VI SA/Wa 1318/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Fronczyk Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Protokolant referent Julia Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi J.J. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji dotyczącej uprawnień zawodowych uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] marca 2016 r. oraz postanowienie Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej [...]Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] stycznia 2016 r. Decyzją z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa (w skrócie: Krajowa Komisja, KKK PIIB) po rozpatrzeniu odwołania J. J. (dalej: wnioskodawca, strona, skarżący) od decyzji Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa (w skrócie: Okręgowa Komisja, OKK [...] OIIB) z dnia [...] marca 2016 r. o odmowie zmiany ostatecznej decyzji o stwierdzeniu przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie [...] – utrzymała w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Jako podstawę rozstrzygnięcia KKK PIIB powołała art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej: k.p.a.). Do wydania powyższej decyzji doszło o w oparciu o następujące ustalenia: Wnioskiem z dnia 4 grudnia 2015 r. J. J. zwrócił się do Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej [...] Izby Inżynierów Budownictwa o wznowienie postępowania w sprawie zmiany decyzji wydanej przez Wojewodę [...] dniu [...] kwietnia 1990 r., nr [...] stwierdzającej posiadanie przez stronę przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie co do pkt 1, w którym błędnie określono podstawę rozstrzygnięcia,tj. § 5 ust. 2 zamiast § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 8, poz. 46 z późn. zm., dalej: rozporządzenie z 20 lutego 1975 r.). Jako podstawę prawną wniosku o wznowienie powołał art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Uznał, że przy wydawaniu decyzji Nr [...] pominięto szereg przepisów mających zastosowanie wobec strony (szczegółowo wnioskodawca je wymienił i załączył ich treść do wniosku) oraz wskazał na nowy dowód istniejący w dacie wydania tej decyzji – wykaz godzin i ćwiczeń, na które uczęszczał podczas studiów (dokument Politechniki [...] następcy prawnego Wyższej Szkoły Inżynierskiej w [...]) oraz nowy dokument – stanowisko tejże Politechniki. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. organ I instancji wznowił postępowanie. Następnie decyzją z dnia [...] marca 2016 r. Okręgowa Komisja odmówiła wnioskodawcy zmiany wyżej opisanej decyzji Nr [...]o stwierdzeniu przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnej funkcji technicznej kierownika budowy i robót w specjalności konstrukcyjno – budowlanej. W podstawie prawnej powołała art. 151 § 1 w zw. z art. 146 § 2 i art. 104 k.p.a. Organ I instancji przyznał, że decyzja Nr [...]została wydana na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia z 20 lutego 1975 r. W opinii OKK [...]OIIB, organ wydający decyzję w 1990 r. kierował się stanowiskiem Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 2 października 1978 r. dotyczącym samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Z tych wytycznych wynikało, że jedynie ukończenie kierunku Inżynierii Sanitarnej (taki kierunek ukończyła strona ale na WSI w [...]) na Politechnice [...] pozwalało na uzyskanie pełnych uprawnień w specjalności konstrukcyjno – budowlanej w rozumieniu § 6 ust. 1 i § 13 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 20 lutego 1975 r. Odnosząc się do dokumentów przedstawionych przez wnioskodawcę, OKK [...]IIB zauważyła, że w dacie wydawania decyzji stwierdzającej przygotowanie zawodowe strony do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, decydował wyłącznie kierunek i specjalność wykształcenia technicznego, a w niektórych wypadkach – ukończenie konkretnej uczelni. Nie było dopuszczalne na gruncie wówczas obowiązującego prawa indywidualne rozpatrywanie i zakwalifikowanie przez urzędy wojewódzkie wykształcenia na podstawie jakiegokolwiek wypisu z przebiegu studiów potwierdzonego przez kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej uczelni. Okręgowa Komisja stwierdziła, że istniały podstawy do ponownego zbadania istoty sprawy w związku z podstawą wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Jednakże po zbadaniu nowych okoliczności faktycznych, nieznanych przy wydawaniu kwestionowanej decyzji, uznała, że brak jest podstaw merytorycznych do wydania decyzji odmiennej treści niż decyzja, do której odnosił się wniosek o wznowienie postępowania. Wnioskodawca odebrał tę decyzję w siedzibie OKK [...]IIB w dniu [...] marca 2016r. Odwołanie złożył w dniu [...] marca 2016 r. Powołał dokumenty i przepisy przytoczone we wniosku o wznowienie postępowania. Uznał, że odwołanie jest uzasadnione. Komisja Krajowa w zaskarżonej decyzji, odwołując się do treści art. 145 §1 pkt 5 k.p.a., stwierdziła, że przedłożone przez stronę dowody zostały wytworzone w 2015r., czyli nie jest to materiał istniejący w dniu wydania decyzji Nr [...].Ponadto organ wydający w 1990 r. decyzję stwierdził, że wnioskodawca ukończył kierunek studiów, który pozwala na uznanie, że posiada wykształcenie techniczne o kierunku pokrewnym do wykształcenia odpowiadającego specjalności konstrukcyjno – budowlanej. Zatem zaświadczenie o ukończeniu studiów wraz z wykazem godzin i zajęć, objętych programem studiów nie stanowią nowej okoliczności w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Okoliczności te zostały już udowodnione i przyznane przez Wojewodę [...] wydającego decyzję w dniu [...] kwietnia 1990 r. Odnotowano to w protokole z dnia [...] kwietnia 1990 r. poprzedzającym wydanie decyzji Nr [...]. Wobec tego dowody przedstawione przez stronę nie mają istotnego znaczenia i nie mogą stanowić podstawy do wznowienia postępowania. Komisja Krajowa zauważyła, że strona kwestionuje nie tyle błędne ustalenia stanu faktycznego, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia, lecz wadliwe zastosowanie § 5 ust. 2 rozporządzenia z 20 lutego 1975 r. Organ odwoławczy przyznał, że ten ostatnio powołany przepis został wadliwie zastosowany. Prawidłowo powinien być zastosowany § 6 ust. 1 cytowanego rozporządzenia. Jednakże wadliwe zastosowanie przepisów prawa materialnego, co nastąpiło w niniejszej sprawie, nie może być konwalidowane na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wznowienie postępowania służy usunięciu naruszeń przepisów procesowych. Ponadto zauważył, że wydając rozstrzygnięcie organ, zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. powinien zastosować unormowania obecnie obowiązującej ustawy – Prawo budowlane i rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 11 września 2014 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. z 2014r., poz. 1278). Przepisy tych aktów inaczej formułują przesłanki nadania uprawnień budowlanych. Rozporządzenie z 20 lutego 1975 r. zostało uchylone z dniem 1 stycznia 1995 r. W konkluzji Komisja Krajowa przyjęła, że nie zachodzi tożsamość w zakresie przedmiotowym i podstawy prawnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną i rozważanej w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 145 k.p.a. Na decyzję tę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. J. Wnosił o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia. W jego ocenie cała procedura dotyczyła sprostowania błędu w decyzji Wojewody nr [...]z dnia [...] kwietnia 1990 r. i nieprzyznania wnioskodawcy uprawnień na podstawie § 6 rozporządzenia z 20 lutego 1975 r. Zdaniem skarżącego błędnie przyjęto nadrzędność przepisów z okresu wydawania uprawnień nad faktami źródłowymi z okresu studiów. Ponadto organy obu instancji nie zastosowały indywidualnej kwalifikacji wykształcenia. W opinii skarżącego tryb taki przewidziany jest powołanymi przez niego w skardze rozporządzeniami lub zastosować go można było przez analogię. W odpowiedzi na skargę Komisja Kwalifikacyjna wnosiła o oddalenie skargi. W piśmie procesowym z dnia 3 stycznia 2017 r. (data nadania u operatora pocztowego) skarżący podtrzymał stanowisko ze skargi oraz zgłosił wnioski dowodowe (zbiorcze zestawienie przedmiotów i godzin, które odbył skarżący na studiach w Wyższej Szkole Inżynierskiej w [...] w porównaniu z godzinami i przedmiotami na studiach na Politechnice [...] oraz w porównaniu z aktualnymi wymogami Komisji Krajowej). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga J. J. zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się na wstępie do wniosków dowodowych skarżącego, należy zauważyć, że zestaw przedmiotów i godzin, jakie strona odbyła podczas studiów w Wyższej Szkole Inżynierskiej został dołączony w postępowaniu administracyjnym i był w nim badany. Dlatego nie jest to nowy wniosek. Natomiast taki sam wykaz dotyczący studiów realizowanych na Politechnice[...] nie miał znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a., gdyż wyjątek ten dotyczący wspomnianej Uczelni został ujęty w piśmie, a nie uregulowany przepisami ogólnie obowiązującymi. Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji, należy zauważyć, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania składa się z dwóch etapów: pierwszy obejmuje kwestię wznowienia, drugi - rozstrzygnięcie co aktu administracyjnego objętego wnioskiem o wznowienie. Na pierwszym etapie bada się, czy podanie o wznowienie postępowania dotyczy sprawy zakończonej decyzją ostateczną, czy wskazuje podstawy z art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy zostało złożone w terminie, o którym mowa w art. 148 k.p.a. Spełnienie tych przesłanek warunkuje dopuszczalność wznowienia postępowania, co następuje w drodze postanowienia, stosownie do art. 149 § 1 k.p.a. To postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy - art. 149 § 2 k.p.a. Konsekwencją braku spełnienia owych przesłanek warunkujących wznowienie jest postanowienie o odmowie wznowienia postępowania - art. 149 § 3 k.p.a. Organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji, w myśl art. 150 § 1 k.p.a. Jedynie, jeżeli przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu, który wydał w sprawie decyzję ostateczną następuje dewolucja kompetencji na organ wyższego stopnia - o wznowieniu postępowania rozstrzyga wówczas organ wyższego stopnia, który równocześnie wyznacza organ właściwy w sprawach wymienionych w art. 149 § 2 (art. 150 § 2 k.p.a). Jednakże taka sytuacja nie zachodziła w tej sprawie, z akt sprawy nie wynika, aby przyczyną wznowienia, miała być działalność organu, który wydał decyzję. W sprawie niniejszej, ostateczna decyzja z dnia [...] kwietnia 1990 r., nr [...], której weryfikacji domagała się strona, została wydana przez Wojewodę [...]. Obecnie na mocy art. 59 pkt 2 lit. b) ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 2001 r. Nr 5, poz. 42 z późn. zm.) decyzje stwierdzające samodzielne funkcje techniczne w budownictwie są wydawane przez organ samorządu zawodowego. Zgodnie z art. 24 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r., z tym że o zmienionej nazwie (Dz. U. z 2014 r., poz. 1946 z późn. zm.), do nadawania uprawnień budowlanych uprawnione są okręgowe komisje kwalifikacyjne odpowiedniej izby. Zatem, z mocy art. 148 § 1 k.p.a. organem właściwym do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania uprawniona była Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa, co też nastąpiło. Ostatni powołany przepis stanowi, że podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Zatem, zgodnie z treścią art. 148 § 1 k.p.a. organ ten obowiązany był ustalić okoliczności warunkujące wznowienie postępowania lub ich brak i wydać postanowienie w przedmiocie dopuszczalności wznowienia. Tymi okolicznościami, które winna zbadać w sprawie OKK [...]OIIB było między innymi zachowanie terminu do wznowienia postępowania. Należy zauważyć, że ani organ I instancji, ani Komisja Krajowa nie badały tej kwestii. Komisja Okręgowa postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. wznowiła postępowanie bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia omawianych przesłanek. W podstawie prawnej postanowienia ani w jego uzasadnienia bowiem nie został powołany art. 148 k.p.a. Ponadto w piśmie z dnia 5 sierpnia 2015 r. skarżący stwierdził: "W związku z zaistnieniem nowych faktów proszę o ponowne rozpatrzenie mojej prośby...". Do tego pisma wnioskodawca dołączył zaświadczenie z Politechniki [...] z dnia [...] lipca 2015 r. oraz zestawienie ilości godzin wykładów i ćwiczeń odbytych przez stronę podczas studiów na WSI. Do tego pisma skarżący nawiązywał też w piśmie z dnia [...] grudnia 2015 r. – wniosku o wznowienie postępowania (s. 2 in fine wniosku). Ponadto pismo z dnia 5 sierpnia 2015 r. było przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w wyroku z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 135/16. W orzeczeniu tym WSA nakazało Komisji Krajowej, aby zobowiązała skarżącego do wyjaśnienia charakteru pisma z dnia 5 sierpnia 2015 r. (s. 10 uzasadnienia) i jednocześnie poinformowała stronę o dopuszczalnych trybach nadzwyczajnych (s. 9 uzasadnienia). Komisja Okręgowa w decyzji z dnia [...] marca 2016 r. stwierdziła, że decyzja z dnia [...] czerwca 2015 r. uprawomocniła się. Co do tej ostatniej decyzji organy najpierw przyjęły, że pismo skarżącego z dnia 5 sierpnia 2015 r. było odwołaniem, co podważył WSA w sprawie VI SA/Wa 135/16, a co potwierdziłoby, że decyzja ta stała się ostateczna. Jednakże w tej sytuacji należy podnieść, że w dołączonych aktach administracyjnych brak jest stanowiska organów odnośnie pisma strony z dnia 5 sierpnia 2015 r. (jego charakteru). Dlatego dla oceny dochowania warunków z art. 148 § 1 k.p.a. konieczne jest ustalenie relacji między obydwoma omawianymi pismami skarżącego. Przy tym należy też zauważyć, że regulacja przewidująca miesięczny termin dla złożenia przez stronę wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego powinna odnosić się wyłącznie do tych przypadków, w których podstawą jej wniosku jest okoliczność, z powodu której organ nie może wznowić postępowania z urzędu - tylko w takich przypadkach niezachowanie przez stronę terminu może być samoistną przesłanką rezygnacji ze wznowienia postępowania. W pozostałych przypadkach, jeżeli żądanie strony jest uzasadnione istnieniem jednej z okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., to bez względu na to, czy strona zachowała termin, czy nie, organ będzie zmuszony wznowić postępowanie. Organy nie powinny poprzestawać na samej tylko konstatacji braku podstaw do wznowienia postępowania z uwagi na przekroczenie przez wnioskodawcę terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a., ale w oparciu o zebrany materiał powinny rozważyć, czy w takiej sytuacji nie byłoby zasadne wznowienie postępowania z urzędu oraz dać tym rozważaniom wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2404/11, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy podnieść jeszcze jedną okoliczność, której organy obu instancji nie uwzględniły. Wojewoda [...] decyzję o stwierdzeniu przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, nr [...]wydał w dniu [...] kwietnia 1990 r. Skarżący zaś działania w celu zmiany tej decyzji podjął w 2015 r. Przepis art. 146 § 1 k.p.a. mówi, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Organy nie rozważały i tego zagadnienia. Przedstawione uchybienia w postępowaniu organów uzasadniały eliminację z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i utrzymanej przez nią w mocy decyzji Komisji Okręgowej z dnia [...] marca 2016 r., jak i postanowienia organu I instancji z dnia [...]stycznia 2016 r. o wznowieniu postępowania. Bez prawidłowego zweryfikowania warunków formalnych do wznowienia postępowania niedopuszczalne jest przeprowadzanie postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Wobec tego organ ponownie prowadzący sprawę będzie zobowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, czy w ogóle wystąpiły przesłanki formalne do wszczęcia postępowania i w razie ich braku – ewentualnego prowadzenia dalszego postępowania z urzędu. Z powyższych względów na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ) orzeczono jak w pkt 1 wyroku. O kosztach nie orzeczono na podstawie art. 210 § 1 p.p.s.a., albowiem skarżący nie wystąpił w ogóle z wnioskiem o ich zwrot, mimo prawidłowego pouczenia w pismach z dnia 18 lipca 2016 r. i 15 grudnia 2016 r.