VI SA/Wa 1326/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2009 r. sprawy ze skargi J. K. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] stycznia 2007 r. nr bez numeru w przedmiocie odmowy wpisu na listę adwokatów 1. uchyla zaskarżoną uchwałę i utrzymaną nią w mocy uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] z dnia [...] września 2006 r.; 2. stwierdza, że uchylone uchwały nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej na rzecz skarżącego J.K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej, zwane dalej jako Prezydium NRA w dniu [...] stycznia 2007 r. podjęło uchwałę, którą utrzymało w mocy uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej, (dalej jako ORA) w [...] z dnia [...] września 2006 r. odmawiającą J. K. (skarżący) wpisu na listę adwokatów. Do wydania powyższych uchwał doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. J. K. pismem z dnia [...] kwietnia 2006 r. powołując się na przepis art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058 z późn. zm. - dalej jako p.o.a.) złożył do ORA w [...] wniosek o wpis na listę adwokatów, uzasadniając go tym, iż po odbyciu aplikacji prokuratorskiej w okręgu Prokuratury Okręgowej w [...] w dniach [...]-[...] i [...] sierpnia 2001 r. złożył on egzamin prokuratorski z wynikiem ogólnym dobrym a następnie w okresie od [...] grudnia 2001 r. do [...] grudnia 2005 r. był zatrudniony w Prokuraturze Okręgowej w M. na stanowisku asesora w Prokuraturze Rejonowej w M. Uchwałą z [...] września 2006 r., działając na podstawie art. 68 ust. 4 p.o.a. ORA w [...] odmówiła skarżącemu wpisu na listę adwokatów. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 19 kwietnia 2006 r. sygn. akt K 6/06 i zmianę stanu prawnego istotnego dla rozstrzygnięcia wniosku. Organ wskazał, że w punkcie 5 cytowanego orzeczenie Trybunał uznał art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa o adwokaturze za niezgodny z art. 17 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w zakresie, w jakim stwarza możliwość dopuszczenia do wykonywania zawodu adwokata osób, które po złożeniu wskazanych w nim egzaminów nie wykazują się odpowiednią praktyką w zawodzie prawniczym. Zgodnie ze wskazaniami Trybunału w toku postępowania zainicjowanego wnioskiem osoby wymienionej w art. 66 ust. 1 pkt 2 o wpis na listę adwokatów samorząd adwokacki winien badać, czy konkretna osoba ubiegając się o wpis na listę adwokatów daje rękojmię należytego wykonywania zawodu adwokata. Wolność wyboru i wykonywania zawodu ustanowiona w art. 65 ust. 1 Konstytucji umożliwiająca przepływ z jednego do drugiego zawodu prawniczego nie oznacza jednak, że przepływ taki ma następować automatycznie bez oceny umiejętności niezbędnych dla należytego wykonywania nowego dla danej osoby zawodu prawniczego. W ocenie ORA w [...] zainteresowany legitymujący się jedynie zdanym egzaminem prokuratorskim oraz 4 - letnią praktyką na stanowisku asesora, niezakończonej nominacją na stanowisko prokuratora, nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu adwokata. Od powyższej uchwały skarżący złożył odwołanie do Prezydium NRA, w którym podniósł, iż spełnia wszystkie przesłanki ustawowe do wpisu na listę adwokatów, zaś jego dotychczasowe doświadczenie zawodowe jest wystarczające do wykonywania zawodu adwokata. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy przez podjęcie uchwały o wpisaniu na listę adwokatów zakwestionował dokonaną przez ORA ocenę jego doświadczenia zawodowego, podnosząc, że z przeprowadzonej z nim rozmowy, złożonych do akt opinii i rekomendacji wynika, że daje on rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu adwokata. Prezydium NRA w dniu [...] stycznia 2007 r. podjęło uchwałę utrzymującą w mocy uchwałę ORA w [...] odmawiającą J. K. wpisu na listę adwokatów. W ocenie organu II instancji odmowa wpisania J. K. na listę adwokatów winna znaleźć inne uzasadnienie, niż to, którym swą uchwałę umotywowała ORA w [...]. Zdaniem Prezydium skutkiem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego zaistniał stan niepewności prawnej co do zakresu obowiązywania wyroku, stwierdzającego niekonstytucyjność art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o.a. Trybunał Konstytucyjny nie doprecyzował kryteriów, które mają przesądzać o uznaniu praktyki prawniczej kandydata za "odpowiednią", pozostawiając tę kwestię do ponownego uregulowania przez ustawodawcę. Według oceny Prezydium NRA, organy samorządu adwokackiego nie mają obecnie kompetencji do przeprowadzania quasi-egzaminu adwokackiego w celu zbadania, czy istotnie doświadczenie zawodowe kandydata jest "odpowiednie" w świetle treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Egzamin taki musiałby znacząco przekraczać ramy badania przesłanek uzyskania wpisu, jakie zakreślał art. 65 pkt 1 p.o.a. (rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu adwokata). Zdaniem Prezydium NRA, mając na względzie stan prawny obowiązujący w dniu podjęcia uchwały, przepis ten nie może w ogóle stanowić podstawy uzyskania wpisu na listę adwokatów. Ponadto za podjęciem odmownej uchwały przemawiają względy celowościowe: dokonanie wpisu przez organy adwokatury nie byłoby zasadne wobec stanowiska Ministra Sprawiedliwości, który sprzeciwiłby się takiemu rozstrzygnięciu zgodnie z przyjętą wykładnią wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Na powyższe rozstrzygnięcie Prezydium J. K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i argumenty zawarte w odwołaniu od uchwały organu I instancji oraz podniósł, iż ORA w [...] rozpoznała wniosek o wpis bez zachowania ustawowego terminu 30 dni. W odpowiedzi na skargę Prezydium NRA pozostawiło rozpoznanie skargi do uznania sądu. Postępowanie sądowoadministracyjne w okresie od maja 2007 r. do lipca 2009 r. było zawieszone na zgodny wniosek stron. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 tego artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, stosownie do stanu faktycznego i prawnego z daty podjęcia tych aktów lub czynności, nie zaś według kryteriów słusznościowych czy celowościowych. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zaskarżonej uchwały z punktu widzenia powyższych kryteriów, Sąd stwierdził uchybienia przepisom prawa przez organy obu instancji w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej uchwały i utrzymanej nią w mocy uchwały ORA w [...] z dnia [...] września 2006 r. Niewątpliwie punktem wyjścia w rozpoznawanej sprawie jest cytowany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 r. sygn. akt K 6/06. Dnia 19 kwietnia 2006 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 66 ust. 1 pkt 2, ustawy - Prawo o adwokaturze, w zakresie w jakim stwarza możliwość dopuszczenia do wykonywania zawodu adwokata osób, które po złożeniu wskazanych w nim egzaminów nie wykazują się odpowiednią praktyką w zawodzie prawniczym, jest niezgodny z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP. Orzeczenie zostało opublikowane dnia 4 maja 2006 r. (Dz. U. Nr 75, poz. 529) i stosownie do art. 190 ust. 3 Konstytucji, wobec nieokreślenia innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego, z tym dniem weszło w życie. Należy podkreślić, iż rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego należy zaliczyć do tzw. wyroków zakresowych, co oznacza, iż do czasu poprawienia ustawy w części wskazanej przez Trybunał, zakwestionowany przepis może stanowić podstawę wpisu na listę adwokatów tych osób, które nie odbyły aplikacji adwokackiej i nie złożyły egzaminu adwokackiego, lecz zdały egzamin sędziowski, prokuratorski, radcowski czy notarialny. Stosownie do wywodów uzasadnienia orzeczenia Trybunału, w toku postępowania o wpis na listę adwokatów samorząd adwokacki może, a nawet powinien badać, czy konkretna osoba ubiegająca się o taki wpis daje rękojmię należytego wykonywania zawodu adwokata, który to warunek stawia art. 65 pkt 1 p.o.a. Przesłankami oceny winny być dla osób ubiegających się o wpis, a zwolnionych z wymogu odbycia aplikacji adwokackiej i złożenia egzaminu adwokackiego na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o.a. m.in. czas trwania aplikacji, zakres przedmiotowy szkolenia oraz praktyczny kontakt z wykonywaniem danego zawodu prawniczego. W ocenie Sądu, omawiany wyrok Trybunału Konstytucyjnego należy odczytywać jako przesądzenie, że niedopuszczalne, bo naruszające konstytucyjną zasadę sprawowania przez samorząd zawodowy pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu adwokata, jest wprowadzenie do tego zawodu osób, które wprawdzie zdały egzamin radcowski, sędziowski, prokuratorski lub notarialny ale nie wykonywały później realnie żadnego zawodu prawniczego. W przypadku skarżącego taka sytuacja nie miała miejsca bowiem po zdaniu egzaminu prokuratorskiego przez 4 lata skarżący zajmował stanowisko asesora w Prokuraturze Rejonowej w M. Nie można też podzielić stanowiska Prezydium NRA, sprowadzającego się do poglądu o braku stosownych przepisów umożliwiających rozpoznanie wniosku o wpis. Naczelny Sąd Administracyjnego w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 grudnia 2008 r. sygn. akt II GSK 552/08 stwierdził, że "rekonstrukcja normy prawnej w drodze wykładni sądowej w zakresie dopuszczalności wpisu na listę radców prawnych po 31 grudnia 2006 r. w ramach konstytucyjnego porządku prawnego, nie polega na pominięciu art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy o radcach prawnych, a na jego uzupełnieniu o brakującą część normatywną w zakresie rozstrzygniętym przez Trybunał Konstytucyjny, w zbiegu z przepisami art. 4 ust. 1 i art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy. Niekonstytucyjność normy prawnej pomijającej w swej części praktyczne doświadczenie zawodowe kandydata po zdanym egzaminie, o którym mowa w art. 25 ust. 1 pkt 2, w stanie prawnym w chwili wydania zaskarżonej decyzji, nakazywała dostosować ocenę rękojmi należytego wykonywania zawodu przez kandydata w rozumieniu art. 24 ust. 1 pkt 5 u.r.p. poprzez jej rozszerzenie o staż praktyczny w innym zawodzie po zdanym egzaminie, o którym mowa w art. 25 ust. 1 pkt 2 ". Zdaniem Sądu regułę tę należy zastosować także w przypadku art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo o adwokaturze. Przepis ten w brzmieniu zakwestionowanym przez Trybunał Konstytucyjny stanowił, że wymogu odbycia aplikacji adwokackiej i złożenia egzaminu adwokackiego nie stosuje się do osób, które zdały egzamin sędziowski, prokuratorski, radcowski lub notarialny. Oznacza to, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego omawiana norma prawna została niejako doprecyzowana przez jej uzupełnienie o wymóg legitymowania się odpowiednią praktyką w zawodzie prawniczym. W swoim orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, że sprawy dotyczące wpisania konkretnych osób na listę radców prawnych są rozpoznawane z pełnym wykorzystaniem przepisów k.p.a., w szczególności muszą być w tych sprawach uwzględniane zasady ogólne postępowania administracyjnego, zawarte w art. 7-10 k.p.a. oraz przepisy określające sposób zbierania i oceny dowodów, zwłaszcza art. 75, 77-81 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 18 grudnia 1991 r., II SA 847/91, Radca Prawny 1994/6/23). Wskazana reguła znajduje także zastosowanie w przypadku spraw o wpis na listę adwokatów. Analiza akt administracyjnych oraz dokumentów tam zgromadzonych wskazuje, iż organ I instancji uchybił powyższym zasadom. Z uzasadnienia uchwały ORA w [...] nie wynika, na podstawie jakich innych konkretnych dowodów poczyniono ustalenia niekorzystne dla skarżącego szczególnie w zakresie, w jakim uznano, iż nie gwarantuje on prawidłowego wykonywania zawodu adwokata. Uzasadnienie tej uchwały nie daje wystarczającej odpowiedzi na pytanie dlaczego organ uznał, iż 4 - letnia praktyka w zawodzie prawniczym na stanowisku asesora prokuratorskiego dyskwalifikuje skarżącego jako osobę spełniającą warunki do wpisu na listę adwokatów. W ocenie Sądu, całkowicie błędne było obciążenie skarżącego niekorzystnymi skutkami braku nominacji na stanowisko prokuratora. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Uchybienia organu I instancji nie zostały dostrzeżone przez Prezydium NRA, które jako organ II instancji obowiązany było ponownie rozstrzygnąć sprawę a nie ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy. Organ odwoławczy musi także uwzględnić stan faktyczny i prawny pominięty przez organ I instancji. Jak wyżej wskazano stanowisko Prezydium NRA dotyczące braku podstawy prawnej dla dokonania wpisu było niezasadne. W tym stanie rzeczy wskazane wyżej kwestie winny być wzięte pod uwagę przez organy przy ponownym rozpoznaniu sprawy gdyż dotychczas nie zostały poddane szczegółowej analizie, mającej na celu wyjaśnienie czy skarżący legitymuje się odpowiednią praktyką do wykonywania zawodu adwokata w rozumieniu przepisów p.o.a. Brak takiej indywidualnej oceny kandydata uniemożliwiło Sądowi kontrolę legalności wydanych uchwał pod względem merytorycznym. W świetle powyższych rozważań zasadnym było uchylenie uchwał obu organów na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na zasadzie art. 152 p.p.s.a. uchylone uchwały nie podlegają wykonaniu.