VI SA/Wa 1321/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędzia WSA Waldemar Śledzik Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi J. H. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] grudnia 2010 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Finansów na rzecz skarżącego J. H. kwotę 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. VI SA/Wa 1321/11 Uzasadnienie Minister Finansów decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania J. H. (dalej zwany "skarżącym") utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej nałożenia kary pieniężnej. Do wydania niniejszej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r., Naczelnik Urzędu Celnego we W. nałożył na skarżącego karę pieniężną w kwocie 3000 zł za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Pismem z dnia [...] października 2010 r. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Urzędu Celnego we W. Nr [...]. Jako podstawę prawną skarżący wskazał art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Organ pierwszej instancji rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej uznał, że w przedmiotowej sprawie skarżący nie posiadał karty opłaty drogowej w momencie kontroli drogowej a obowiązujące wówczas przepisy wymagały by taką kartę posiadał. Ten właśnie stan faktyczny i prawny był podstawą nałożenia decyzją ostateczną kary pieniężnej. Zdaniem Dyrektora Izby Celnej we W. decyzja Naczelnika Urzędu Celnego we W. nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. została wydana w oparciu o obowiązujące przepisy. Organ zwrócił uwagę, że na stronie 1 i 3 decyzji ostatecznej wyraźnie zostały wskazane właściwe przepisy ustawy o transporcie drogowym, opis naruszenia przepisu i wysokość kary pieniężnej za jego naruszenie. Zaskarżona decyzja została sporządzona zgodnie z § 11 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2008 r. w sprawie kontroli w zakresie przewozu drogowego - według wzoru określonego w załączniku nr 3 do tego rozporządzenia. Ponadto Naczelnik Urzędu Celnego we W. obszernie uzasadnił zastosowanie w przedmiotowej sprawie powołanych w tej decyzji przepisów. Zdaniem Dyrektora Izby Celnej we W. za rażące naruszenie prawa nie można uznać stosowanie powszechnie obowiązujących przepisów w dniu zdarzenia a nie w dniu wydania decyzji -z uwagi na rozbieżne orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie. Tym samym, w ocenie organu uzasadnione jest przyjęcie, iż nie zaistniały ustawowe przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w oparciu o przepis art. 156 §1 pkt 2 kpa. Następnie skarżący złożył odwołanie do Ministra Finansów, w którym wniósł o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący podkreślił, że organ wydał decyzję ostateczną w oparciu o przepisy nie obowiązujące w dniu jej wydawania. Organ odwoławczy rozpoznając odwołanie uznał, że jest ono bezpodstawne. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wskazał, że w toku toczącego się postępowania zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej, dokonano nowelizacji art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, w wyniku której z obowiązku uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych wyłączono przejazd pojazdów samochodowych o dopuszczalnej masie całkowitej poniżej 12 ton. Wobec faktu, iż przepisy wprowadzające stosowną nowelę nie zawierały przepisów przejściowych, przed organami stosującymi powyższe przepisy powstał problem rozstrzygnięcia kwestii, które z przepisów należy stosować. Organy celne zastosowały normy obowiązujące w chwili zdarzenia (tj. sporządzenia protokołu kontroli drogowej stwierdzającego naruszenie przepisów u.t.d.). Zdaniem Ministra Finansów w sytuacjach, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych, należy przyjąć, że nowa ustawa ma zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak również do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej, lecz trwają dalej, po wejściu w życie nowej ustawy. Przyjęcie stanowiska, że w sprawie mają zastosowanie przepisy nowej ustawy, prowadziłoby do naruszenia zasady lex retro non agit. Jednocześnie Minister Finansów wskazał, że organy administracji publicznej, zgodnie z art. 6 k.p.a., działają na podstawie przepisów prawa. Zasada praworządności nie może być jednak pojmowana wyłącznie jako obowiązek orzekania na podstawie stanu prawnego istniejącego w dacie wydawania decyzji. Musi ona także uwzględniać, czy w dacie zaistnienia zdarzenia, z którym związane jest nałożenie kary na stronie ciążył określony obowiązek i czy jego naruszenie podlegało karze. W świetle powyższego, Minister Finansów uznał, że żadne z okoliczności wskazanych w art. 156 kpa nie miały miejsca w sprawie niniejszej, bowiem nie miało miejsca naruszenie przepisów prawa materialnego. Na powyższą decyzję skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego. Skarżący zarzucił decyzji naruszenie przepisów: 1) art. 6 k.p.a., 2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., 3) art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 152, poz. 874 z późn. zm.). Skarżący uzasadniając swoje zarzuty wskazał, że kwestia interpretacji art. 6 k.p.a. z której wynika zasada praworządności sprowadza się zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. do nałożenia na organ administracji publicznej obowiązku wydania decyzji administracyjnej w oparciu o podstawę prawną (podstawa normatywna i podstawa proceduralna). Organ stosujący prawo jest zatem obowiązany ustalić obowiązywanie przepisów, na które się powołuje, uzasadniając swą decyzję. Skoro w sprawie ninijeszej ustawodawca nie pozostawił organowi rozstrzygającemu wyboru co do możliwości stosowania różnych przepisów prawa, obwiązuje zasada orzekania na podstawie stanu prawnego istniejącego w dniu wydawania decyzji. Na poparcie tego stanowiska skarżący przywołał liczne orzecznictwo sądów administracyjnych (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 541/09, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Op 145/10). Wobec powyższego, zdaniem skarżącego w sprawie niniejszej art. 42 ustawy o transporcie drogowym, który stanowił podstawę materialnoprawną zaskarżonej pierwotnej decyzji, powinien być stosowany w wersji obowiązującej w dniu wydana decyzji. Wyjątkiem są sytuacje, gdy poprzednie prawo jest względniejsze dla sprawcy. W doktrynie prawa administracyjnego wskazuje się, że “zaistniałe zmiany w stosunku administracyjnym, które wynikają ze zmiany regulacji pomiędzy chwilą zdarzenia a momentem wydania rozstrzygnięcia w sprawie, nie mogą szkodzić jednostce, zwłaszcza w sprawach dotyczących wymierzania sankcji administracyjnych. (...) Zmianę stanu prawnego, która następuje po nawiązaniu stosunku administracyjnoprawnego, należy uwzględniać tylko wówczas, gdy nie pogarsza ona sytuacji adresata stosowanej normy prawnej" (vide M. Wincenciak "Sankcje w prawie administracyjnym i procedura ich wymierzania", Warszawa 2008, s. 160- 161) (z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 6 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 236/09). Wobec powyższego, skoro organ pomimo braku przepisów intertemporalnych wydał rozstrzygnięcie w oparciu o przepis już nieobowiązujący, to została wypełniona przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a tym samym decyzja Ministra Finansów winna podlegać uchyleniu w całości jako naruszająca prawo. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Dokonując oceny zasadności skargi na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2011 roku Sąd doszedł do przekonania, że skarga ta zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002 r. poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). W niniejszej sprawie na skarżącego nałożona została kara pieniężna w wysokości 3000 złotych za przejazd po drogach krajowych bez uiszczenia opłaty. Decyzja z dnia [...] lutego 2009 roku wydana została w powyższym przedmiocie mimo, że w dacie orzekania obowiązywał inny stan prawny, niż w dacie kontroli tj. według nowych przepisów skarżący nie dopuścił się naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym a w związku z tym nie powinien podlegać karze. Odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2009 roku zarówno Dyrektor Izby Celnej we W. jak i Minister Finansów stanęli na stanowisku, że nie zachodzi przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem liczy się stan prawny obowiązujący w chwili popełnienia naruszenia a nie w chwili wydania decyzji nakładającej karę pieniężną. Z tym poglądem nie można się zgodzić. W stanie prawnym niniejszej sprawy należy przyjąć pogląd, że znowelizowane przepisy ustawy o transporcie drogowym nie zostały wyposażone w przepisy przejściowe a zatem rodzi się problem prawny, jakie przepisy zastosować, czy te, które obowiązywały w chwili zdarzenia, czy te z daty wydania decyzji. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęty został pogląd, że w sytuacji gdy nowa ustawa nie reguluje kwestii intertemporalnych "lukę" tę powinny wypełniać w drodze wykładni organy stosujące prawo. Rozstrzygnięcie kwestii intertemporalnych przez ustawodawcę lub też w przypadku braku takiego rozstrzygnięcia w procesie stosowania prawa, polegać może na przyjęciu jednej z takich zasad po pierwsze – zasady bezpośredniego działania nowego prawa, po drugie – zasady dalszego obowiązywania dawnego prawa i po trzecie – zasady wyboru prawa, zgodnie z którą wybór reżimu prawnego mającego zastosowanie do zdarzeń zaistniałych przed wejściem w życie nowego prawa pozostawia się zainteresowanym podmiotom (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 2005 r. P.9/04 OTK 2005 Nr 1/A, poz. 9 odsyłający w uzasadnieniu do: J. Mkołajewicz, Prawo intertemporalne. Zagadnienia teoretyczno-prawne, Poznań 2000, s. 62). W sytuacji gdy sam ustawodawca wyraźnie nie rozstrzyga w ustawie problemów intertemporalnych, nie ma jednoznacznej reguły, mającej uniwersalne zastosowanie we wszystkich przypadkach. To jednak, czy dać pierwszeństwo zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania, ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy, charakteru przepisów podlegających zmianie, biorąc jednocześnie pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady. (patrz uzasadnienie uchwały NSA z 10 kwietnia 2006 roku w sprawie I OPS 1/06). W niniejszej sprawie na skarżącego została nałożona kara pieniężna. Charakter prawny zastosowanej sankcji nie jest jednoznaczny. Niewątpliwie kary administracyjne mają pewne cechy bliskie prawu karnemu jak i administracyjnemu. Trybunał Konstytucyjny zajmując stanowisko na temat reguł stanowienia przepisów karnych i ich zgodności z podstawowymi normami i zasadami konstytucyjnymi zauważał jednocześnie, że powszechnie akceptowane standardy odnoszące się do prawa karnego, powinny dotyczyć nie tylko przepisów karnych sensu stricte, ale także wszystkich przepisów o charakterze represyjnym, a więc wszystkich przepisów, których celem jest poddanie obywatela jakiejś formie ukarania. (orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 1994 r. U7/93, OTK 1994, nr 1 poz. 5, z dnia 26 kwietnia 1995 r. K11/94, OTK 1995 nr 1, poz. 12, z dnia 3 listopada 2004 r. K.18/03, OTK-A 2004, nr 10 poz. 103, z 8 lipca 2003 r., P10/02 OTK-A z 2003 r. nr 6, poz. 62). Przepisów ustanawiających sankcje administracyjne nie można zaliczyć do przepisów prawa karnego, czy też karno-skarbowego, jednakże z uwagi na wysokość tych kar niewątpliwie mają charakter represyjny. W myśl art. 4 § 1 k.k. "jeżeli w czasie orzekania obowiązuje ustawa inna niż w czasie popełnienia przestępstwa, stosuje się ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest względniejsza dla sprawcy". Niewątpliwie w niniejszym stanie faktycznym należy zastosować ustawę nową obowiązującą w dacie orzekania nie penalizującą danego naruszenia, albowiem ustawa obowiązująca w czasie kontroli drogowej nie jest względniejsza dla sprawcy (przewiduje karę pieniężną w wysokości 3000 złotych). Te względy przemawiające za tym, aby zgodnie z regułami prawa karnego zastosować ustawę względniejszą dla sprawcy tj. tą, która obowiązywała w dacie wydania decyzji z dnia [...] lutego 2009 roku. Ta ustawa zaś po nowelizacji z dnia 7 listopada 2008 r. (Dz. U. Nr 218, poz. 1391) o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw nie przewidywała obowiązku uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych w przypadku pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej poniżej 12 ton (a do takich należy zaliczyć pojazd skarżącego). W tym stanie rzeczy kara pieniężna na skarżącego została nałożona z rażącym naruszeniem prawa natomiast zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca, odmawiające stwierdzenia nieważność decyzji z dnia [...] lutego 2009 roku nie mogą się ostać i podlegają uchyleniu zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 a) c) p.p.s.a. Rozstrzygnięcie, jak w pkt 2 i 3 wyroku Sąd oparł na art. 152 i 200 p.p.s.a.