VI SA/Wa 1326/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant spec. Iwona Sumikowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2018 r. sprawy ze skargi K. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie licencji w transporcie kolejowym 1. oddala skargę, 2. nakazuje ściągnąć od skarżącego K. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 9800 zł (dziewięć tysięcy osiemset złotych) tytułem uzupełnienia brakującego wpisu. VI SA/Wa 1326/18 U Z A S A D N I E N I E Prezes Urzędu Transportu Kolejowego (dalej: "Prezes UTK", "organ odwoławczy") decyzją z dnia [...] maja 2018 r., działając na podstawie art. 104 § 1 k.p.a., w związku z art. 13a ust. 1, art. 45 ust. 1 i 2 i art. 49a ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 2117 ze zm. - dalej: "u.t.k.") po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu wobec przewoźnika kolejowego – K. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "przewoźnik", "skarżący"), cofnął licencje udzielone przez Prezesa UTK [...] lutego 2012 r. nr [...] na wykonywanie przewozów kolejowych rzeczy (dalej: "licencja WPR") oraz [...] maja 2012 r. nr [...] na wykonywanie usług trakcyjnych (dalej: "licencja UPT") zastąpionych decyzją nr [...] z [...] lipca 2016 r. w związku z nieusunięciem nieprawidłowości będących podstawą zawieszenia licencji w terminach wyznaczonych przez Prezesa UTK. Do wydania niniejszej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Prezes UTK decyzjami z [...] lutego 2012 r. udzielił przewoźnikowi licencji nr [...] na wykonywanie przewozów kolejowych rzeczy o treści nadanej decyzją z [...] listopada 2012 r. nr [...] oraz licencji nr [...] na świadczenie usług trakcyjnych o treści nadanej decyzją z [...] listopada 2012r. nr [...] . Powyższe licencje potwierdzały zdolność przewoźnika do wykonywania funkcji przewoźnika kolejowego na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej oraz państwa członkowskich Unii Europejskiej lub państw członkowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stron umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym. Ww. licencje zostały zastąpione decyzją Prezesa UTK z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] . Licencja WPR oraz licencja UPT zostały zawieszone - m.in. na podstawie obowiązującego wtedy art. 51a ust. 3 u.t.k. - decyzją Prezesa UTK z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] z uwagi na nieprowadzenie przez przewoźnika działalności przez okres 6 miesięcy. Jednocześnie Prezes UTK wyznaczył termin na usunięcie nieprawidłowości będących podstawą zawieszenia licencji - do 30 czerwca 2017 r. Przewodnik nie złożył wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją w przedmiocie zawieszenia licencji, ani nie usunął w wyznaczonym terminie nieprawidłowości, które były podstawą zawieszenia licencji. Dodatkowo, z uwagi na wygaśnięcie terminu ważności certyfikatów bezpieczeństwa odpowiednio w części A - 5 lipca 2017 r. oraz części B - 24 października 2017 r., przewoźnik powinien zwrócić się do Prezesa UTK z wnioskiem o przedłużenie terminu ważności ww. certyfikatów. Następnie, na aktywnych już licencjach WPR oraz UPT, skarżący powinien wykonać odpowiednio przewóz rzeczy i wykonać usługę trakcyjną, który to fakt powinien wykazać przedstawiając Prezesowi UTK odpowiedni dowód rozpoczęcia licencjonowanej działalności (miesięczne sprawozdania rynkowe dla przewoźników osób i rzeczy - "druk P"). Pismem z 7 grudnia 2017 r. przewoźnik poinformował Prezesa UTK, iż nie wykonał żadnych z powyżej wymienionych czynności; nie wniósł także o przedłużenie wyznaczonego terminu. Natomiast w kolejnych pismach procesowych - odpowiednio z 18 stycznia 2018 r. oraz 14 marca 2018 r. - skarżący stanął na stanowisku, że niewykonywanie przewozów kolejowych rzeczy oraz niewykonywanie usług trakcyjnych nie jest nieprawidłowością, która stanowi podstawę zawieszenia licencji, a co za tym idzie nie ma mowy o nieusunięciu nieprawidłowości, o której mowa w art. 49a ust. 3 pkt 3 u.t.k., jako przesłanki cofnięcia licencji. Organ nie zgodził się z powyższym stanowiskiem. Wskazał, iż już w treści decyzji w przedmiocie zawieszenia licencji z [...] marca 2017 r. informował, że nieprowadzenie działalności licencyjnej przez okres 6 miesięcy stanowi nieprawidłowość, którą należy usunąć w terminie do 30 czerwca 2017 r. Od wskazanej wyżej decyzji skarżący nie złożył wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Gdyby zatem przewoźnik uważał, że nieprowadzenie działalności licencyjnej przez okres 6 miesięcy nie stanowi nieprawidłowości, to już na etapie decyzji w przedmiocie zawieszenia licencji winien był dać temu wyraz, składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Co więcej, w piśmie z 7 grudnia 2017 r. przewoźnik wprost wskazał, że niewykonywanie przewozów kolejowych rzeczy oraz niewykonywanie usług trakcyjnych stanowi nieprawidłowość, która była podstawą zawieszenia licencji i której nie usunął, ani nie ma zamiaru usuwać. Zdaniem organu znaczący w sprawie jest również fakt, że skarżący nie wystąpił do Prezesa UTK z wnioskiem o przedłużenie ważności certyfikatów bezpieczeństwa cz. A (nr [...] ) i cz. B (nr [...] ). Powyższe - zdaniem organu - świadczy o tym, że przewoźnik nie prowadzi działalności związanej z przewozami rzeczy oraz świadczeniem usług trakcyjnych i nie zamierza w przyszłości wykonywać działalności objętej licencją. Dodatkowo, przewoźnik od stycznia 2017 r. nie przedkładał danych dotyczących przewozów rzeczy oraz realizacji usług trakcyjnych, jak również nie składał raportów bezpieczeństwa. Następnie Prezes UTK wskazał, że zgodnie z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. 2017 r., poz. 2168 ze zm. - dalej ,,u.s.d.g."), jeżeli przepis odrębnej ustawy stanowi, że dany rodzaj działalności jest działalnością regulowaną w rozumieniu tej ustawy, przedsiębiorca może wykonywać tę działalność, jeżeli spełnia szczególne warunki określone przepisami tej odrębnej ustawy i po uzyskaniu wpisu w rejestrze działalności regulowanej, z zastrzeżeniem art. 75, który wskazuje wyjątki nie wymagające wpisu do rejestru. Zgodnie z treścią art. 75 ust. 3 pkt. 2 u.s.d.g. uzyskania licencji wymaga wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie określonym w przepisach ustawy o transporcie kolejowym. Zgodnie z treścią przepisu art. 43 u.t.k. licencjonowaniu podlega działalność gospodarcza polegająca na wykonywaniu przewozów kolejowych osób, wykonywaniu przewozów kolejowych rzeczy oraz świadczeniu usług trakcyjnych. Licencja jest potwierdzeniem zdolności przedsiębiorcy wykonywania funkcji przewoźnika kolejowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz państw, innych państw członkowskich Unii Europejskiej lub państw członkowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stron umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym. Jednym zaś z warunków posiadania licencji przewoźnika kolejowego jest wykonywanie przewozów objętych licencją oraz świadczenie usług trakcyjnych. Świadczy o tym zapis art. 48 ust. 4 u.t.k., zgodnie z którym w przypadku gdy przedsiębiorca nie prowadził licencjonowanej działalności przez okres 6 miesięcy lub nie podjął tej działalności w okresie 6 miesięcy od dnia doręczenia decyzji w przedmiocie udzielenia licencji, Prezes UTK podejmuje decyzję o ponownym przedłożeniu licencji do zatwierdzenia albo o jej zawieszeniu. Jest to obowiązek wynikający z treści ustawy, który Prezes UTK weryfikuje w trakcie okresowej kontroli, o której mowa w art. 49 ust. 1 u.t.k. oraz poprzez nałożenie na przewoźników kolejowych obowiązku składania comiesięcznych sprawozdań rynkowych. W dalszej części uzasadnienia organ wskazał na przepis art. 47 ust. 3 u.t.k. stanowi, że licencja wydawana jest na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem art. 49a ust. 3 tej ustawy, który wskazuje przesłanki obligujące Prezesa UTK do cofnięcia licencji. Jedną z tych przesłanek jest nieusunięcie nieprawidłowości będących podstawą zawieszenia licencji w terminach wyznaczonych przez Prezesa UTK. Ustawa nie ogranicza nieprawidłowości będących podstawą zawieszenia licencji do tych, o których mowa w art. 49a ust. 1 u.t.k. Również nieusunięcie innych nieprawidłowości będących podstawą zawieszenia licencji, w tym na podstawie przesłanki, o której mowa w art. 48 ust. 4 u.t.k., obliguje Prezesa UTK do podjęcia decyzji o cofnięciu licencji. Organ wyjaśnił także, że 30 maja 2017 r. weszła w życie zmiana ustawy o transporcie kolejowym, wprowadzona ustawą nowelizującą. Przepis art. 51a ust. 3 u.t.k., będący podstawą wydania decyzji z [...] marca 2017 r. w przedmiocie zawieszenia licencji przewoźnika jest odpowiednikiem przepisu art. 48 ust. 4 ustawy o transporcie kolejowym po nowelizacji z 16 listopada 2016 r. Uznanie za słuszne stanowiska skarżącego, zgodnie z którym nieprowadzenie licencjonowanej działalności nie stanowi nieprawidłowości, która dawałaby podstawę do cofnięcia licencji przewoźnika kolejowego, doprowadziłoby do absurdalnej sytuacji, w której Prezes UTK w żadnym czasie nie mógłby cofnąć licencji przewoźnikowi, który nie wykonuje przewozów albo nie świadczy usług trakcyjnych. Reasumując Prezes UTK wskazał, iż zgodnie z art. 49a ust. 3 pkt 3 u.t.k. Prezes UTK jest zobowiązany do cofnięcia licencji na przewóz rzeczy oraz świadczenie usług trakcyjnych przewoźnika, na co wskazuje użyty w przepisie zwrot: Prezes UTK cofa licencję (...). Powyższe wskazuje na to, że nie ma tu zastosowania uznanie organu administracji publicznej, lecz występuje tu obowiązek nałożony na Prezesa UTK. Odnosząc się do wniosku skarżącego o umorzenie wszczętego postępowania Prezes UTK wskazał, że wniosek ten nie zasługuje na uwzględnienie. Organ wskazał, iż w tej sprawie nie ziściła się przesłanka przedmiotowa (przepisy prawa dają bowiem Prezesowi UTK możliwość ukształtowania stosunku administracyjnoprawnego) ani podmiotowa (zgodnie z informacją odpowiadającą odpisowi aktualnemu z rejestru przedsiębiorców pobranego na podstawie art. 4 ust. 4aa ustawy o KRS przewoźnik nie zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej), zatem brak jest podstawy do uwzględnienia wniosku przewoźnika w przedmiocie umorzenia postępowania. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł, działający przez pełnomocnika profesjonalnego, skarżący, zarzucając powyższej decyzji naruszenie prawa materialnego, to jest art. 48 ust. 4 w zw. z art. 49a ust. 1 w zw. z art. 46 w zw. z art. 49a ust. 3 u.t.k., poprzez przyjęcie, że nieprowadzenie licencjonowanej działalności przez okres 6 miesięcy jest nieprawidłowością, której nieusunięcie we wskazanym przez Prezesa UTK terminie, uzasadnia cofnięcie licencji przewoźnikowi. Mając powyższe na uwadze strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca szczegółowo rozwinęła i uzasadniła podniesione zarzuty. Wskazała m.in., iż na gruncie u.t.k istnieją dwie odrębne podstawy zawieszenia licencji, z których tylko jedna może uzasadniać następcze jej cofnięcie. Zawieszenie licencji na podstawie art. 48 ust. 4 u.t.k. (tj. w związku z zaprzestaniem prowadzenia działalności objętej licencją) nie jest równoznaczne z zawieszeniem, o którym mowa w art. 49a ust. 1 u.t.k., a które dotyczy nieprawidłowości w wykonywanej działalności. Natomiast cofnięcie licencji na podstawie art. 49a ust. 3 pkt 3 u.t.k. możliwe jest tylko w przypadku nieusunięcia nieprawidłowości w wykonywanej działalności będącej podstawą zawieszenia, o którym mowa w art. 49a ust 1 u.t.k. Strona skarżąca podkreśliła, iż powyższa sytuacja zdecydowanie nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. Prezes UTK cofnął K. licencję ze względu na nieprowadzenie działalności przez okres 6 miesięcy (art. 48 ust. 4 u.t.k.), a nie ze względu na jakiekolwiek nieprawidłowości w prowadzonej przez nie działalności kolejowej. Powyższe wnioski potwierdzają również - w ocenie strony skarżącej - przepisy prawa unijnego, które jasno wskazują, że licencja przewoźnika zachowuje swoją ważność i jest skuteczna tak długo, jak długo przedsiębiorca spełnia wymagania określone w Dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/34/UE z dnia 21 listopada 2012 r. w sprawie utworzenia jednolitego europejskiego obszaru kolejowego (dalej: "dyrektywa"), implementowane do polskiego porządku prawnego w postaci art. 46 u.t.k. K. W. są przykładem właśnie takiego przewoźnika i dlatego ich licencja powinna zostać utrzymana w mocy. Spełniają one bowiem wymogi dotyczące dobrej reputacji, zdolności finansowej, kwalifikacji zawodowych oraz pokrycia zobowiązań z tytułu odpowiedzialności cywilnej. Brak zatem podstaw do cofnięcia skarżącemu licencji. W odpowiedzi na skargę Prezes UTK wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Organ bez naruszeń proceduralnych ustalił stan faktyczny, a następnie dokonał właściwej jego subsumpcji pod prawidłowo zinterpretowany przepis prawa. W szczególności słuszne było przyjęcie przez Prezesa UTK, że ustawa o transporcie kolejowym zawiera nakaz prowadzenia działalności gospodarczej, na którą wydano zezwolenie w postaci licencji. Do takich wniosków prowadzi wykładnia art. 48 ust. 4 u.t.k. (poprzednio art. 51a ust. 3 u.t.k.). Stanowi on, że w przypadku gdy przedsiębiorca nie prowadził licencjonowanej działalności przez okres 6 miesięcy lub nie podjął tej działalności w okresie 6 miesięcy od dnia doręczenia decyzji w przedmiocie udzielenia licencji, Prezes UTK podejmuje decyzję o ponownym przedłożeniu licencji do zatwierdzenia albo o jej zawieszeniu. Przedsiębiorca, ze względu na specyficzny charakter usług, jakie mają być świadczone, może wystąpić do Prezesa UTK o przyznanie dłuższego okresu na rozpoczęcie prowadzenia licencjonowanej działalności. Ww. przepis zawiera zatem rozwiązania stosowane w przypadku niepodjęcia licencjonowanej działalności przed przedsiębiorcę bądź zaprzestania jej prowadzenia. W obu przypadkach ustawodawca ustalił 6 miesięczny termin, przed upływem którego takie sytuacje dopuszcza. Po upływie jednak ww. terminu organ zobowiązany jest do określonej reakcji. Jedną z możliwości, które organ ma w tym zakresie do wyboru, jest wydanie decyzji o zawieszeniu udzielonej licencji. Drugą - podjęcie decyzji o ponownym przedłożeniu licencji do zatwierdzenia, co oznacza wszczęcie przez Prezesa UTK kolejnego postępowania w sprawie udzielania licencji. Organ dokonuje wtedy ponownej analizy wszystkich okoliczności sprawy administracyjnej i wydaje nowe rozstrzygnięcie. Taki stan regulacji prawnych uzasadnia stanowisko, że prowadzenie działalności gospodarczej po uzyskaniu licencji na podstawie przepisów u.t.k. to stan pożądany i oczekiwany przez ustawodawcę. Zaś nieprowadzenie lub niepodjęcie takiej działalności stanowi naruszenie ww. przepisów prawa, a tym samym stanowi nieprawidłowość uzasadniającą zawieszenie licencji na podstawie art. 48 ust. 4 u.t.k. Nieusunięcie zaś takiego stanu rzeczy w terminach wyznaczonych przez Prezesa UTK skutkuje cofnięciem licencji na podstawie art. 49a ust. 3 pkt 3 u.t.k. Wobec kategorycznej treści tego przepisu - tj. "Prezes UTK cofa licencję (...)" - jest to decyzja związana. Wbrew stanowisku strony skarżącej ww. przepis nie odnosi się wyłącznie do przypadków zawieszenia licencji określonych w art. 49a ust. 1 ustawy. Przepis ten stosuje się także wtedy, gdy podstawą zawieszenia były okoliczności wymienione w ustawie o transporcie kolejowym inne jednak niż wskazane w art. 49a ust. 1 ustawy. Do takich wniosków prowadzi wykładnia językowa ww. przepisu, a wspiera ją wynik wykładni systemowej. Żaden bowiem przepis prawa nie funkcjonuje w oderwaniu od innych przepisów, lecz tworząc akt normatywny, pozostaje składową całego obowiązującego porządku prawnego. Wykładnia językowa powinna być zatem uzupełniana wykładnią systemową, polegającą na ustaleniu znaczenia przepisu ze względu na system prawa, do którego należy, a poszczególne przepisy powinny być interpretowane we wzajemnym ich związku z całością danego systemu. Art. 49a ust. 3 pkt 3 u.t.k. odczytywany tak, jak zrobił to organ, a Sąd zaakceptował, wpisuje się w logikę całej ustawy; tworząc z innymi jej przepisami wewnętrznie spójną regulację. Takiemu poglądowi nie przeczą powołane w skardze przepisy Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/34/UE z dnia 21 listopada 2012 r. w sprawie utworzenia jednolitego obszaru kolejowego. Nie prowadzą one bowiem do przeciwnych wniosków niż ten, że działalność, na którą udzielono licencję ma być prowadzona, a stan jej zawieszenia służyć może wyłącznie przywróceniu stanu zgodności z prawem. Bezterminowe zawieszenie licencji nie realizuje zaś żadnego z celów wspieranych przez dyrektywę. Dlatego deklaracja skarżącej o braku woli wznowienia działalności w dającym się określić horyzoncie czasowym uzasadniała stanowisko organu o wydaniu decyzji na podstawie art. 49a ust. 3 pkt 3 u.t.k. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018 r., poz. 1302), orzekł jak w pkt 1 wyroku. W pkt 2 wyroku orzeczono zaś na podstawie art. 223 § 2 ww. ustawy. Zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.) wpis stały w sprawach skarg dotyczących koncesji, zezwoleń lub pozwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie transportu lotniczego, kolejowego i morskiego wynosi 10.000 zł. Zgodnie zaś z art. 45 ust. 3 u.t.k. - dodanym przez art. 82 pkt 4 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. (Dz.U. 2018 r. poz. 650) zmieniającej nin. ustawę z dniem 30 kwietnia 2018 r. - licencja jest zezwoleniem w rozumieniu ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców. Strona skarżąca uiściła wpis w wysokości 200 zł. Powyższe uzasadniało zatem nakazanie ściągnięcia od K. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 9800 zł (dziewięć tysięcy osiemset złotych) tytułem uzupełnienia brakującego wpisu.