VI SA/Wa 1337/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2007 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (SKO) po rozpatrzeniu odwołania C.sp. z o.o. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] marca 2007 r. Nr [...] o odmowie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. W. w rej. nr [...] w celu umieszczenia obiektu reklamowego umorzyło postępowanie odwoławcze. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano m.in. art. 127 w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 105 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że wniosek C. sp. z o.o. z dnia 19 stycznia 2007 r. dotyczył zajęcia pasa drogowego na okres od 1 lutego 2007r. do dnia 30 kwietnia 2007r. Organ odwoławczy zaakcentował, że odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wpłynęło za pośrednictwem tego organu w dniu 19 kwietnia 2007 r. zaś do SKO w dniu 2 maja 2007 r. W ocenie SKO w tej sytuacji prowadzenie postępowania dotyczącego wnioskowanego zajęcia pasa drogowego, wobec upływu w całości okresu planowanego zajęcia stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 k.p.a, co uzasadniało wydanie decyzji o umorzeniu postępowania. Jak wynika z akt sprawy, decyzją organu pierwszej instancji zezwolił skarżącej na zajęcie odcinka pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. W. w rej. nr [...] o powierzchni 8,64 m2 - wg lokalizacji określonej na planie sytuacyjnym stanowiącym załącznik Nr 1 do tej decyzji - na okres od dnia 1 lutego 2007 r. do dnia 16 marca 2007r. oraz umieszczenie w nim reklamy (dwustronnej) o łącznej powierzchni reklamowej 36 m2 (pkt 1 decyzji). Jednocześnie odmówił wydania zezwolenia na lokalizację reklamy od dnia 17 marca 2007 r. (pkt 2 decyzji). Ponadto w decyzji zostały ustalone warunki zajęcia pasa drogowego (stanowiące załącznik Nr 2 do decyzji), wysokość opłaty, terminy jej wniesienia oraz wskazano rachunek bankowy, na który należy wnosić opłatę (pkt 4 – 6 decyzji). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję SKO spółka zarzuciła organowi naruszenie art. 105 § 1 k.p.a w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie ww. przepisu do stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie. Zdaniem spółki organ odwoławczy błędnie przyjął, że istnieje negatywna przesłanka do rozpatrzenia, co do istoty rozpatrywanej sprawy. Umorzenie natomiast postępowania odwoławczego w ocenie strony rażąco narusza przepisy procedury administracyjnej. Spółka podniosła w szczególności, iż organ odwoławczy w sposób nieuprawniony przyjął, że w niniejszej sprawie brak jest przedmiotu postępowania. Powołując się na wypowiedzi doktryny i orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) skarżąca uznała, iż nie zachodzi żadna z przesłanek umorzenia postępowania administracyjnego. Według skarżącej, sam upływ czasu, na jaki obowiązywać miało zezwolenie na zajęcie pasa, nie stanowi przeszkody do merytorycznego rozpatrzenia w całości zarzutów odwołania. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest bowiem co do zasady weryfikacja zgodności z prawem decyzji pierwszoinstancyjnej w zakresie wskazanym treścią odwołania. Oznacza to, że dopóki strona nie cofnęła odwołania, organ drugiej instancji jest zobligowany do merytorycznego rozpoznania sprawy. Tymczasem skarżąca nadal jest zainteresowana oceną (przez organ odwoławczy) rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w zakresie dotyczącym nadania rygoru natychmiastowej wykonalności oraz odmowy wydania zezwolenia na lokalizację reklamy od dnia 17 marca 2007 r. Spółka podkreśliła również, że przedmiotowy nośnik reklamowy funkcjonuje od wielu miesięcy w pasie drogi na podstawie kolejno wydawanych zezwoleń, a więc nie stanowi inwestycji planowanej, lecz już istniejącą. Oznacza to, iż nadal istnieje względem niego potrzeba rozstrzygnięcia w zakresie objętym wnioskiem inwestora o wydanie zezwolenia na funkcjonowanie w pasie drogi. Stan ten nie uległ zmianie wobec rozpatrywania sprawy przez organ odwoławczy, które faktycznie nastąpiło po upływie wnioskowanego terminu zajęcia. Skarżąca jest zainteresowana rozpoznaniem tego wniosku i oceną decyzji pierwszoinstancyjnej przez organ odwoławczy. W istocie bowiem jego pozytywne rozpoznanie oznacza "zalegalizowanie" przedmiotowego nośnika w pasie drogi w okresie objętym wnioskiem. Umorzenie postępowania odwoławczego skutkuje dla skarżącej brakiem zezwolenia na zajęcie pasa drogi w objętym wnioskiem okresie i implikuje możliwością nałożenia kary pieniężnej" za jego zajęcie bez zezwolenia od 17 marca 2007 r. Jednocześnie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W skardze został również zawarty wniosek o wstrzymanie jej wykonania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości zarówno materialnych jak i procesowych aspektów stosunku administracyjnoprawnego, skonkretyzowanego w zaskarżonej decyzji. Sąd administracyjny może uchylić zaskarżony akt (lub stwierdzić jego nieważność) tylko wówczas, jeśli stwierdzi, że akt ten narusza prawo materialne – w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy lub procesowe – w stopniu mogącym mieć wpływ istotny. Należy ponadto podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Kompetencja sądu wyraża się w możliwości zastosowania środków przewidzianych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności organów administracji publicznej wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Akcentowany w odwołaniu strony skarżącej od decyzji pierwszoinstancyjnej ww. zarzut wadliwości upoważnienia do jej wydania przez Dyrektora ds. Inwestycji ZDM jest bezpodstawny w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego (TK) z dnia 13 marca 2007 r. sygn. akt K 8/07. Mianowicie w wyroku tym TK stwierdził m.in., że art. 26 ust. 1 pkt 1a ww. ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze (...), na którym to przepisie zarzut ten został oparty, jest niezgodny z art. 31 ust. 3 oraz z art. 2 Konstytucji. Jeżeli chodzi natomiast o skargę, gdzie wzmiankowany zarzut nie został już powtórzony, to jej argumentację zasadniczo wyczerpują zarzuty pod adresem decyzji, w której organ na zasadzie art. 105 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze. Strona podkreśla, że nadal jest zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy w zakresie oceny przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Zdaniem Sądu, zarzuty podniesione w skardze są uzasadnione. Jak wynika z motywów zaskarżonej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie dość dokładnie rozróżniło instytucję umorzenia postępowania od umorzenia postępowania odwoławczego. Generalnie rzecz biorąc umorzenie postępowania oznacza, że w danej sprawie nie będzie kontynuowane, wszczęte uprzednio postępowanie, oraz że sprawa nie zostanie rozstrzygnięta co do istoty. Umorzenie jest wynikiem zaistnienia trwałych, nieusuwalnych przeszkód w kontynuacji postępowania; może nastąpić w pierwszej jak i drugiej instancji. Jeżeli natomiast chodzi o umorzenie postępowania przez organ odwoławczy, to należy mieć na uwadze, że podlega on rygorom z art. 138 k.p.a., którego przepisy regulują zakres decyzji odwoławczej. Rozpatrując odwołanie organ administracji wyższego stopnia może wydać rozstrzygniecie tylko na ich podstawie. Stosownie do tych przepisów, wniesienie odwołania obliguje ten organ do ponownego rozpatrzenia sprawy i wydania rozstrzygnięcia merytorycznego (co do istoty) – albo utrzymującego w mocy decyzję pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 1), albo uchylającego tę decyzję na zasadach określonych w art. 138 § 1 pkt 2 lub § 2 k.p.a. Postępowanie odwoławcze może być natomiast umorzone na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Skoro przepisy art. 138 k.p.a. stanowią wyłączną regulację zakresu decyzji odwoławczej, to działający w ich oparciu organ odwoławczy nie może umorzyć postępowania odwoławczego na innej podstawie niż wymieniony art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Tak natomiast stało się w rozpatrywanej aktualnie sprawie, kiedy to w sentencji zaskarżonej decyzji organ posłużył się wprawdzie sformułowaniem "umorzyć postępowanie odwoławcze", jednak jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia podał art. 105 k.p.a., w uzasadnieniu zaś przytoczył treść § 1 tego przepisu. Powyższe wskazuje to, że w istocie art. 105 § 1 k.p.a. stanowił prawną płaszczyznę działania organu odwoławczego w tym zakresie, zamiast art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., który w żadnym miejscu zaskarżonej decyzji nie został wymieniony. Tymczasem przepis art. 105 § 1 k.p.a. dotyczy umorzenia postępowania co do jego istoty, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o jakiej mowa w tym przepisie, to brak przedmiotu postępowania, czyli konkretnej sprawy, w której organ obowiązany jest rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W trybie art. 105 § 1 k.p.a. chodzi zatem o umorzenie postępowania przez organ pierwszej instancji, względnie przez organ odwoławczy w sytuacji, gdy organ ten uchylając zaskarżoną decyzję umarza postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) z powodu bezprzedmiotowości postępowania, a w szczególności, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne, lub gdy organ stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Przesłanką natomiast umorzenia postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.) też jest bezprzedmiotowość, jednak odnosząca się tylko do rozpoznania sprawy w instancji odwoławczej. Skutkiem umorzenia postępowania odwoławczego jest bowiem pozostawienie w obrocie prawnym zaskarżonej odwołaniem decyzji organu pierwszej instancji, która w tej sytuacji ostatecznie rozstrzyga sprawę administracyjną co do istoty. Przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, wobec czego w każdej sprawie należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości, mając na uwadze treść art. 105 k.p.a. Zasadniczo będzie miało to miejsce wtedy, gdy strona cofnie odwołanie (art. 137 k.p.a.) lub wniesie je osoba, która nie była uczestnikiem postępowania przed organem pierwszej instancji i nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Okoliczności te wypełniają przesłankę bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego. Inne przesłanki bezprzedmiotowości postępowania przed pierwszą instancją nie mają tu zastosowania (por. Adamiak [w:] Adamiak/Borkowski, K.P.A. Komentarz, 8. wyd., W-wa 2006, str. 615). W rozpatrywanej sprawie żadna z wymienionych przesłanek nie wystąpiła a zatem umorzenie postępowania odwoławczego było bezpodstawne. Należy również podkreślić, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylając się od rozpatrzenia odwołania i wydania decyzji merytorycznej w oparciu o przepisy art. 138 k.p.a. naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, Prawo do wnoszenia odwołań (art. 127-140 k.p.a.) jest rozwinięciem wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Cechy charakterystyczne systemu instancyjnego sprowadzić można, po pierwsze, do totalności, co oznacza, że każde rozstrzygnięcie może być skontrolowane; po drugie, do wnioskowości, czyli sytuacji, w której tylko wskutek inicjatywy uprawnionego podmiotu (strony lub osoby działającej na prawach strony) może zostać uruchomione postępowanie przed organem wyższej instancji; po trzecie, inicjatywa uprawnionego podmiotu, co należy stanowczo podkreślić, ma prowadzić do procesowego sposobu rozpoznania sprawy. Innymi słowy, z zasady dwuinstancyjności wynika, że strona ma prawo do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy inicjowanej swoim wnioskiem, a nie tylko do skontrolowania prawidłowości decyzji pierwszoinstancyjnej. Bezpodstawne umorzenie postępowania odwoławczego i pozbawienie w ten sposób skarżącej możliwości obrony praw stanowi w istocie rażące naruszenie zasad postępowania administracyjnego i jako takie musiałoby spowodować stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Jednakże, zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie umorzenie postępowania odwoławczego nastąpiło z uwagi na nierozróżnienie przez SKO instytucji umorzenia postępowania od umorzenia postępowania odwoławczego. Stąd, w ocenie Sądu, naruszenie art. 15 k.p.a można było zakwalifikować w kategoriach naruszenia mającego istotny wpływ na wynik sprawy a zatem uzasadniającego uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit c ) p.p.s.a. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ odwoławczy obowiązany będzie ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą w pierwszej instancji (z zastrzeżeniem rozwiązania z art. 138 § 2 k.p.a.), przy czym chodzi tu o rozpatrzenie sprawy merytorycznie w jej całokształcie. Przy czym należy mieć na uwadze, że zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji, a decyzja organu odwoławczego musi uwzględniać postanowienia zawarte w art. 139 k.p.a. Z tych wszystkich względów, Sąd na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a., a o zwrocie kosztów postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a.