VI SA/Wa 1337/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant Izabela Jaworska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2008 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od organu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej A. S.A. z siedzibą w P. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 11 stycznia 2007 r. A. SA z siedzibą w P. - zwana dalej skarżącą, wystąpiła do Zarządu Dróg Miejskich w W. z wnioskiem o wydanie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym przy [...] jednostronnego, wolnostojącego nośnika reklamowego typu [...] w okresie od dnia 15 marca 2007 r. do dnia 14 września 2007 r. W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia 5 lutego 2007 r., organ poinformował stronę, iż w najbliższym terminie wydana zostanie decyzja odmawiająca zajęcia ww. terenu. Jednocześnie organ pouczył skarżącą o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie oraz o możliwości wypowiedzenia się w tym zakresie. Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Nr [...] Dyrektor ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich w W., działając z upoważnienia Prezydenta W. odmówił skarżącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w ww. lokalizacji i zakresie. Powyższa decyzja wydana została w oparciu o art. 19 ust. 5 i art. 39 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych – dalej udp. (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115). W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, iż przy rozpatrywaniu sprawy uwzględnił fakty powszechnie znane, dotyczące utrzymywania się przyrostu natężenia ruchu drogowego na sieci ulic W., stałej tendencji wzrostu liczby wypadków drogowych, jakie miały miejsce pomiędzy 2005 r. a 2004 r., jak również wziął pod uwagę statystyki policyjne dotyczące liczby zaistniałych w W. w 2005 r. wypadków drogowych z uwzględnieniem liczby rannych i zabitych w nich osób. Swoje stanowisko oparł m .in. o przyjęty przez Radę Ministrów Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 GAMBIT 2005. Organ podkreślił, iż w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku strony sięgając w tym zakresie do: ـ wyników badań natężenia ruchu w porannym szczycie (poj./godz.) opracowanych przez Biuro Planowania Rozwoju W.; ـ opinii w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w W. opracowanej przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego (IBDiM); ـ szczegółowego planu sytuacyjnego reklamy załączonego do wniosku strony; ـ charakterystyki reklamy oraz jej wymiarów zawartych w złożonym wniosku strony. Powołując się na opinię IBDiM organ podkreślił, iż badania laboratoryjne oraz testy poligonowe wykazały zmniejszenie koncentracji kierowcy na prowadzeniu pojazdu z powodu dużego nagromadzenia reklam w otoczeniu drogi oraz proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych przy wzroście liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Dodatkowo organ powołał się na orzeczenie NSA w Warszawie z dnia 2 lutego 2002 r. sygn. akt OSK 1026/04, w którym stwierdzono brak podstaw do przyjęcia, że reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarza zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych tj. nie powoduje zagrożenia w ruchu drogowym. Reasumując organ zważył, iż dokonane w sprawie ustalenia faktyczne jednoznacznie wskazują, iż wnioskowana reklama adresowana jest do kierujących pojazdami natomiast pas drogowy [...], którego dotyczy wniosek pełni ważną rolę w układzie drogowym W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego (w popołudniowym szczycie natężenie ruchu wynosi 1530 pojazdów na godzinę), dlatego też w ocenie organu, kontynuacja zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwa. Organ podkreślił, iż na wnioskowanym odcinku drogi ma zostać wprowadzona zmiana stałej organizacji ruchu w zakresie dopuszczalnego limitu prędkości, który wynosić będzie 80 km/h. Stwierdził również, iż lokalizacja przedmiotowej reklamy nie może zostać uznana za przypadek szczególnie uzasadniony określony w art. 39 ust 3 ustawy o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.). W odwołaniu od powyższej decyzji reprezentujący skarżącą pełnomocnik, radca prawny [...] wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W treści odwołania zarzucił organowi naruszenie: 1. art. 6 Kpa poprzez nadużycie prawa do odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pomimo braku zmiany stanu faktycznego sprawy; 2. art. 38 ust. 1 udp. poprzez niezastosowanie w sprawie; 3. art. 39 ust. 3 udp. poprzez niewłaściwą interpretację i zastosowanie; 4. art. 43 ust. 2 w zw. z art. 38 ust. 3 udp.; 5. art. 10 Kpa poprzez wydanie decyzji bez umożliwienia skarżącej zajęcia stanowiska co do dowodów i materiałów zebranych przez organ I instancji; 6. art. 7, 77, 81 Kpa poprzez zebranie i uwzględnienie tylko dowodów niekorzystnych dla skarżącego z pominięciem innych dowodów oraz poprzez uwzględnienie opinii L. K., co do której skarżąca nie mogła wypowiedzieć się przed wydaniem decyzji; 7. art. 79 Kpa poprzez niezastosowanie; 8. art. 84 Kpa poprzez przyjęcie do akt sprawy opinii, która nie została sporządzona przez biegłego powołanego w trybie przepisów Kpa; 9. art. 107 § 3 Kpa poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji. w kontekście wykazania prawidłowości przeprowadzonego postępowania dowodowego. Pismem z dnia 17 sierpnia 2007 r. pełnomocnik skarżącej zwrócił się do organu z wnioskiem o uwzględnienie przy wydawaniu decyzji wątpliwości skarżącej związanych z wykorzystaniem z sprawie opinii sporządzonej przez L. K. Odnosząc się do treści wspomnianej opinii pełnomocnik podniósł, iż zawarte w niej tezy budzą wątpliwości co do ich prawdziwości i dlatego też we własnym zakresie strona uzyskała dokument z którego wynika m. in., iż 1) brak jest opublikowanych badań firmy P., o których wspomina L. K. w swojej opinii, 2) trend ilości wypadków w W. w ostatnich latach ma charakter spadkowy, co zniekształca ich wynik i nie pozwala uchwycić trendu, a jedynie przypadkową relację ilości wypadków w latach 2004 i 2005, 3) badania amerykańskie przeprowadzone przez V. wskazują na to, że nie ma zasadniczych zagrożeń dla bezpieczeństwa ruchu drogowego przez funkcjonowanie nośników reklamowych w pasie drogowym. Ponadto, badania przeprowadzone przez T. w Niemczech wskazują na to, że zostało potwierdzone z wystarczającą pewnością statystyczną, że powierzchnie reklamowe typu [...] nie mają negatywnego wpływu na częstotliwość wypadków. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazując na treść art. 39 ust. 3 utd. podkreślił, iż przepis ten stanowi wyjątek od zasady w myśl której, w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu. Przepis ten dopuszcza w szczególnie uzasadnionych przypadkach - za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi - lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Organ podkreślił, iż decyzja wydana w powyższym zakresie ma charakter decyzji uznaniowej, co nie znaczy, że może być decyzją dowolną. Unikając zarzutu dowolności organ przed wydaniem decyzji zasięgnął opinii Wydziału Badań Ruchu i Rozwoju Dróg, Wydziału Systemów Parkowania, Wydziału Sygnalizacji Świetlnej i Oświetlenia oraz Inwestycji. Z uwagi na negatywny wydźwięk powyższych opinii organ uznał za w pełni uzasadnione odmówić skarżącej wydania zezwolenia na dalsze usytuowanie obiektu reklamowego w miejscu wskazanym we wniosku. Oceniając zaskarżoną decyzję, organ odwoławczy uznał słuszność rozstrzygnięcia organu I instancji, który właściwie przyjął, iż w niniejszej sprawie nie występuje przypadek szczególny uzasadniający w drodze wyjątku, wydanie zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2008 r. Organowi zarzuciła naruszenie: - art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 oraz art. 43 ust. 1 udp. poprzez błędną wykładnię w szczególności pojęć "umieszczenie", "zajęcie" oraz "usytuowanie"; - art. 38 ust. 1 i art. 39 ust. 3 i 3a udp. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; - art. 7, 77 Kpa poprzez niewskazanie przez organ I i II instancji, że nośnik reklamowy skarżącej powoduje zagrożenie i utrudnienie ruchu drogowego i zakłóca wykonywanie zadań zarządu drogi, a poza tym zaniechanie przeprowadzenia rzetelnie postępowania dowodowego; - art. 107 § 3 Kpa poprzez uzasadnienie zaskarżonej decyzji w sposób ogólny, a nie poprzez użycie dostatecznie zindywidualizowanych przesłanek. Powyższe naruszenia pełnomocnik skarżącej szczegółowo uzasadnił powtarzając na użytek skargi argumentację zawartą w odwołaniu oraz dokonując w tym zakresie szczegółowej analizy przepisów art. 40 ust. 2 pkt 2 i 4, art. 43 ust. 1, art. 38 ust. 1 i art. 39 ust. 3 udp. Uzasadniając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego pełnomocnik skarżącej podniósł, iż organ wydając zaskarżoną decyzję nie przeprowadził postępowania dowodowego zgodnie z wymogami Kpa, bowiem rozstrzygniecie oparte zostało na materiale dowodowym, co do którego skarżąca zgłosiła zastrzeżenia zarówno w odwołaniu od decyzji I instancji jak i w piśmie z dnia 17 sierpnia 2007 r. do którego załączyła dokument opracowany przez W. K. zatytułowany "Przegląd badań nad bezpieczeństwem ruchu drogowego w kontekście opinii mgr inż. L. K.". W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości zarówno materialnych jak i procesowych aspektów stosunku administracyjnoprawnego, skonkretyzowanego w zaskarżonej decyzji. Sąd administracyjny może uchylić zaskarżony akt (lub stwierdzić jego nieważność) tylko wówczas, jeśli stwierdzi, że akt ten narusza prawo materialne – w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy lub procesowe – w stopniu mogącym mieć wpływ istotny. Należy ponadto podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Kompetencja Sądu wyraża się w możliwości zastosowania środków przewidzianych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności organów administracji publicznej wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Na wstępie niniejszych rozważań podkreślić należy, iż Sąd, co do zasady podziela argumentację prawną organu, iż w zaistniałym stanie faktycznym podstawą prawną odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest art. 39 ust. 1 udp. a nie art. 38 ust 1. Należy bowiem podkreślić, iż przepis art. 38 ust. 1 udp. jest przepisem, którego znaczenia nie można ustalać przy wykorzystaniu jedynie wykładni językowej jako wykładni interpretacyjnej. Zastosowanie tej wykładni prowadziłoby do wniosku, że obiekty raz umieszczone w pasie drogowym na podstawie decyzji wydanej na podstawie art. 39 ust. 3, w stosunku do których wydano decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego, nie wymagają, mimo upływu czasu, na który wydana została decyzja zezwoleniowa, uzyskania kolejnego zezwolenia. Taka wykładnia przepisu art. 38 ust. 1 udp. zaprzeczyłaby treści ustawy o drogach publicznych w tej jej części, która dotyczy pasa drogowego i obowiązku zarządcy drogi sprawowania jej ochrony. Mając więc na uwadze cel ustawy, jakim jest ochrona pasa drogowego i ograniczenie jego funkcji do określonych w art. 4 pkt 1 udp., stwierdzić należy, iż przepis art. 38 ust. 1 udp. nie może służyć obiektom budowlanym i urządzeniom, które zostały posadowione w pasie drogowym w oparciu o zezwolenie wydane na podstawie art. 39 ust. 3 udp. Sens przepisu można odnosić wyłącznie do sytuacji, w których określone obiekty budowlane czy przedmioty, które z różnych względów nie musiały uzyskiwać zezwolenia na zlokalizowanie, znalazły się w pasie drogowym. W stosunku do takich obiektów ustawodawca przewidział możliwość ich dalszego pozostania w pasie drogowym pod warunkiem, że nie powodują zagrożenia i utrudnień w ruchu drogowym lub nie zakłócają zadań zarządcy drogi. Pomimo przyjęcia prawidłowej podstawy materialnoprawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia, przedmiotową decyzję należało uchylić z powodu naruszenia przez organ odwoławczy przepisów procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził zasadniczą przeszkodę w rozpoznaniu skargi spowodowaną brakiem w aktach administracyjnych sprawy dokumentów, które jak to podkreślił organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Do grupy tej należą w szczególności powołane przez organ opinie w tym: opinia w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w W. opracowanej przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego (IBDiM) oraz opinie Wydziału Badań Ruchu i Rozwoju Dróg, Wydziału Systemów Parkowania, Wydziału Sygnalizacji Świetlnej i Oświetlenia oraz Inwestycji. Podkreślić należy, iż w aktach sprawy znajduje się kserokopia opinii sporządzonej przez IBDiM jednak dokument ten nie został podpisany przez autora i jako taki nie może stanowić dowodu w sprawie. Wprawdzie do treści wspomnianej opinii strona odniosła się w odwołaniu od decyzji I instancji, co mogłoby wskazywać, iż strona została zaznajomiona z jej treścią, to jednak brak wspomnianego dokumentu w aktach sprawy uniemożliwił Sądowi dokonanie oceny prawidłowości wykorzystania jej przez organ. Stosownie do treści art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Aktami sprawy w rozumieniu wyżej cytowanego przepisu są zarówno akta sądowe, jak i przedstawione sądowi administracyjnemu akta administracyjne. Zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny jest kształtowany w oparciu o materiał faktyczny i dowodowy, który legł u podstaw wydania zaskarżonego aktu administracyjnego i znajduje się w nadesłanych przez organ aktach sprawy. Zadaniem sądu administracyjnego jest w rezultacie ustalenie, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym i znajdujący się w przedstawionych sądowi aktach sprawy materiał dowodowy jest pełny, czy został prawidłowo oceniony i czy jest wystarczający do wydania aktu administracyjnego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2005 r., sygn. akt FSK 1925/04 LEX nr 173085). Podstawą orzekania Sądu jest zatem materiał zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed organami obydwu instancji, przy czym przez akta sprawy administracyjnej należy rozumieć pełną dokumentację stanowiącą dowód przeprowadzonych, przez organy administracyjne i strony, czynności prawnomaterialnych i procesowych, pozwalających na kontrolę prawidłowości ustaleń poczynionych w sprawie przez organy prowadzące postępowanie administracyjne, jak również ocenę zarzutów zawartych w skardze i w rezultacie kontrolę zgodności z prawem podjętego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu, brak w aktach sprawy dokumentów, które zdaniem organu przesądziły o braku podstaw do wydania zezwolenia uniemożliwia dokonanie sądowej kontroli zaskarżonej decyzji. Konkludując należy stwierdzić, że w postępowaniu odwoławczym organ naruszył zasadę określoną w art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie i jego uzasadnienie nie znajduje oparcia w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie. Mając na względzie, iż wykazane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja podlega uchyleniu. Dodatkowo wskazać należy, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest ustosunkowania się organu do kontrargumentacji skarżącej przedstawionej w piśmie z dnia 17 sierpnia 2007 r., a w szczególności złączonego do tego pisma opracowania autorstwa W. K. Wspomniane opracowanie dotyczy istotnej dla sprawy kwestii wpływu reklam na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Skoro zdaniem organów, względy bezpieczeństwa ruchu drogowego są istotnymi dla nieuwzględnienia wniosku to brak ustosunkowania się organu do dowodu przeciwstawionego przez skarżącą, odpierającego argumentację organu w tym zakresie, uzasadnia podniesiony w skardze zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Ponadto, na marginesie zaznaczyć należy, iż w niniejszej sprawie zarówno w postępowaniu przed organem administracji jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym skarżąca spółka reprezentowana była przez profesjonalnego pełnomocnika. Wnosząc odwołanie od decyzji organu I instancji pełnomocnik powoływał się na załączone do akt sprawy pełnomocnictwo. Analiza akt sprawy nie potwierdziła istnienia takiego dokumentu. Wspomniane pełnomocnictwo zostało złożone do Sądu wraz ze skargą. Z uwagi na charakter wspomnianego pełnomocnictwa, datę wystawienia oraz zakres umocowania Sąd uznał, iż uchybienie w tym zakresie ma znaczenie dla sprawy jednak nie mogłoby stanowić samoistnej przesłanki uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy przy ponownym rozpoznaniu sprawy zobowiązany jest uwzględnić wytyczne Sądu i przeprowadzić postępowanie wyjaśniające zgodnie z wymogami postępowania administracyjnego z dokonaniem oceny całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w tym waloru dowodowego przedstawionego przez stronę opracowania autorstwa W. K. Mając na uwadze powyższe Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane w oparciu o art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na koszty postępowania w niniejszej sprawie złożyły się wpis sądowy od skargi w kwocie 200 złotych wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego ustalone zgodnie z przepisem § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 1163, poz. 1349 ze zm.) na kwotę 240 złotych.