VI SA/Wa 1320/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w P. (dalej jako Dyrektor WOW NFZ) decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., na podstawie art. 154 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych ( j.t. Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) – dalej jako ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej - i art. 104 § 1 k.p.a., oddalił odwołanie [...] Poradnie Lekarsko Stomatologiczne z siedzibą w P. (dalej jako [...]) dotyczące rozstrzygnięcia z dnia [...] grudnia 2010 r. konkursu ofert w sprawie zawarcia na okres od [...] stycznia 2011 r. do [...] grudnia 2013 r. umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju "świadczenia stomatologiczne" w zakresie świadczeń ogólnostomatologicznych. Decyzję wydano w następujących ustaleniach: Dyrektor WOW NFZ ogłosił w dniu [...] września 2010 r. konkurs ofert w sprawie zawarcia umowy na okres od [...] stycznia 2011 r. do [...] grudnia 2013 r. o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju "świadczenia stomatologiczne" w zakresie świadczeń ogólnostomatologicznych. W dniu [...] grudnia 2010 r. nastąpiło rozstrzygnięcie postępowania, którego wyniki podano na tablicy ogłoszeń i w Internecie. Decyzją Komisji Konkursowej z dnia [...] listopada 2010 r. oferta [...] została odrzucona, jako zawierającą nieprawdziwe dane na dzień składania oferty, tj. posiadania decyzji Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej o dopuszczeniu aparatury RTG do użytku. Oferent podał, że aparaturę tę posiada w lokalizacji. Oferent [...] listopada 2010 r. złożył protest, który Komisja Konkursowa decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. oddaliła. Na oddalenie protestu przez Komisję Konkursową oferent, na podstawie art. 153 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, złożył [...] listopada 2010 r. odwołanie adresowane do Dyrektora WOW NFZ w P., które Komisja Konkursowa decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. oddaliła, jako kolejny protest. Nie zgadzając się z takim postępowaniem [...] w piśmie z dnia [...] grudnia 2010 r. podkreślał, że odwołanie, zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej, było adresowane do Dyrektora WOW NFZ, a nie do Komisji Konkursowej. Wobec tego zażądano podania podstawy prawnej jego rozpatrzenia przez Komisję jako kolejnego protestu. Pismem z dna [...] grudnia 2010 r. Dyrektor WOW NFZ poinformował, że pismo [...] zatytułowane jako "odwołanie" potraktowane zostało przez Komisję, zgodnie z art. 153 ust. 1 ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej, jako protest, gdyż dotyczyło czynności Komisji dokonanej jeszcze w toku postępowania konkursowego przed zakończeniem tego postępowania. Tymczasem odwołanie, zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej może zostać wniesione po zakończeniu postępowania konkursowego. W związku więc z ogłoszeniem w dniu [...] grudnia 2010 r. rozstrzygnięcia konkursu [...], [...] grudnia 2010 r. złożył odwołanie zarzucając naruszenie przepisów art. 149 ust. 1 pkt 2, art. 153 ust. 2 i art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, podkreślając podobnie jak w proteście nieprawidłowe uznanie, że w dacie składania oferty nie posiadał w lokalizacji aparatury RTG. Zdaniem [...] jego protest nie był oczywiście niezasadny, a Komisja nie odniosła się do argumentów wskazywanych przez stronę. [...] podkreślał, że zezwolenie na używanie aparatury RTG uzyskał ponad cztery tygodnie przed datą określoną jako rozpoczęcie wykonywania umowy ([...] stycznia 2011 r.), a więc zapewnił jej prawne wykorzystanie w lokalizacji wskazanej w ofercie. W tych warunkach została wydana wymieniona na wstępie decyzja administracyjna. Wskazując na § 5 zarządzenia Prezesa Funduszu nr [...] z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej organ odwoławczy podkreślał, że oferent jest obowiązany przygotować ofertę i ją złożyć w postaci spełniającej warunki zawarcia umowy. Powołując się na § 10 ust. 2 zarządzenia Dyrektor WOW MFZ podnosił, że oferta powinna zawierać określone dokumenty i oświadczenia, w tym wykaz sprzętu oraz ankietę określoną w § 2 pkt 1 zarządzenia. Komisja Konkursowa stwierdziła, że oferent w części VIII ankiety na pytanie "czy oferent zapewnia aparat RTG w lokalizacji" udzielił odpowiedzi twierdzącej. W wyniku przeprowadzonej kontroli [...] listopada 2010 r. stwierdzono, że oferent na dzień kontroli nie mógł uruchomić i korzystać z tej aparatury, gdyż nie miał stosownego zezwolenia, przedłożył jedynie wniosek z [...] listopada 2010 r. na udzielenie zezwolenia przez stację SANEPIDU. W trakcie postępowania oferent przedłożył zezwolenie z dnia [...] listopada 2010 r. na uruchomienie i korzystanie z aparatury RTG, jednakże wcześniej wypełniając część V ankiety "Wykaz sprzętu" zaznaczył aparat rentgenowski. Stosownie zatem do art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej oferta została odrzucona, jako zawierająca nieprawdziwe dane, gdyż oferent również w części VIII ankiety odpowiedział twierdząco na pytanie dotyczące aparatu RTG otrzymując w rankingu punkt za to pytanie. Oferent nie mógł mieć pewności, że SANEPID wyda wnioskowane zezwolenie, zatem na to pytanie należało udzielić odpowiedzi "nie". Zdaniem Dyrektora WOW NFZ dla odrzucenia oferty decydujące znaczenie miało podanie w ofercie i ankiecie nieprawdziwej informacji na dzień składania tych dokumentów. Od decyzji [...] Poradnie Lekarsko Stomatologiczne sp. z o.o. z siedzibą w P. złożyła odwołanie domagając się wyboru jej oferty. Decyzji zarzucono naruszenie przepisów art. 149 ust. 1 pkt 2, art. 153 ust. 2, art. 134 ust. 1 i art. 102 ust. 5 pkt 25 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Spółka podkreślała, że na blisko 40 dni przed terminem zawarcia umowy uzyskała zezwolenie na uruchomienie i korzystanie z aparatu RTG. W związku z tym od początku realizacji umowy aparat RTG prawnie funkcjonował zapewniając leczenie przez jego użytkowanie. W ocenie spółki wyłącznie w niejasności pytań ankiety i nieprecyzyjności sformułowań oferty należy upatrywać nieprecyzyjność udzielonych odpowiedzi i informacji przez oferenta, a więc dokumenty te zostały sformułowane z naruszeniem art. 102 ust. 5 pkt 25 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. W tych warunkach protest spółki miał uzasadnienie i nie można było uznać go za oczywiście bezzasadnym, co nie zostało właściwie uzasadnione przez Komisję. [...] podkreślał, że aparatura RTG w dniu złożenia oferty znajdowała się w wymaganej lokalizacji zgodnie z wymaganiami treści formularza ofertowego. Natomiast organ do tego faktu nie odniósł się należycie, naruszając wymóg z art. 107 § 3 k.p.a. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Opisując przebieg postępowania i powołując się na przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 30 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia stomatologicznego, z dnia 6 maja 2008 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i zarządzenia Nr [...], nr [...], nr [...], Prezes Funduszu stwierdził, że w toku postępowania żadne z obowiązujących przepisów zawartych w powołanych aktach prawnych nie zostały naruszone. Podkreślał również zachowanie w postępowaniu administracyjnym zasad wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. Odnosząc się do zarzutów [...] o posiadaniu na blisko 40 dni przed terminem zawarcia umowy aparatury RTG w wymaganej lokalizacji Prezes Funduszu stwierdził, że ustalenie Komisji o złożeniu nieprawdziwej informacji przez oferenta w tym zakresie było zasadne. Oferent złożył bowiem zapewnienie dotyczące przedmiotowej aparatury przed uzyskaniem zezwolenia na jej użytkowanie, a Komisja nie prowadzi postępowania w przedmiocie zawarcia umowy, więc kwestia przyszłościowego zapewnienia prawnego funkcjonowania tej aparatury nie podlegała ocenie Komisji. Oferent również w części VIII ankiety udzielił odpowiedzi twierdzącej dotyczącej RTG. Tymczasem z ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniu [...] listopada 2010 r. wynika, że oferent na ten dzień zezwolenia na użytkowanie aparatu RTG nie posiadał, uzyskując je dopiero [...] listopada 2010 r. W świetle tych ustaleń oferent spełnił przesłankę z art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej przez złożenie w ofercie nieprawdziwej informacji. W ocenie Prezesa Funduszu nie doszło do naruszenia przepisu art. 102 ust. 5 pkt 25 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, gdyż przepis ten dotyczy wytycznych Prezesa przekazywanych wszystkim oddziałom NFZ dotyczących zadań wspólnych, a nie realizowanych na terenie jednego oddziału. Kwestię odrzucenia protestu z powodu jego oczywistej bezzasadności Prezes Funduszu uzasadniał konkretnym stanem faktycznym stwierdzonym przez Komisję Konkursową. Na powyższą decyzję NZOZ [...] Poradnie Lekarsko Stomatologiczne sp. z o.o. z siedzibą w P. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o uchylenie zaskarżonej decyzji i ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Decyzji zarzucono naruszenie przepisów art. 149 ust. 1 pkt 2, art. 153 ust. 2, art. 134 ust. 1, art. 102 ust. 5 pkt 25 i art. 140 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Skarżąca ponownie podkreślała błędne sformułowanie pytań w ankiecie, co było powodem udzielenia odpowiedzi innych od oczekiwanych przez Fundusz. Zakładając także, iż informacja zawarta w ofercie dotycząca aparatury RTG była nieprawdziwa, to pozostałe informacje były prawidłowe. Komisja zatem mogła, zgodnie z art. 149 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, odrzucić ofertę jedynie w tej części uznając ją za ważną w pozostałej części, a nie odrzucać całą ofertę. Prezes Funduszu powinien więc ten błąd Komisji naprawić. Tymczasem konstrukcja ankiety nie pozwalała na pytanie o zapewnieniu aparatury RTG w lokalizacji udzielić innej odpowiedzi, jak podanej przez skarżącą, gdyż faktycznie aparatura ta znajdowała się w dacie wypełniania ankiety w wymaganej lokalizacji. Racjonalność konstruowania ankiety wymagała, by można było nie tylko udzielić odpowiedzi "tak" lub "nie" lecz umożliwić odpowiedź spełniającą wymagania na dzień zawarcia umowy. W części V Formularza Ofertowego skarżąca udzieliła odpowiedzi prawidłowej i prawdziwej stwierdzając, że "posiada" aparat RTG, gdyż był to fakt. Niewłaściwe byłoby natomiast, jak sugerowała Komisja, udzielenie odpowiedzi "będę posiadał", gdyż przeczyłoby to faktom. Oferent nie mógł inaczej określić statusu tej aparatury skoro miał ją zainstalowaną w wymaganej lokalizacji, co potwierdziła kontrola przeprowadzona w dniu [...] listopada 2010 r., nie formułując jednocześnie żądania przedłożenia zezwolenia na używanie RTG. Odrzucenie zatem oferty było bezzasadne, skoro spółka poniosła koszty zainstalowania aparatury RTG, przecież nie w innym celu, jak wyłącznie po to, by zawrzeć kontrakt z Funduszem. Jak podkreślano w § 2 zarządzenia nr 49/2010/DSOZ nie ma legalnej definicji "zapewnienia" lub "posiadania", zatem Prezes Funduszu posługując się tymi określeniami powinien zastosować słownikowe reguły pojęciowe. Również w § 13 zarządzenia nie występuje obowiązek przedłożenia zezwolenia właściwego organu na użytkowanie aparatury RTG. Nadto, zdaniem skarżącej, posiadanie owego zezwolenia jest jedynie wymogiem dodatkowym. Gdyby więc nie starała się o zezwolenie jej oferta spełniałby wymaganie pozwalające na zawarcie umowy. W odpowiedzi na skargę Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, ponawiając argumentację z zaskarżonej decyzji, wnosił o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż skarga jest niezasadna. Podstawą materialnoprawną odrzucenia oferty skarżącej był przepis art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, zgodnie z którym odrzuca się ofertę zawierającą nieprawdziwe informacje. Na tą nieprawdziwą informację, jak ustaliła Komisja Konkursowa i co potwierdzili w sowich decyzjach Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w P. oraz Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia składały się: oświadczenie spółki z dnia [...] października 2010 r. o posiadaniu tytułu prawnego do korzystania z aparatury medycznej stanowiącej wyposażenie ośrodka oferenta, podanie w Formularzu Ofertowym w dniu [...] października 2010 r. w część V "Wykaz sprzętu" aparatu rentgenowskiego RVG [...] przez określenie jego statusu jako "posiadam" oraz zakreślenie w dniu [...] października 2010 r. w części VIII formularza odpowiedzi "tak" na pytanie "czy oferent zapewnia aparat RTG – w lokalizacji". Zgodnie z ustaleniami Komisji Konkursowej aparatura RTG została zamontowana we wskazanej przez oferenta lokalizacji w dniu [...] maja 2010 r. (Paszport techniczny Punktowy aparat Rtg [...]). Komisja Konkursowa przeprowadzając w dniu [...] listopada 2010 r. kontrolę u oferenta stwierdziła fakt zamontowania aparatury RTG oraz to, że oferent złożył [...] listopada 2010 r. wniosek do Wojewódzkiej Stacji Sanitarno Epidemiologicznej w P. o wydanie zezwolenia na jej uruchomienie i korzystanie. Decyzja zezwalająca została wydana przez właściwy organ w dniu [...] listopada 2010 r. Z powyższych ustaleń jednoznacznie wynika, że zarówno w dniu składania przez skarżącą spółkę oświadczenia ([...] października 2010 r.), jak w dniu wypełniania Formularza Ofertowego w jego części V i VIII ([...] października 2010 r.) skarżąca nie mogła uruchomić i używać zamontowanego aparatu RTG. Spółka w swoich zarzutach utożsamiała posiadanie aparatury RTG z prawem do jej uruchomienia i używania. W ocenie Sądu w składzie orzekającym stanowiska tego podzielić nie można. W świetle bowiem wymogu zawartego w druku oświadczenia oferenta – oferent zapewnia aparat RTG w lokalizacji - wymagane było posiadanie tytułu prawnego do korzystania z tej aparatury, zatem samo jej zamontowanie, bez uzyskania stosownej decyzji właściwej Stacji Sanitarno Epidemiologicznej, nie uprawniało oferenta do złożenia oświadczenia o możliwości uruchomienia i używania tej aparatury, jak i w następstwie nie uprawniało do udzielenia odpowiedzi twierdzących w Formularzu Ofertowym. Czym innym jest bowiem posiadanie urządzenia, a czym innym jest prawo do jego używana. Samo posiadanie sprowadza się do regulacji cywilnoprawnych, natomiast prawo do używania, jeżeli jest zastrzeżone wydaniem właściwego zezwolenia, regulują przepisy administracyjnoprawne. Stwierdzenie zatem Komisji Konkursowej o złożeniu przez oferenta w dniu składania oświadczenia i wypełniania Formularza Ofertowego nieprawdziwych informacji w kwestii tej aparatury było zasadne. Podanie nieprawdziwych informacji w ofercie konkursowej nie można zakwalifikować jako uchybień, o których mowa w art. 149 ust. 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Zatem powoływanie się przez skarżącą na otrzymanie stosownego zezwolenia na uruchomienie i korzystanie z tej aparatury, po złożeniu oświadczenia i wypełnieniu formularzy, nie zmieniało faktu złożenia nieprawdziwych informacji. W oświadczeniu z dnia [...] października 2010 r. oferent wyraźnie stwierdził, że posiadał tytuł prawny do korzystania z aparatu RTG, co stoi w wyraźnej sprzeczności z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, gdyż prawo do korzystania z aparatu RTG (stosowne zezwolenie) uzyskał dopiero [...] listopada 2010 r., a więc po złożeniu wymienionego oświadczenia, jak i po wypełnieniu ankiety w części V i VIII. Zgodnie z § 17 ust. 1 zarządzenia nr 49/2010/DSOZ oferent może uzupełnić złożoną przez siebie ofertę pod warunkiem, że oddział Funduszu otrzyma pisemne powiadomienie o uzupełnieniu oferty przed upływem terminu składania ofert.(...), gdyż w myśl ust. 4 po upływie terminu składania ofert, oferent jest związany ofertą do czasu rozstrzygnięcia postępowania. W ogłoszeniu Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w P. z dnia [...] września 2010 r. zakreślono termin składania ofert do dnia [...] października 2010 r. Zatem pozyskanie przez spółkę zezwolenia na prawne używanie aparatu RTG w dniu [...] listopada 2010 r. nie pozwalało już na uzupełnienie oferty. Niezastosowanie przez organ przepisu art. 149 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej uzasadnione było tym, że złożenie w ofercie nieprawdziwej informacji nie może być zakwalifikowanie jako brak zawarty w ofercie. W tym zakresie oferta nie zawierała braku informacji lecz informację, która, jak ustalił organ, była nieprawdziwa. W tych warunkach brak było podstaw do stwierdzenia, iż Komisja Konkursowa i w następstwie organy wydające decyzję naruszyły przepis art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.