VI SA/Wa 1327/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędzia WSA Waldemar Śledzik Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi L. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] nakładającą na L. S.A. z siedzibą w B. [...] (dalej jako "skarżąca") karę pieniężną w wysokości 17320 zł. Decyzje obu organów zapadły w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i wywody prawne: Podstawą prawną nałożenia na skarżącą przez organ I instancji kary pieniężnej w wysokości 17320 złotych było przekroczenie na drodze, na której dopuszczalny jest ruch pojazdów o naciskach osi do 8 t, dopuszczalnego nacisku osi dla pojedynczej osi napędowej pojazdów silnikowych, potrójnej osi pojazdów silnikowych, przyczep i naczep, przy odległości pomiędzy osiami składowymi więcej niż 1,3 m i nie większej niż 1,4 m oraz przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu. Przekroczenie, o którym mowa wyżej stwierdzono podczas kontroli drogowej w dniu [...] lica 2010 r. na drodze wojewódzkiej nr [...] w miejscowości C. Kontrolowanym pojazdem marki [...] o nr rejestracyjnym [...] wraz z przyczepą marki [...] o nr rejestracyjnym [...] kierował A. P. Samochodem tym wykonywany był krajowy przewóz drogowym w imieniu i na rzecz firmy A.. Jak ustalono w czasie kontroli, załadowcą był L. S.A. z siedzibą w B. [...]. Od decyzji organu I instancji z dnia [...] lutego 2011 r. skarżąca złożyła odwołanie, w którym zarzuciła naruszenie art. 7 kpa w zw. z art. 75 § 1 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa poprzez niezebranie w całości materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy, przez co organ dokonał błędnej oceny zebranego materiału dowodowego oraz naruszył art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nałożeniu kary pieniężnej na skarżącą. W związku z powyższym spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji na podstawie art. 138 § 2 kpa. W ocenie skarżącej brak jest dostatecznych dowodów, które jednoznacznie wskazują, iż załadowca miał wpływ lub godził się na powstanie naruszeń obowiązków i warunków przewozu drogowego, a takim dokumentem nie jest zarówno protokół kontroli oraz dokumenty przewozowe. W wyniku rozpoznania odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] marca 2011 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2011 r. Rozstrzygając niniejszą sprawę organ wskazał na przepisy ustawy o drogach publicznych, w szczególności na. art. 13g ust. 1, 40c i art. 41 ust. 4 i 5. Organ podkreślił, że nie tylko przewoźnicy poruszający się po drogach publicznych, ale i kierowcy i osoby biorące udział w załadunku pojazdów biorą udział i ponoszą odpowiedzialność za powstałe w wyniku określonej transakcji naruszenia norm dotyczących dopuszczalnych parametrów pojazdu poruszającego się po drogach publicznych. Zdaniem Głównego Inspektora Transportu Drogowego, podstawowym dowodem zebranym w sprawie niniejszej jest protokół kontroli, który został sporządzony w przepisanej formie, przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania. Odpowiada on tym samym normie prawnej przewidzianej w art. 76 § 1 kpa. Czynność, z której został on sporządzony – kontrola drogowa – jest specyficzną czynnością, która wyklucza udział w czynnościach kontrolnych osób innych niż kierowca. Dodatkowo organ podjął inne działania zmierzające do ustalenia stanu faktycznego sprawy, w szczególności przesłuchal kierowcę. Zdaniem organu odwoławczego, po analizie zebranego w sprawie niniejszej materiału dowodowego, zachodzą przesłanki przewidziane w art. 13g ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Organ podkreślił, że skarżąca będąc załadowcą jest obowiązana do załadunku pojazdu w taki w sposób, by nie doszło do przekroczenia dopuszczalnych norm. Załadowca powinien również zbadać możliwą dopuszczalną masę całkowitą zestawu pojazdów, który podlega załadunkowi. W tej sprawie, zespół pojazdu mógł mieć dopuszczalną masę całkowitą 40t. Natomiast pomiary dokonane w toku kontroli wykazały, że zespół ten miał 41,895t, czyli została przekroczona dopuszczalna masa całkowita. Tym samym skarżąca miała wpływ na powstanie naruszeń przepisów dotyczących dopuszczalnych parametrów pojazdu wypuszczając na drogę pojazd nienormatywny. Oznacza to, że załadowca przyczynił się do pogorszenia jakości dróg, ale i przyczynił się do pogorszenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że organ I instancji nie naruszył zasad postępowania wynikającego z kpa, w sposób wszechstronny dokonał oceny stanu faktycznego, działał w granicach i zgodnie z przepisami prawa. Tym samym nie naruszył zasad postępowania administracyjnego wynikających z art. 7 i 77 kpa. Ponadto organ I instancji dokonał prawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego i w sposób prawidłowy wymierzył skarżącej karę pieniężną. Następnie spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Decyzji zarzuciła: 1) naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. polegające na: a) niezebraniu w całości materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy i nierozpatrzeniu tego materiału dowodowego, co doprowadziło do dokonania błędnych ustaleń faktycznych, polegających na przyjęciu, że okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, iż skarżąca miała wpływ i godziła się na powstanie naruszeń obowiązków i warunków przewozu drogowego, określonych w przepisach ustawy o drogach publicznych, polegających na przekroczeniu dopuszczalnych nacisków osi i przekroczeniu dopuszczalnej masy całkowitej kontrolowanego zespołu pojazdów; b) błędnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodnego, sprzecznej z zasadami swobodnej oceny dowodów poprzez dowolne ustalenie, nie znajdujące oparcia w materiale dowodowym, że okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazywały, że skarżąca miała wpływ lub godziła się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego określonych w przepisach ustawy o drogach publicznych, podczas gdy prawidłowa ocena tego materiału nie dawała żadnych podstaw do poczynienia takich ustaleń; 2) naruszenie art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej w kwocie 17.320,00 zł w sytuacji, gdy prawidłowo nie było podstaw do zastosowania tego przepisu wobec skarżącej. Zdaniem skarżącej organ II instancji dopuścił się istotnych naruszeń w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy, a mianowicie nie zebrał materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności nie przesłuchał wszystkich świadków opisanych zdarzeń, jak również nie rozpatrzył zebranego materiału dowodowego. W efekcie organ II instancji dokonał dowolnych ustaleń faktycznych, nie znajdujących potwierdzenia w jakichkolwiek dowodach zgromadzonych w sprawie. Skarżąca podkreśliła, że obciążenie załadowcy karami pieniężnymi, będącymi przedmiotem niniejszej sprawy, może nastąpić jedynie w sytuacji, w której okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, iż załadowca miał wpływ lub godził się na powstanie naruszeń obowiązków i warunków przewozu drogowego. Oznacza to, że załadowca nie ponosi odpowiedzialności za działania podmiotu wykonującego przejazd, na które załadowca nie miał wpływu, lub na które się nie godził. Z taką zaś właśnie sytuacją – w ocenie skarżącej - mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zdaniem strony, organ II instancji oparł swoją decyzję jedynie na protokole kontroli i zeznaniach świadka - kierującego kontrolowanym zespołem pojazdów, z których w żadnym wypadku nie wynika odpowiedzialność skarżącej za naruszenie wskazanych w skarżonej decyzji przepisów ustawy o drogach publicznych. Z protokołu kontroli w żadnym wypadku nie wynika, iż skarżąca miała wpływ i godziła się na powstanie naruszeń obowiązków i warunków przewozu drogowego. Protokół kontroli zawiera jedynie opis przebiegu kontroli i może stanowić dowód jedynie tego, że kontrola ta miała miejsce i w jej trakcie wykryto przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej i dopuszczalnego nacisku osi kontrolowanego zespołu pojazdów. Jednakże z treści w/w protokołu kontroli w żadnym wypadku nie wynika, że skarżąca ponosi winę za naruszenie wskazanych w decyzji przepisów ustawy o drogach publicznych. Wbrew twierdzeniu organu II instancji, również z zeznań kierowcy w żadnym wypadku nie wynika odpowiedzialność skarżącej za powstanie naruszeń ustawy o drogach publicznych. Mianowicie świadek stwierdził jedynie, że "po opuszczeniu przedsiębiorstwa Skarżącego nie doładowywał pojazdu". Natomiast z tych zeznań w żadnym wypadku nie wynika, że skarżąca miała wpływ lub godziła się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego, co jest niezbędnym warunkiem nałożenia na załadowcę kary pieniężnej. Skarżąca podkreśliła również, że nie posiadała możliwości zbadania możliwej dopuszczalnej masy całkowitej kontrolowanego zespołu pojazdów biorąc pod uwagę datę produkcji poszczególnych elementów zespołu pojazdów oraz mając na uwadze przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia - bez zapoznania się z treścią dowodów rejestracyjnych zespołu pojazdów. Zdaniem skarżącej, domniemanie powszechnej znajomości przepisów wskazanego przez organ II instancji w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury w żadnym wypadku nie oznacza, że skarżąca posiada wiedzę o masie własnej każdego załadowywanego pojazdu lub naczepy. Należy podkreślić, że takie parametry jak masa własna, dopuszczalna ładowność oraz dopuszczalna masa całkowita pojazdu są określane przez producentów pojazdów i znajdują się w dowodzie rejestracyjnym. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Dokonując oceny zasadności skargi L. SA w B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2011 r. Sąd doszedł do przekonania, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002 r. poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. nr 153 p. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 13 ust. 1 pkt 2, art. 13g ust. 1, art. 13g ust. 1a, art. 13g ust. 1b pkt 2, art. 13g ust. 2, art. 40c ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.), lp. 6 pkt 6 lit. d i e, lp. 6 pkt 7 lit. c), lp. 9 pkt 5 lit. b załącznika nr 2 do ustawy o transporcie drogowym oraz art. 64 ust. 1 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 z późn. zm.). W myśl art. 13g ust. 1 ww. ustawy o drogach publicznych za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia określonego przepisami o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu wymierza się karę pieniężną w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy, na który powołał się organ stanowi, że karę pieniężną za przejazd pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia nakłada się również na nadawcę, załadowcę lub spedytora ładunku, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że załadowca miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Odpowiedzialność zatem nadawcy, załadowcy lub spedytora ładunku nie powstaje z mocy samego prawa tak jak w przypadku przedsiębiorcy wykonującego przejazd, który obiektywnie odpowiada za stwierdzone naruszenie lecz karę pieniężną wymierza się na ww. podmioty w przypadku jednoznacznego stwierdzenia, że miały one wpływ lub godziły się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. W świetle art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych na organie administracyjnym spoczywa więc obowiązek należytego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy pod kątem ewentualnej odpowiedzialności podmiotów wymienionych w tym przepisie. W złożonej skardze L. SA w B. przede wszystkim wskazuje, że organy orzekające w sprawie uchyliły się od obowiązku wnikliwego zbadania sprawy przez co naruszyły przepisy art. 7, 77, 80, 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skutkiem powyższych uchybień było naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych i wymierzenie kary na podstawie tego przepisu na stronę skarżącą. Sąd nie podzielił zarzutów skargi z przyczyn następujących. Wprowadzając przepis art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych ustawodawca dał sygnał, że nie tylko przewoźnicy poruszający się po drogach publicznych powinni być zainteresowani, aby ich pojazdy nie przekraczały dopuszczalnych nacisków osi i DMC. W procesie załadunku towarów uczestniczą bowiem nie tylko przewoźnicy ale i również załadowcy. Przepis art. 61 ustawy Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., nr 108, poz. 908 z późn. zm.) stanowi o tym, że załadunek nie może powodować przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej lub dopuszczalnej ładowności pojazdu oraz określa w jaki sposób ładunek powinien być umieszczony na pojeździe. Brak jest podstaw, aby przepis ten uznać za adresowany tylko do wykonujących przewóz drogowy. Według oceny Sądu jest to norma ogólna, która znajduje również zastosowanie do załadowców, bo to oni dokonują załadunku towaru. Skoro obowiązek ten spoczywa m.in. na załadowcy to powinien on wprowadzać takie rozwiązania organizacyjne, które zapobiegałyby wyjazdom z terenu kopalni pojazdów nienormatywnych, tym bardziej że ustawodawca przewidział również w określonych okolicznościach jego odpowiedzialność administracyjną. Z zeznań świadka [...] A. P. wynika, że po opuszczeniu "terenu kopalni L. SA nigdzie nie doładowywał pojazdu zaś wyniki pomiaru zespołu pojazdów marki [...] o nr rej. [...] wraz z przyczepą marki [...] o nr rej. [...] jednoznacznie dowodzą, że był on nienormatywny. Zmierzona masa pojazdów wyniosła 41,895 t, a więc ponad dopuszczalną masę całkowitą (40 t), która wynika z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2003 r., Nr 32, poz. 262). Załadowca powinien znać te przepisy i nie musi dla stwierdzenia ładowności pojazdu sięgać po dowód rejestracyjny pojazdu, którego okazania mógł odmówić kierowca. Poza tym skarżąca powinna zdawać sobie sprawę z tego, że przy przekroczeniu dopuszczalnej ładowności pojazdu dochodzi do przekroczenia dopuszczalnych nacisków na drogach. W przypadku stwierdzenia przekroczeń załadowca powinien nie dopuścić do opuszczenia pojazdu z terenu kopalni. Gdyby tego nie udało się zrobić załadowca zobowiązany jest do sporządzenia odpowiedniej notatki obrazującej jego działania w tym zakresie. Regułą obowiązującą w procedurze administracyjnej jest to, że ciężar udowodnienia faktów istotnych spoczywa na organie administracyjnym. Reguła ta nie może obowiązywać bez ograniczenia czego dowodzą orzeczenia NSA, m.in. wyrok z 23 września 1998 r., III SA 2792/97. W niniejszej sprawie organy administracyjne przeprowadziły postępowanie zgodnie z procedurą administracyjną. Oparły się na dokumencie podpisanym przez pracownika kopalni, że pojazd po zważeniu ważył 43,400 tony oraz na zeznaniach świadka – kierowcy samochodu, który zeznał, że po opuszczeniu kopalni nie doładowywał pojazdu. Natomiast strona pouczona o treści art. 10 k.p.a. nie przedstawiła żadnych dowodów na okoliczność podjętych przez nią działań mających uniemożliwić przeładowanie samochodu i jego wyjazd poza teren kopalni. Skarżąca wykazała daleko idącą bierność w zakresie przedstawienia swoich racji zaś wszelkimi obowiązkami w zakresie przestrzegania norm ładunku obciążyła wyłącznie przewoźnika. W tym stanie rzeczy organy orzekające w niniejszej sprawie słusznie uznały, że skarżąca świadomie dopuściła do przeładowania pojazdu a zatem miała wpływ i godziła się na powstanie naruszenia. W związku z powyższym zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji odpowiadają prawu materialnemu i zostały wydane bez uchybień proceduralnych. Wobec bezskuteczności zarzutów skargi Sąd orzekł o jej oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.