VI SA/Wa 1330/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Protokolant Aneta Stefaniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2009 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za ingerencję w urządzenie rejestrujące oddala skargę Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej jako: GITD) po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez K. S. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "P." (w dalszej części zwanego również "skarżącym"), od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (WITD) z dnia [...] listopada 2008 r. Nr [...] o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 6600 złotych, na którą składały się kary jednostkowe za wykonywanie przewozu drogowego z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty, skrócenie dziennego czasu odpoczynku oraz kara pieniężna w wysokości 5000 złotych za samowolną ingerencję w pracę tachografu nałożona na podstawie lp. 11.1 ust. 2 lit. c) załącznika do ustawy o transporcie drogowym. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, że przedmiotowe naruszenia zostały stwierdzone podczas kontroli drogowej w dniu [...] czerwca 2008 r. na drodze krajowej nr [...] w miejscowości N. pojazdu marki [...] o nr rejestracyjnym [...] należącego do skarżącego przedsiębiorcy. Pojazd był obsługiwany przez dwuosobową załogę P. S. oraz R. S. W zakresie naruszenia lp. 11.1 ust. 2 lit. c) załącznika do ustawy o transporcie drogowym organ stwierdził, że w toku kontroli ustalono, iż kierowca P. S. wykonywał przejazd drogowy z celowo uchylonym wieczkiem tachografu. Zdaniem organu umyślne działanie strony stanowiło ingerencję w pracę urządzenia i spowodowało zmianę wskazań tachografu. Organ podkreślił, że z powodu uchylenia pokrywy urządzenia rejestrującego mimo, że pojazd się poruszał nie mogło dojść do zapisania włożonych wykresówek. Po dokonanej w ten sposób manipulacji kierowca wyjmował wykresówki i nanosił na nie odręcznie zapis odpoczynku. Organ nie uznał za uzasadnione zastosowania w tej sprawie art. 92a ust. 4 lub art. 97 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), gdyż podnoszony przez stronę brak możliwości sprawowania bieżącej kontroli kierowcy nie stanowi zwolnienia przedsiębiorcy z odpowiedzialności. Zdaniem organu w tej sprawie strona nie wykazała, że do naruszenia przepisów doszło na wskutek nadzwyczajnych, niemożliwych do przewidzenia okoliczności, a ponadto, że po stronie skarżącego przedsiębiorcy realnie zaistniał brak wpływu na powstanie naruszenia. Pismem z dnia 18 czerwca 2009 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem organu administracji skargę na powyższą ostateczną decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w zakresie nałożenia na stronę, na podstawie Ip. 11.1 ust. 2 lit. c) załącznika do ustawy o transporcie drogowym kary pieniężnej w wysokości 5000 złotych za samowolną ingerencję w pracę tachografu. Wnosząc o uchylenie decyzji w zakwestionowanym zakresie K. S. zarzucił naruszenie przepisu Ip. 11.1 ust. 2 lit. c) załącznika do ustawy o transporcie drogowym, a to wobec nie objęcia hipotezą tego przepisu zdarzenia stwierdzonego w toku postępowania oraz działania kierowcy w sytuacji, gdy przedsiębiorca nie miał na nie wpływu, tj. naruszenie art. 94a ust. 2 ustawy o transporcie drogowym; Ponadto zarzucił naruszenie art. 7, 77 § 1, 78 § 1 i 2, 79 § 1 k.p.a. w związku z art. 92a ust. 4 ustawy o transporcie drogowym poprzez przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków (kierowców P. S. oraz R. S.) z naruszeniem ww. przepisów, a także pominięcie dowodu z przesłuchania tychże świadków na okoliczność wpływu strony na ich zachowanie. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że przepis Ip. 11.1 ust. 2 lit. c) załącznika nie obejmuje swoją hipotezą zdarzenia polegającego na jeździe z uchyloną pokrywą tachografu. Przepis mówi o samowolnej ingerencji w pracę urządzenia, a nie o ingerencji w zapis na tarczy dokonywany przez to urządzenie. Organ te zdarzenia zrównuje, jednak nie są one tożsame. Potwierdza to wykładnia językowa i systemowa. W przedmiotowej sprawie organ przeprowadzający kontrolę miał do czynienia z tym drugim wypadkiem. Kierowca nie ingerował fizycznie w pracę urządzenia, nie dokonał żadnych jego przeróbek, które tę pracę mogłyby zafałszowywać. Urządzenie przez cały czas działało (pracowało) prawidłowo. Stwierdzone nieprawidłowości dotyczą zapisu, a nie działania (pracy) urządzenia. Zdaniem skarżącego, czym innym jest ingerencja w pracę urządzenia (która może polegać np. na niedozwolonych przeróbkach urządzenia), a czym innym ingerencja w zapis urządzenia, która nie odbywa się za pośrednictwem ingerencji w pracę samego urządzenia. Z językowego punktu widzenia jest różnica pomiędzy ingerencją w pracę urządzenia, a ingerencję w wykonywany przez to urządzenie zapis. Skarżący zakwestionował także wysokość sankcji. Kara wynosi, aż 5000 złotych (wielokrotność średniego krajowego wynagrodzenia). Jest to jedna z najwyższych kar jednostkowych w ustawie. Karą taką ustawodawca opatruje najpoważniejsze naruszenia, czyli czyny, które cechują się wyjątkowo złą wolą, rażące i stwarzające zagrożenie dla bezpieczeństwa publicznego. Za czyn taki nie może być uznane przejechanie 60 km bez pełnych zapisów na wykresówce, skoro kara za okazanie wykresówki podczas kontroli w przedsiębiorstwie, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności wynosi 500 złotych (Ip. 11.4 pkt 3). Jak widać ukrycie rzeczywistego czasu pracy wyceniono na 500 złotych, dlaczego więc za bardziej groźne ma być uznane takie samo zachowanie dokonane nie poprzez wyjęcie tarczki z urządzenia, tylko poprzez uchylenie wieka tachografu. Ponadto karze w wysokości 5000 złotych podlega naruszenie polegające na ingerencji w prawidłową pracę tachografu, np. przerobienie urządzenia żeby prowadziło nieprawidłowe zapisy, przy czym ingerencja ta nie polega na podłączaniu dodatkowych urządzeń (lp. 11.1 ust. 2 lit. b). Wówczas istotnie wszystkie opisane powyżej warunki są spełnione do nałożenia sankcji o ciężarze 5000 złotych. Czyn ten jednak jest nieporównywalnie poważniejszy niż uchylenie wieka tachografu. Zdaniem skarżącego organy kontrolne powołują się na Ip. 11.1 ust. 2 lit. c) załącznika dokonując jego nadinterpretacji, a to wskutek braku przepisu, który sankcjonowałby ingerencję w zapis urządzenia. Ponadto, zdaniem strony skarżącej, nie udowodniono, że w rozpatrywanej sprawie umyślnie niewłaściwie obsługiwano tachograf, a także aby strona miała jakikolwiek wpływ na wykonywanie przewozu z uchylonym tachografem. Zdaniem strony, przepisy przewidujące sankcje muszą być wykładane literalnie, a zastosowanie przez organ sankcji z Ip. 11.1 pkt 2 lit. c) załącznika do sytuacji polegającej na spowodowaniu nieprawidłowego zapisu przekracza granice wykładni językowej normy sankcjonującej. W odniesieniu do niezastosowania art. 92a ust. 4 ustawy o transporcie drogowym skarżący wskazał, że określenie obowiązków przedsiębiorcy jest istotne z punktu widzenia zastosowania normy dotyczącej jego odpowiedzialności prawnej. Przepis ten wyłącza odpowiedzialność przedsiębiorcy w sytuacji, gdy nie miał wpływu na powstanie naruszenia. Brak możliwości wpływu na zachowanie kierowcy w drodze zwalnia przedsiębiorcę z odpowiedzialności za to naruszenie. Tymczasem w niniejszej sprawie organ nie zbadał jaki wpływ na powstanie naruszenia miał przedsiębiorca oraz nie przeprowadził w tym zakresie wnioskowanych przez stronę dowodów w postaci przesłuchania świadków -kierowców spornego przewozu. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kompetencja sądu wyraża się w możliwości zastosowania środków przewidzianych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności organów administracji publicznej wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Skarga nie jest zasadna. Na wstępie należy podkreślić, że decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2009 r. Nr [...] została zaskarżona jedynie w zakresie nałożenia na przedsiębiorcę K. S. kary pieniężnej w wysokości 5000 złotych z tytułu ingerencji w pracę urządzenia rejestrującego zainstalowanego w pojeździe (lp. 11.1 pkt 2 lit. c) załącznika do ustawy o transporcie drogowym. W skardze zarzucono, że powyższy przepis nie obejmuje swoją hipotezą zdarzenia polegającego na jeździe z uchyloną pokrywą tachografu. Zdaniem strony, przepis mówi o samowolnej ingerencji w pracę urządzenia, a nie o ingerencji w zapis na tarczy dokonywany przez to urządzenie. Skarżący podnosi, że w przedmiotowej sprawie organ przeprowadzający kontrolę miał do czynienia z tym drugim wypadkiem. W ocenie skarżącego, organ nieprawidłowo te zdarzenia zrównuje, gdyż nie są one tożsame. Zdaniem strony, powyższe potwierdza wykładnia językowa i systemowa. Skarżący akcentuje, że w rozpatrywanym przypadku kierowca nie ingerował fizycznie w pracę urządzenia, nie dokonał żadnych jego przeróbek, które tę pracę mogłyby zafałszowywać. Urządzenie przez cały czas działało (pracowało) prawidłowo. Stwierdzone nieprawidłowości dotyczą zapisu, a nie działania (pracy) urządzenia. Zdaniem skarżącego, czym innym jest ingerencja w pracę urządzenia (która może polegać np. na niedozwolonych przeróbkach urządzenia), a czym innym ingerencja w zapis urządzenia, która nie odbywa się za pośrednictwem ingerencji w pracę samego urządzenia. Z językowego punktu widzenia jest różnica pomiędzy ingerencją w pracę urządzenia, a ingerencję w wykonywany przez to urządzenie zapis. Sąd nie podziela powyższej argumentacji. Zgodnie z treścią art. 15 ust. 8 rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym "zabrania się fałszowania, likwidowania i niszczenia danych zarejestrowanych na wykresówkach, przechowywanych przez urządzenie rejestrujące lub kartę kierowcy albo zarejestrowanych na wydrukach z urządzenia rejestrującego jak określono w załączniku IB. To samo stosuje się do jakiegokolwiek manipulowania urządzeniem rejestrującym, wykresówką lub kartą kierowcy, które mogłyby spowodować sfałszowanie, zlikwidowanie lub zniszczenie danych oraz informacji wydrukowanych. W pojeździe nie może znajdować się żaden sprzęt, który mógłby zostać użyty w powyższych celach". Przepis lp. 11.1 pkt 2 lit. c) załącznika do ustawy o transporcie drogowym stanowi: Ingerencja w urządzenie rejestrujące: "samowolna ingerencja w pracę urządzenia rejestrującego zainstalowanego w pojeździe, wskutek której nastąpiła zmiana wskazań urządzenia w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy lub przebytej drogi. Za powyższe naruszenie ustawodawca przewidział karę pieniężną w wysokości 5000 złotych. Zdaniem Sądu, celowe uchylenie pokrywy tachografu stanowi manipulowanie urządzeniem rejestrującym w celu sfałszowania danych dotyczących rzeczywistej aktywności kierowcy pojazdu poddanego kontroli. Umyślne uchylenie wieczka tachografu to nic innego jak samowolna ingerencja w pracę urządzenia w zakresie m.in. aktywności kierowcy. Powyższe wynika z faktu, że po otwarciu pokrywy tachografu nie zapisują się na wykresówce obowiązkowe dane dotyczące aktywności prowadzącego pojazd (w szczególności okres prowadzenia pojazdu). Zdaniem Sądu, brak zapisu na tarczce tachografu spowodowany przez kierowcę w sposób zamierzony niewątpliwie stanowi zmianę wskazań urządzenia rejestrującego w rozumieniu l.p. 11.1 pkt 2 lit. c) załącznika do ustawy o transporcie drogowym, czego zresztą strona nie kwestionuje. Skarżący podkreśla natomiast, że sam fakt otwarcia pokrywy tachografu nie spowodował zakłóceń pracy tego urządzenia, tak więc nie nastąpiła "ingerencja w pracę urządzenia" w rozumieniu omawianego przepisu, a doszło jedynie do zmiany wskazań tachografu. Z powyższym stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Gdyby bowiem uznać, jak chce tego skarżący, że w rozpatrywanym przypadku "praca tachografu była prawidłowa z punktu widzenia jego konstrukcji" to na zakwestionowanych wykresówkach powinny zostać naniesione zapisy wszelkiej aktywności kierującego pojazdem, a tak nie było. Brak pełnych zapisów na spornych wykresówkach wyszczególniono w decyzji, natomiast strona wzmiankowanego ustalenia w żaden sposób nie podważyła. W niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom skargi, mamy do czynienia z opisanym powyżej celowym działaniem (samowolną ingerencją). Jak wynika z przekazanych do Sądu akt administracyjnych, świadek P. S. (kierowca) zeznał podczas przesłuchania, które odbyło się w trakcie kontroli drogowej w dniu [...] czerwca 2008 r. "otworzyłem tachograf i na otwartym tachografie wykonywałem podjazdy". Nakładając karę organ przywołał w decyzjach powyższe zeznania uznając, że ich treść stanowi potwierdzenie, że kierowca umyślnie uchylił pokrywę tachografu. Zdaniem Sądu, Skarżący w żaden sposób tego ustalenia nie podważył w toku postępowania przed organem administracji, a ponieważ ma ono odzwierciedlenie w podpisanym bez uwag protokole przesłuchania świadka należy uznać, że w omawianym zakresie organ ustalił prawidłowo stan faktyczny. Podkreślenia przy tym wymaga, że również w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, strona nie negowała powyższego ustalenia koncentrując się na zarzucie naruszenia przepisu lp. 11.1 ust. 2 lit. c) załącznika oraz możliwości zastosowania przez organ art. 92a ust. 4 ustawy o transporcie drogowym (v. drugi zarzut odwołania z dnia 7 lipca 2008 r.). Nie można więc się zgodzić z argumentacją skargi, iż w niniejszej sprawie nie udowodniono umyślnego działania kierowcy. Jak wywiedziono powyżej w przypadku, gdy dane dotyczące aktywności kierowcy nie są zapisywane na wykresówce mamy do czynienia fałszowaniem danych dotyczących rzeczywistej aktywności kierowcy prowadzącego pojazd. W ocenie Sądu, działanie ujawnione w niniejszej sprawie było w istocie fizyczną ingerencją w pracę tachografu i polegało na celowym uchyleniu jego wieczka po to, aby aktywność kierowcy nie została zarejestrowana. Takie zachowanie kierowcy cechowała zła wola i stwarzało zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego zważywszy, iż celem przepisów odnoszących się do tachografu i jego obsługi jest zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym innym użytkownikom dróg. Strona nie zakwestionowała ustalenia organu, że kierowca pokonał odległość 135 kilometrów bez użycia tarczy w tachografie. Z uwagi na treść zeznań świadka, a mianowicie, że uchylał wieczko tachografu "podczas kolejek na granicy i podjazdów" stwierdzić należy, że podane okoliczności nie mają znaczenia dla stwierdzenia omawianego naruszenia. Dla wyczerpania znamion naruszenia opisanego w przepisie l.p. 11.1 ust. 2 lit. c) załącznika do ustawy o transporcie drogowym wystarczy bowiem stwierdzenie samowolnej ingerencji w pracę tachografu oraz wystąpienie skutku tejże manipulacji polegającego na zmianie wskazań urządzenia w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy lub przebytej drogi. Na marginesie można dodać, że również w sytuacji tzw. "korków" na drodze kierowca ma obowiązek używania tachografu. Jest to oczywiste, gdyż kierowca stojąc w "korku" nie przestaje prowadzić auta, nie odpoczywa - przeciwnie musi nadal zachować szczególną ostrożność, co z kolei przekłada się na dozwolony dla tego kierującego czas prowadzenia pojazdu bez przerwy. W niniejszej sprawie kierowca chciał, aby okresy tzw. podjazdów zaliczyć mu jako odpoczynki. Reasumując, w niniejszej sprawie organ słusznie zakwalifikował jazdę z uchylonym wieczkiem urządzenia rejestrującego jako samowolną ingerencję w pracę tego urządzenia. Również wysokość kary została ustalona w sposób prawidłowy. Zdaniem Sądu, na gruncie rozpoznawanej sprawy nie jest zasadny również zarzut naruszenia wskazanych w skardze przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w tym przepisów dotyczących prowadzenia postępowania dowodowego. W ocenie Sądu, nieuwzględnienie wniosku strony nie stanowi w ustalonym stanie faktycznym naruszenia art. 78 § 1 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zeznania świadka P. S. złożone podczas kontroli w dniu [...] czerwca 2008 r. obejmowały okoliczności objęte wnioskiem dowodowym strony, a skarżący w toku postępowania nie zakwestionował prawdziwości tych zeznań. Zdaniem Sądu, należy przyznać organowi rację, że argumentacja strony o braku możliwości bieżącej kontroli kierowcy nie stanowi okoliczności zwalniającej przedsiębiorcę z odpowiedzialności na podstawie art. 92a ust. 4 lub art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym. W ocenie Sądu, nie jest dopuszczalne przyjęcie, iż przedsiębiorca nie odpowiada za naruszenia przepisów, o których mowa w art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym z tego wyłącznie powodu, że przedsiębiorca twierdzi, iż to pracownik dopuścił się tych naruszeń, a on nie miał wpływu na ich powstanie, albowiem przedsiębiorca jest odpowiedzialny za działania tych osób i ponosi z tego tytułu ryzyko w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Powinnością przedsiębiorcy jest nie tylko zorganizować pracę kierowców w taki sposób, aby kierowcy mogli przestrzegać obowiązujących przepisów, ale również kontrolować wykonanie powierzonych obowiązków. Ze względu na to, że w zdecydowanej większości przypadków kierowca samodzielnie prowadzi pojazd i nie ma obok niego pracodawcy trudno jest o osobisty nadzór pracodawcy. Jednakże tej okoliczności nie można kwalifikować w kategoriach "braku wpływu" czy okoliczności, których nie można przewidzieć. Fakt, że w pojeździe nie znajduje się obok kierowcy pracodawca jest w tym przypadku bez znaczenia, co więcej sytuacja taka jest typowa w stosunkach tego rodzaju. Wyłączenie odpowiedzialności w takiej sytuacji, którą należy uznać za typową, godziłoby w specyfikę danego obowiązku nadzoru przedsiębiorcy nad przestrzeganiem czasu pracy, z którego to obowiązku przedsiębiorca powinien się wywiązać. Brak stosowania przez przedsiębiorcę w tym zakresie właściwych rozwiązań obciąża pracodawcę i nie jest żadnym usprawiedliwieniem. Przy zachowaniu należytej staranności, właściwego systemu motywacyjnego, szkoleniowego, czy innego rodzaju środków dyscyplinujących nie dochodziłoby do naruszeń przepisów ustawy o transporcie drogowym. Przepis art. 92a ust. 4 ustawy o transporcie drogowym nie ma zastosowania jeżeli stwierdzone naruszenie ma charakter rażący, w szczególności kiedy zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, zostało popełnione wielokrotnie (v. art. 92a ust. 5 ustawy o transporcie drogowym). Podkreślenia przy tym wymaga, że niewątpliwie regulacje dotyczące pracy kierowców mają na celu poprawę bezpieczeństwa ruchu drogowego. Uwzględniając, że w rozpoznawanej sprawie kierowca P. S. w trakcie spornego przewozu celowo, wielokrotnie uchylał pokrywę urządzenia (czynił to w dniach: 15, 16, 17 maja 2008 r., 22, 23, 24, 25, 26, 27 maja 2008 r., 1/2 czerwca 2008 r., 6 i 7 czerwca 2008 r.), a działanie kierowcy miało na celu zafałszowanie danych dotyczących jego aktywności organ prawidłowo uznał, że nie było możliwości zastosowania w tej sprawie przepisu art. 92a ust. 4 ustawy o transporcie drogowym. Mając na uwadze powyższe należało na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalić jako, że nie miała usprawiedliwionych podstaw.