak w dniu wydania zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. W ocenie strony skarżącej decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem art. 77 § 4 k.p.a., zgodnie z którym fakty znane z urzędu należy zakomunikować stronie. Zdaniem strony skarżącej w decyzji powołano się na fakty powszechnie znane, a organ nie przedstawił tych faktów stronie przed wydaniem decyzji. Ponadto decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 7, 11, 107 k.p.a. Organ, w ocenie strony skarżącej, nie wykazał motywów swojej decyzji. Z uzasadnienia decyzji nie wynika aby natężenie ruchu istotnie wzrosło w miesiącu styczniu czy lutym 2007 r., czyli w okresie prowadzonego postępowania administracyjnego. Tak więc przyczyną wydania takiej decyzji była zmiana poglądu organu na problem umieszczenia reklamy w pasie drogowym. Zdaniem strony skarżącej, decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem art. 108 k.p.a. Organ pomimo nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności, nie przywołał art. 108 k.p.a. jako podstawy rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Powyższe skutkować ma stwierdzeniem nieważności decyzji organu pierwszej instancji. Jednocześnie strona skarżąca wskazuje, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki uzasadniające nadanie powyższej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W ocenie strony skarżącej, organ przy wydawaniu decyzji dysponował badaniami dotyczącymi ogólnego zjawiska. Natomiast, z uwagi na indywidualny charakter decyzji administracyjnej, badania te powinny odnosić się do konkretnego przypadku. Zaskarżona decyzja objęta jest wadą niewykonalności jeszcze z jednego powodu, gdyż zezwala na zajęcie pasa drogowego od dnia [...] stycznia 2007 r. do dnia [...] lutego 2007 r. tzn. od dnia, w którym wygasło poprzednie pozwolenie do dnia wydania decyzji. Natomiast decyzja została doręczona Skarżącemu dopiero w dniu [...] lutego 2007 r. Oznacza to, że przedmiotowe urządzenie reklamowe znajduje się w pasie drogowym bez zezwolenia przez cztery dni nie z winy strony skarżącej, lecz z winy organu, który nie powiadomił go wcześniej o planowanym okresie, na który ma być wydane zezwolenie. Równocześnie strona skarżąca podkreśliła, że ten stan faktyczny wskazuje, że rygor natychmiastowej wykonalności decyzji nie mógł być zrealizowany. Ponadto w ocenie strony skarżącej stanowisko organu, zgodnie z którym urządzenie reklamowe rozprasza kierowcę, nie ma miejsca w badanej sprawie. Strona skarżąca podkreśla, że sporna tablica reklamowa ustawiona jest tyłem do nadjeżdżających kierowców. Tak więc nie może mieć miejsca zjawisko rozpraszania uwagi kierowcy. Ponadto w ocenie strony skarżącej w postępowaniu administracyjnym naruszono art. 7 i 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z tymi przepisami. Podjęte przez organ działania naruszają praworządność, gdyż organ dokonał całkowitej zmiany swojego podejścia do zagadnienia zezwoleń na zajęcie pasa drogowego przez urządzenia reklamowe. W ocenie strony skarżącej działanie takie podjęte bez żadnego uprzedzenia powodują znaczne straty w działalności gospodarczej z uwagi na brak dochodu i konieczność zapłaty odszkodowań. Ponadto, w ocenie strony skarżącej stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie. Wzrost natężenia ruchu i liczby wypadków był znany organowi przed wydaniem zaskarżonej decyzji, gdyż oba te czynniki nie uległy w istotny sposób zmianie od października 2006 r. Zdaniem strony skarżącej wątpliwości budzi również kwestia posiadania przez osobę wydającą decyzję pierwszej instancji upoważnienia do jej wydawania. W jej ocenie, wątpliwości te nie dotyczą tylko kwestii formalnej, czy osoba ta posiadała pełnomocnictwo od [...]. Ponadto w uzupełnieniu odwołania strona skarżąca przekazała ekspertyzę wpływu wielkoformatowych tablic reklamowych na wypadkowość. Została ona wykonana w Niemczech. Zdaniem strony skarżącej, wyniki przedłożonej przez nią badań są odmienne od wyników uzyskanych przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego i wskazują, że tablice reklamowe nie mają wpływu na wypadkowość. Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy wymienioną decyzję. Organ ten stwierdził, że z przepisów ustawy o drogach publicznych jasno wynika, iż zasadą jest nieumieszczanie w pasie drogowym obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Udzielenie zaś zezwolenia jest wyjątkiem, dopuszczalnym jedynie w "szczególnie uzasadnionych przypadkach". Zarządca drogi ma zatem podjąć decyzję, czy w konkretnym stanie faktycznym może odstąpić od obowiązującej zasady i udzielić zezwolenia. Zdaniem organu odwoławczego w sprawie niniejszej nie zachodzą tego typu okoliczności. Organ odwoławczy podkreślił, że stronie skarżącej nie udzielono promesy przyznania kolejnych zezwoleń, winna więc zdawać sobie sprawę, że organ może nie wydać takiego zezwolenia po upływie terminu określonego w dotychczasowym zezwoleniu. Organ podkreślił, że wyniki badań natężenia ruchu oraz opinia Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracownia Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego z grudnia 2006 r. jednoznacznie wskazują, iż umieszczanie reklam w pasach dróg wpływa ujemnie na bezpieczeństwo ruchu. Natomiast wskazane przez stronę skarżącą wyniki badań wykonanych w Niemczech nie zmieniły oceny stanu faktycznego sprawy. Organ wziął przy tym pod uwagę różnice stanu dróg oraz zdyscyplinowanie kierowców w W. i w Niemczech. Od decyzji organu drugiej instancji, strona skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej brak odniesienia do wszystkich wskazanych w odwołaniu naruszeń. Zdaniem strony skarżącej organ wskazał tylko, że wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego stanowi wyjątek od ogólnej zasady umieszczania w nim tylko takich obiektów, które są związane z gospodarką drogową i potrzebami ruchu. Ponadto, zdaniem strony skarżącej, prawidłowość wydania zaskarżonej decyzji jest zależna od odpowiedzi na następujące pytania: 1) czy zaskarżona decyzja może być uzasadniona ogólnymi poglądami i nie odnosić się do konkretnego przypadku, 2) czy organ może w swojej decyzji ustosunkować się do podnoszonych przez stronę skarżącą argumentów dotyczących naruszenia przepisów k.p.a. i może ograniczyć swoje uzasadnienie do stwierdzenia, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, 3) czy organ przy wydawaniu decyzji nie jest zobowiązany do brania pod uwagę słusznego interesu strony i powiadomić stronę skarżącą o zmianie polityki odnoszącej się do wydawanych zezwoleń, 4) czy dopuszczalne jest wydanie decyzji odmawiającej zajęcie pasa drogowego po upłynięciu terminu poprzedniej decyzji zezwalającej na takie działanie, 5) czy dopuszczalne jest nałożenie rygoru natychmiastowej wykonalności bez wskazania podstawy prawnej. Ponadto strona skarżąca wskazuje na znajdujących się w aktach administracyjnych pismo Komendy [...] Policji, z którego wynikać ma, w ocenie strony skarżącej, że w ostatnim okresie nastąpił wzrost bezpieczeństwa ruchu drogowego. Wniosek ten ma wynikać między innymi ze zmiany organizacji ruchu polegający na zwiększeniu limitu prędkości. Tak więc, w ocenie strony skarżącej, nie jest oczywiste, że zmniejszenie limitu prędkości powoduje zmniejszenie ilości wypadków. Podnosząc omawiane wyżej zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji z zasądzeniem kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując w pełni argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada więc celowości czy też słuszności zaskarżonego aktu. Ponadto, co wymaga podkreślenia Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Kontrolując powyższą decyzję z punktu widzenia powyższych zasad, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga w niniejszej sprawie koncentruje się na popełnieniu przez organy w toku postępowania szeregu naruszeń procedury administracyjnej, jednakże skarżący nie wykazuje związku uchybień z rozstrzygnięciem wydanym w sprawie, a tylko takie uchybienia skutkują uchyleniem zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie strona skarżąca domagała się od organu I instancji wydania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego (drogi wojewódzkiej – [...] na kolejny okres (bez dokładnego jego sprecyzowania). Poprzednia decyzja organu udzielała omawianego zezwolenia do dnia [...] grudnia 2006 roku. Podstawę materialnoprawną takich zezwoleń stanowił art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych i decyzje wydane w tych sprawach miały charakter uznaniowy. Wniosek o wydanie zezwolenia na kolejny okres wszczynał nową sprawę administracyjną, dlatego też powoływanie się na uprzednio wydane zezwolenia o tyle jest bezzasadne, że z faktu udzielenia uprzednich zezwoleń nie można wywodzić prawa do przedłużania zezwolenia na kolejny okres. Niniejsza sprawa dowodzi, że strona składając wniosek z dnia [...] grudnia 2006 roku zdawała sobie sprawę z tego, że na skutek omawianego wyżej wniosku wszczęte zostanie kolejne postępowanie administracyjne z tymi samymi regułami proceduralnymi, co poprzednie postępowanie. Zgodnie z art. 73 k.p.a. strona ma prawo przeglądać akta sprawy oraz sporządzać z nich notatki i odpisy, może również żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydanie jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Bezsporne jest, iż w niniejszej sprawie przed wydaniem decyzji w I instancji organ nie wezwał strony do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, ale uchybienie to w ocenie Sądu nie miało wpływu na ostateczne rozstrzygniecie w sprawie, albowiem swoją ocenę dowodów w sprawie strona wyraziła w odwołaniu od decyzji organu I instancji i kwestia ta była badana przez organ II instancji. Sąd dostrzegł wadliwość uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., jednakże w ostatecznej ocenie decyzja ta odpowiada prawu. Przede wszystkim nie można zarzucić decyzjom uznaniowym organów obu instancji dowolności. W szczególności nie są zasadne argumenty strony dotyczące nieprawidłowości przeprowadzonego w postępowaniu administracyjnym postępowania dowodowego. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie było umieszczenie reklamy w ruchliwym miejscu miasta [...], gdzie jak wykazały organy istnieje znaczne natężenie ruchu pojazdów. Biorąc pod uwagę liczby, wskazane przez Zarząd Dróg Miejskich w W. oraz powierzchnię reklamy (18 m2) istnieje podstawa do twierdzenia, ze reklama ta stwarza zagrożenie w ruchu drogowym, powodując dekoncentrację kierowców i pieszych. Zarząd Dróg miejskich w W. działający z upoważnienia Prezydenta [...] W. jest podmiotem odpowiedzialnym za bezpieczeństwo w ruchu pojazdów i pieszych. Do niego jako do jednostki wyspecjalizowanej należy ocena istnienia zagrożeń w ruchu drogowym, jakie stwarzają reklamy znajdujące się w pasie drogowym. Trudno więc żądać od Zarządu Dróg Miejskich aby w przypadku każdej reklamy przeprowadzał dokładne badanie odnośnie wpływu tej reklamy na powstanie wypadków drogowych. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lutego 2005 roku OSK 1026/04 LEX nr 171170 i Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela powyższe stanowisko. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, należy stwierdzić, iż treść decyzji organu I instancji dowodzi, iż organ miał na względzie słuszny interes strony, skoro zezwolił na dalsze umieszczanie reklamy już istniejącej w okresie, kiedy prowadzone było postępowanie, po to, aby strona nie była obciążona karami pieniężnymi. W tym miejscu należy podnieść, iż prowadzenie każdej działalności gospodarczej wiąże się z ryzykiem, skarżący powinien przewidzieć, że stanowisko organu w sprawie wydawania zezwoleń na umieszczenie reklam w pasie drogowym może się zmienić, dlatego też powinien zamieścić odpowiednie klauzule w umowach ze swoimi kontrahentami. Istotnie organ nie wskazał podstawy prawnej nałożenia rygoru natychmiastowej wykonalności, ale wykazał istnienie przesłanek takiego rozstrzygnięcia. Wprawdzie reklama ustawiona jest tyłem do kierunku ruchu pojazdów lecz ze względu na jej wielkość jest dostrzegana przez pojazdy jadące z naprzeciwka. W tym stanie rzeczy wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł o jej oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.