VI SA/Wa 1337/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Wegner Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant spec. Iwona Sumikowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2019 r. sprawy ze skargi E. P. i J. P. o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego zakończonego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 340/16 w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia I. wznawia postępowanie zakończone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 340/16 ; II. zmienia wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 340/16 w ten sposób, że uchyla decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2015 r. Skarżący – E. P. i J. P. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej "GITD"), nakładającą na nich karę pieniężną w kwocie 15.000 złotych. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło zaś wykonywanie przewozu po drogach publicznych – drodze powiatowej nr "(...)"o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8t, pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii VII, gdy nacisk pojedynczej osi napędowej pojazdu czołowego wynosił 13,15 t (przekroczenie o 5,15 t). Wyrokiem z 15 września 2016 r. Sąd oddalił skargę na ww. decyzję.(sygn. akt VI SA/Wa 340/16). Orzeczenie stało się prawomocne od 18 października 2016 r. Dnia 21 marca 2019 r., w oparciu o art. 258 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej "TSUE") wydał wyrok w sprawie C-127/17, orzekając, że obowiązujący w Polsce system udzielania zezwoleń na przejazd pojazdów o nacisku pojedynczej osi do 11,5t jest sprzeczny z przepisami art. 3 i art. 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z dnia 29 kwietnia 2015 r., w związku z pkt 3.1 i pkt. 3.4 załącznika 1 do dyrektywy 96/53. Skarżący, w konsekwencji wydania przez TSUE ww. orzeczenia, złożyli w terminie do Sądu skargę o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego zakończonego prawomocnym wyrokiem w sprawie o sygn. VI SA/Wa 340/16, w której, jako podstawę wznowienia, wskazali m.in. art. 272 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej "p.p.s.a." i wnieśli o uchylenie wyroku wydanego w sprawie o sygn. VI SA/Wa 360/16, a także o merytoryczne rozpoznanie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd uznał, że skarga została wniesiona w terminie i jest zasadna. Instytucja wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego uregulowana jest w Dziale VII p.p.s.a. Stosownie do przepisów art. 280 – 282 p.p.s.a. rozpoznanie skargi o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego następuje w dwóch etapach. W pierwszym (na posiedzeniu niejawnym) sąd bada skargę pod względem formalnym, tj. czy jest dopuszczalna - czy została wniesiona w terminie, przez uprawniony podmiot oraz czy wskazano w niej ustawową przesłankę uzasadniającą żądanie wznowienia. Podstawą tej oceny są twierdzenia zawarte w skardze o wznowienie postępowania. W sytuacji, gdy sąd uzna skargę o wznowienie postępowania za dopuszczalną rozpoczyna się drugi etap postępowania, tj. sąd rozpoznaje sprawę na rozprawie merytorycznie. Przedmiotem wznowionego postępowania jest ocena wpływu wskazanej w skardze podstawy wznowienia na treść poprzedniego rozstrzygnięcia sądowego. Rozpoznając ponownie sprawę sąd stosuje odpowiednio przepisy o postępowaniu przed sądem, który wznowił postępowanie (art. 282 § 2 p.p.s.a.), m.in. przepisy o czynnościach procesowych, o doręczeniach, jak również dotyczące wydawania orzeczeń, ich uzasadniania i doręczania. W niniejszej sprawie, jako podstawę skargi o wznowienie postępowania, Skarżący wskazali art. 272 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy potrzeba taka wynika z rozstrzygnięcia organu międzynarodowego działającego na podstawie umowy międzynarodowej ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską. Przepis ten został dodany ustawą z 3 lutego 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. poz. 196), przy czym, jako główny argument wprowadzonej zmiany, ustawodawca wskazywał na konieczność ustanowienia podstaw prawnych dla wznowienia postępowania w przypadkach, w których Europejski Trybunał Praw Człowieka stwierdzał naruszenie Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (zob. uzasadnienie, VI kadencja, druk sejm. nr 2001, s. 17) Przepis § 2 art. 272 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio, z tym że termin do wniesienia skargi o wznowienie postępowania biegnie od dnia doręczenia stronie lub jej pełnomocnikowi rozstrzygnięcia organu międzynarodowego. Stosownie do § 2 art. 272 p.p.s.a. skargę o wznowienie postępowania wnosi się w terminie trzech miesięcy od dnia wejścia w życie orzeczenia. W realiach rozpoznawanej sprawy, dla przyjęcia jej do rozpoznania, należy także zauważyć, że w podjętej 16 października 2017 r. uchwale (sygn. I FPS 1/16) Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie siedmiu sędziów, orzekł, że podstawą wznowienia postępowania, o której mowa w art. 272 § 3 p.p.s.a., może być także orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, wydane w trybie pytania prejudycjalnego, nawet jeżeli to orzeczenie nie zostało doręczone stronie wnoszącej skargę o wznowienie postępowania. Sąd zauważa, że uchwała ta ma ogólną moc wiążącą, co oznacza, że przyjęta w niej wykładnia w zakresie objętym sentencją tej uchwały, kształtuje praktykę stosowania art. 272 § 3 p.p.s.a. Powyższe sprawia, że wprawdzie wyrok TSUE z 31 marca 2019 r. w sprawie C-127/17, nie został wydany w sprawie zainicjowanej skargą wniesioną przez Skarżących, to jednakże okoliczność ta pozostaje bez wpływu dla możliwości wystąpienia ze skargą o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na to orzeczenie TSUE. Na uwagę zasługuje także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 grudnia 2018 r., sygn. akt I GSK 3179/18, (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) w którym wyjaśniono, że TSUE stoi na straży wykładni i stosowania prawa unijnego. Przepisy prawa unijnego nie określają w sposób wyraźny skutków wyroków TSUE, niemniej jednak przyjmuje się, że wyroki te od chwili ich wydania są wiążące, ostateczne i niezaskarżalne przez sądy krajowe. Państwa członkowskie Unii Europejskiej mają obowiązek stosowania prawa unijnego w zgodzie z jego wykładnią. Artykuł 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej stanowi bowiem, że "zgodnie z zasadą lojalnej współpracy Unia i Państwa Członkowskie wzajemnie się szanują i udzielają sobie wzajemnego wsparcia w wykonywaniu zadań wynikających z Traktatów. Państwa Członkowskie podejmują wszelkie środki ogólne lub szczególne właściwe dla zapewnienia wykonania zobowiązań wynikających z Traktatów lub aktów instytucji Unii. Państwa Członkowskie ułatwiają wypełnianie przez Unię jej zadań i powstrzymują się od podejmowania wszelkich środków, które mogłyby zagrażać urzeczywistnieniu celów Unii". Jak wskazano powyżej, Skarżący podstawę wznowieniową wiążą z wyrokiem TSUE z 21 marca 2019 r. w sprawie C-127/17, w którym uznano, że nakładając na przedsiębiorstwo transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się po niektórych drogach publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej łącznie na podstawie przepisów art. 3 i art. 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym, zmienionej dyrektywą parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z dnia 29 kwietnia 2015 r. w związku z pkt 3.1 i pkt. 3.4 załącznika 1 do dyrektywy 96/53. Mając powyższe na uwadze Sąd, w pkt I niniejszego wyroku, wznowił postępowanie sądowoadministracyjne zakończone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 340/16. Zgodnie z art. 282 § 1 p.p.s.a. Sąd rozpoznaje sprawę na nowo w granicach, jakie zakreśla podstawa wznowienia, w tym więc przypadku w całości, bowiem podstawą wznowienia jest przywołany powyżej wyrok TSUE z 21 marca 2019 r. Przechodząc do merytorycznej oceny rozpoznawanej skargi należy odpowiedzieć na pytanie, czy zagadnienie prawne, będące podstawą wydania wyroku TSUE, jest tożsame z zagadnieniem prawnym będącym podstawą wydania prawomocnego wyroku Sądu w sprawie o sygn. VI SA/Wa 340/16. Jak wynika z akt administracyjnych zgromadzonych w postępowaniu zakończonym decyzją GITD, nakładającą na Skarżących karę pieniężną 15.000 złotych, decyzja ta była wynikiem ustalenia, w toku drogowej kontroli przekroczenia przez pojazd czołowy dopuszczalnego nacisku na pojedynczej osi napędowej, który wynosił 13,15 t, a to na drodze powiatowej nr [...] o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t. Stosownie do treści art. 64 ust. 1 pkt 1 p.r.d. ruch pojazdu nienormatywnego jest dozwolony pod warunkiem uzyskania zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego odpowiedniej kategorii, wydawanego, w drodze decyzji administracyjnej, przez właściwy organ, a w przypadku pojazdu nienormatywnego należącego do Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej pod warunkiem uzyskania zezwolenia wojskowego na przejazd drogowy, wydawanego przez właściwy organ wojskowy. Zaś ust. 2 art. 64 p.r.d. zabrania przewozu pojazdem nienormatywnym ładunków innych niż ładunek niepodzielny, z wyłączeniem pojazdów nienormatywnych do poruszania się na podstawie zezwoleń kategorii I lub II. Za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia, nakłada się karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej, na podmiot wykonujący przejazd (art. 140aa ust. 1 i ust. 3 pkt 1 p.r.d.). W myśl art. 41 ust. 1 u.d.p. - obowiązującej w dacie dokonywania kontroli pojazdu Skarżącego, po drogach publicznych dopuszcza się ruch pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t, z zastrzeżeniem ust. 2 i ust. 3. Przy czym stosownie do art. 41 ust. 2 u.d.p. minister właściwy do spraw transportu ustala, w drodze rozporządzenia, wykaz: 1) dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, 2) dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t - mając na uwadze potrzebę ochrony dróg oraz zapewnienia ruchu tranzytowego. Z kolei art. 41 ust. 3 u.d.p. stanowi, że drogi wojewódzkie, inne niż drogi określone na podstawie ust. 2 pkt 1, drogi powiatowe oraz drogi gminne stanowią sieć dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t. Jak już wcześniej wskazano, kontrola pojazdu Skarżących wykazała, że nacisk pojedynczej osi napędowej pojazdu czołowego wynosił 13,15 t, w związku z tym GITD nałożył na Skarżących karę pieniężną 15.000 złotych, jak za brak zezwolenia kat. VII. Mając na uwadze powyższe – tj. ustalenia z kontroli pojazdu Skarżących i nałożoną za to karę pieniężną oraz przywołany powyżej wyrok TSUE z 21 marca 2019 r., Sąd orzekł jak w pkt II niniejszego wyroku. TSUE w uzasadnieniu swojego orzeczenia jednoznacznie stwierdził, że wynikające z prawa polskiego ograniczenia w dostępie do polskiej sieci dróg pojazdów odpowiadających, określonym w pkt 3.1 i pkt 3.4 załącznika 1 dyrektywy 96/53, dopuszczalnym wartościom nacisku osi, są sprzeczne z art. 3 ust. 1 tiret pierwsze oraz art. 7 tej dyrektywy w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do tej dyrektywy. Zgodnie z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP, jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 11 maja 2005 r. (sygn. akt K 18/04) Polska, na mocy Traktatu akcesyjnego, zobowiązała się przejąć całość prawa Unii Europejskiej, na które składa się cały "wspólnotowy zasób prawny", obejmujący zarówno przepisy traktatów (tzw. pierwotne prawo wspólnotowe - pochodzące bezpośrednio od państw członkowskich), przepisy wydawane przez organy Wspólnot (zwane pochodnym lub wtórnym prawem wspólnotowym - tu m.in. dyrektywny), jak również dorobek orzeczniczy Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich, w tym zatem TSUE. W związku powyższym, zarówno organy administracji publicznej, jak i sądy krajowe, obowiązane są do przestrzegania zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego wobec prawa krajowego i odmowy stosowania prawa krajowego niezgodnego – kolidującego, z prawem wspólnotowym. W konsekwencji sprzeczne z ww. dyrektywą Rady nr 96/53 było przyjęcie możliwości obniżenia kryterium dopuszczalnych nacisków osi, na niektórych z dróg do 8 t, gdyż wszystkie pojazdy winny mieć zagwarantowane prawo poruszania się po drogach bez zezwolenia do granicznej wartości nacisków 11,5t. W związku z powyższym decyzja GITD, zaskarżona w sprawie VI SA/Wa 340/16, nakładająca na Skarżących ww. karę pieniężną za przekroczenie nacisku pojedynczej osi napędowej o 5,15 t narusza art. 3 oraz art. 7 w zw. z pkt 3.1. oraz pkt 3.4 załącznika 1 dyrektywy Rady nr 96/53 w zw. z art. 91 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej, gdyż nałożono nią na Skarżących zbyt wysoką sankcję administracyjną w sytuacji przekroczenia przez kontrolowany pojazd (13,15t), określonego przepisami wspólnotowymi (11,5t), dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej tylko o 1,65 t, nie zaś o 5,15 t. Dodatkowo należy wskazać, że z uzasadnienia wyroku TSUE wynika, że "gdyby ustanowione w dyrektywie 96/53 wspólne normy dotyczące maksymalnego dopuszczalnego nacisku na oś pojazdów użytkowych miały zastosowanie tylko do niektórych dróg publicznych państw członkowskich, nawet jeśli miałyby to być te drogi, które mogą generować ruch międzynarodowy, istniałoby prawdopodobieństwo uchybienia celowi tej dyrektywy, który polega na usunięciu przeszkód w ruchu między państwami członkowskimi. Przyjęcie sugerowanej przez Rzeczpospolitą Polską wykładni skutkowałoby tym, że w sytuacji gdy pojazd użytkowy przemieszczający się na terytorium co najmniej dwóch państw członkowskich opuszczałby transeuropejską sieć transportową lub główne drogi krajowe państwa członkowskiego, to ruch ten, do tej pory międzynarodowy, traciłby ten charakter. Wskutek tego ustanowione w dyrektywie 96/53 wspólne normy dotyczące maksymalnego dopuszczalnego nacisku na oś pojazdów użytkowych traciłyby zastosowanie w odniesieniu do tego pojazdu. Przyjęcie takiej wykładni, zamiast promować cel polegający na usunięciu przeszkód w ruchu między państwami członkowskimi, prowadziłoby do utrzymania przeszkód dla tego ruchu". W myśl art. 282 § 2 p.p.s.a. po ponownym rozpoznaniu sprawy sąd oddala skargę o wznowienie albo ją uwzględnia stosując odpowiednio przepisy o postępowaniu przed sądem, który wznowił postępowanie lub uchyla zaskarżone orzeczenie i skargę odrzuca lub postępowanie umarza. W niniejszej sprawie Sąd uznał za konieczne zmianę wyroku z 15 września 2016 r. sygn. VI SA/Wa 340/16. Uwzględnienie skargi w tym zakresie i wyeliminowanie z obrotu wskazanego orzeczenia następuje z tej bowiem przyczyny, że na ocenę zaskarżonych decyzji miał bezpośrednio wpływ wyrok TSUE z 21 marca 2019 r. w sprawie C-127/17. Sąd stwierdza, że wyrok TSUE w sprawie C-127/17 i powołane w nim przepisy dyrektywy dopuszczają, by także w transporcie krajowym, pojazdy poruszały się z obciążeniem do 11,5 t na jedną oś. Tylko w wyjątkowych przypadkach, w myśl art. 7 dyrektywy nr 96/53/WE, na niektórych drogach lub obiektach inżynieryjnych, mogą być wprowadzane ograniczenia ciężaru, bądź wymiaru pojazdów. Nie mogą mieć one jednak charakteru masowego, jak to uczyniono w art. 41 ust. 2 pkt 1 i 2 i ust. 3 u.d.p. Wbrew wskazanym postanowieniom dyrektywy, ustawodawca polski, na drodze, na której zatrzymano do kontroli pojazd Skarżących, w sposób nieuprawniony ograniczył wartość obciążenia na jedną oś do 8 t, skoro wartość ta winna, co do zasady, wynosić 11,5t. Skoro więc sprzeczne z art. 3 ust. 1 tiret pierwsze oraz punktem 3.4.1 załącznika nr I dyrektywy nr 96/53/WE było obniżenie ww. dopuszczalnej wartości nacisków na osie z poziomu 11,5 t do 8 t, to nie mogło to stanowić podstawy nałożenia na Skarżących sankcji administracyjnej w takim wymiarze, w jakim to nastąpiło. Bezpośrednio stosowane przepisy dyrektywy wyprzedzały bowiem przepis ustawy krajowej, tj. art. 42 ust. 3 u.d.p. krajowej, tj. art. 42 ust. 3 u.d.p. Jak uprzednio już wskazano, przekroczenie nacisku pojedynczej osi napędowej o 1,65 t było jedynym naruszeniem stwierdzonym podczas kontroli. Obowiązkiem organów, przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, będzie zatem rozważenie wysokości kary, jaka z uwzględnieniem dopuszczalnego nacisku 11,5 t, wynikającego z wyroku TSUE z 21 marca 2019 r., winna zostać nałożona na Skarżących. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.