VI SA/Wa 1339/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Monika Staniszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2007 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) czerwca 2007 r. nr (...) w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę W dniu 22 stycznia 2007 r. do Zarządu Dróg Miejskich w W. wpłynął wniosek C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. – dalej zwana skarżącą, o wydanie zezwolenia na dalsze zajęcie odcinka pasa drogowego ul. J. rej. nr 82, nośnika reklamowego o powierzchni 36 m2 na okres od 01.02.2007 r. do 31.05.2007 r. Rozpatrując niniejszą sprawę Dyrektor ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich, działający z upoważnienia Prezydenta [...] W., decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. wydaną na podstawie art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 pkt. 3, ust. 8 i ust 13, oraz art. 40d ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086, z późn. zm., dalej zwana ustawą o drogach publicznych), § 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481), art. 104 k.p.a. oraz na podstawie uchwały Nr LXXX/2512/2006 Rady [...] W. z dnia 31 sierpnia 2006 r., zmieniającej uchwałę w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...] W., z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, ([...]) zezwolił na zajęcie odcinka pasa drogowego (drogi krajowej) ul. J. rej. nr 82 o powierzchni 8,64 m2 na okres od dnia 1 lutego 2007 r. do dnia 27 lutego 2007 r. oraz umieszczenie w nim reklamy (dwustronnej) o łącznej powierzchni reklamowej 36 m2, odmawiając jednocześnie wydania zezwolenia na lokalizację reklamy od dnia 28 lutego 2007 r. oraz nadając rozstrzygnięciu zamieszczonemu w pkt 2 decyzji rygor natychmiastowej wykonalności w odniesieniu do nośnika reklamowego zawierającego informację wizualną z wyłączeniem elementów konstrukcyjnych i zamocowań nośnika reklamowego. Ponadto w decyzji ustalono warunki zajęcia pasa drogowego, wysokość opłaty, terminy jej wniesienia i rachunek, na który należy ją wnosić. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż od czasu wydania poprzedniego zezwolenia na lokalizację reklamy w pasie drogowym stan faktyczny sprawy uległ istotnej zmianie. Wskazał na fakty powszechnie znane dotyczące przyrostu natężenia ruchu drogowego na sieci ulic w W., stałą tendencję wzrostu liczby wypadków drogowych oraz założenia przyjętego przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowego Programu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005. Powołał się ponadto na wyniki badań natężenia ruchu w porannym szczycie opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W., opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w [...] W. opracowaną przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku strony oraz charakterystykę reklamy i jej wymiary. Na podstawie tych materiałów, a w szczególności opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów organ ustalił, iż reklamy umieszczone w pasach dróg stanowią szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Reklama powoduje bowiem dekoncentrację kierowców w postaci fiksacji, tj. stanu chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie. Czas fiksacji mieści się z reguły w granicach 0,2 – 1,5 sekundy. W tym czasie, kiedy oko kierowcy "spoczywa" na reklamie, pojazd - poruszający się z prędkością 50 km/h - przejeżdża bez kontroli 2,8 m do 20,8 m plus do zatrzymania 30,9 m a przy prędkości 80 km/h – 4,4 m do 33,3 m plus do zatrzymania 30,9 m. Ponadto badania przeprowadzone w USA wykazały, że w 10 – 30 % wszystkich wypadków drogowych czynnik rozproszenia uwagi kierowcy jest jednym z powodów ich zaistnienia; przyczyną ok. 1/3 z tych wypadków były wizualne bodźce zewnętrzne – głównie przydrożne reklamy. Powyższe badania wykazały również wprost proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych do liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Średni wskaźnik wypadkowości dla odcinków drogi z przydrożnymi bilboardami był o 40,9% wyższy niż dla odcinków bez reklam. Pas drogowy ulicy J. pełni zaś ważną rolę w układzie drogowym [...] W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego. W porannym szczycie natężenie ruchu w tym miejscu wynosi 1920 pojazdów na godzinę. Ponadto odległość wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni wynosi około 1 m i jest mniejsza od odległości minimalnych określonych w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Przedmiotowa reklama umieszczona została na trawniku. Lokalizowanie w tym miejscu obiektu powoduje, iż przy wymianie treści reklamowej bądź konserwacji nośnika reklamowego, dochodzi do zniszczeń chodnika i zieleni. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia organ stwierdził, że lokalizacja przedmiotowej reklamy nie może zostać uznana za przypadek szczególnie uzasadniony, kiedy możliwe jest umieszczenie w pasie drogi publicznej obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację reklamy wskazana w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, gdyż przepis ten dopuszcza lokalizowanie wyżej wymienionych obiektów jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, zaś naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Organ stwierdził jednocześnie, że mając na uwadze zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz słuszny interes strony uznał jednak za zasadne wydanie zezwolenia na dalsze umieszczanie reklamy już istniejącej w okresie, kiedy organ administracji publicznej prowadził niniejsze postępowanie. Zarząd Dróg Miejskich zezwolił zatem na umieszczenie reklamy w okresie od dnia 1 lutego 2007 r. do dnia wydania decyzji. Z uwagi natomiast na zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, a w konsekwencji życia i zdrowia użytkowników ruchu drogowego, decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności w odniesieniu do samego nośnika reklamowego zawierającego informację wizualną, kierowaną do uczestników ruchu drogowego. Organ podkreślił jednak, że strona w związku z odmową udzielenia zezwolenia na dalszą lokalizację przedmiotowej reklamy, powinna niezwłocznie podjąć stosowne działania zmierzające do usunięcia z terenu pasa drogowego elementów konstrukcyjnych i zamocowania nośnika reklamy. Skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. zarzucając organowi I instancji naruszenie przepisów procedury administracyjnej tj. art. 6 k.p.a., art. 108 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a. W związku z tymi zarzutami Spółka wniosła na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. o uchylenie przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu odwołania wskazano, iż upoważnienie do wydania decyzji administracyjnej w niniejszej sprawie, które udzielone zostało przez Prezydenta [...] W. wskazanemu Dyrektorowi ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich w W., w dniu wydania zaskarżonej decyzji nie miało mocy prawnej, bowiem wcześniej wygasło w związku z wygaśnięciem z mocy prawa mandatu Prezydenta [...] W. H. G. w grudniu 2006 r., z uwagi na to, że nie złożyła ona w przewidzianym prawem terminie, oświadczenia, o którym mowa w przepisie art. 26 ust. 1 pkt la) ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984, Nr 127, poz. 1089 i Nr 214, poz. 1806). Zarzucono ponadto, że całkowicie nieuprawnione było nadanie zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, gdyż zgodnie z powszechnie przyjętym poglądem judykatury oraz doktryny prawa administracyjnego w zakresie wykładni przepisu artykuł 108 § 1 k.p.a., przyjmuje się, że wykonanie decyzji nieostatecznej ma charakter wyjątkowy, dlatego też przesłanki nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie mogą być interpretowane rozszerzająco, lecz muszą być poddane wykładni ścisłej. Nadto podniesiono, że organ nie wskazał jednocześnie żadnych podstaw faktycznych zmiany stanowiska, w zakresie funkcjonowania przedmiotowego nośnika reklamowego w pasie drogi, które nastąpiło po dniu 27 lutego 2007 r., a w uzasadnieniu decyzji nie zostały wskazane żadne konkretne dowody na poparcie tezy, że istnieje faktyczne zagrożenie dla kierowców w obszarze funkcjonowania przedmiotowego urządzenia. Organ ograniczył bowiem treść uzasadnienia faktycznego do wskazania wyników badań i ekspertyz, które w zakresie odnoszącym się do obszaru Polski, dotyczą wyłącznie wzrastającego natężenia ruchu oraz liczby wypadków, w tym na terenie aglomeracji w. w latach 2004 - 2005. Badania te nie obejmują jednak okresu stycznia i lutego 2007 r., kiedy przedmiotowy nośnik, zdaniem organu, najpierw nie zagrażał, a potem zagrażał bezpieczeństwu ruchu drogowego w miejscu jego posadowienia. Ponadto, w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji brak jest wskazania, jaką konkretnie liczbę wypadków drogowych odnotowano w pobliżu przedmiotowego nośnika. Brak jest również wskazania przez organ, ile kolizji drogowych, z ogólnej liczby wypadków, spowodowanych zostało przez przedmiotowy nośnik reklamowy. Powyższe prowadzi do wniosku, że w przedmiotowej sprawie żadnych szczegółowych analiz, ani wizji lokalnych w rejonie ul. J. nr 82 w W., organ nie wykonał. Ponadto, wyniki badań, na które powołuje się organ w treści zaskarżonej decyzji, w szczególności dane i wnioski zawarte w Opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, są niewiarygodne. Przedmiotowa opinia nie ma ponadto waloru dokumentu naukowego. Brak jest bowiem w tym dokumencie podstawowych elementów treści każdego opracowania badawczego o charakterze naukowym, w tym zgodnego ze wskazówkami metodycznymi określenia zarówno założeń badawczych, materiału badawczego, przyjętej metody badawczej oraz kryteriów opracowania wyników badań, jak również szczegółowego opisu przeprowadzonych badań. Z analizy treści przedmiotowej opinii wynika zaś, że odnośnie urządzenia reklamowego objętego wnioskiem inwestora, faktycznie żadnych badań Instytut Badawczy Dróg i Mostów nie przeprowadził. W opinii dokonana została jedynie wybiórcza i subiektywna kompilacja wyników badań, które dotyczą wpływu nośników reklamowych na zachowania kierowców w różnych krajach świata. Skoro natomiast organ twierdzi, iż przedmiotowy nośnik reklamowy zagraża bezpieczeństwu uczestników ruchu drogowego, to stopień tego zagrożenia powinien zostać określony przez organ konkretnie dla miejsca lokalizacji tego urządzenia reklamowego. Tymczasem, odnośnie ul. J. nr 82 w W. organ wskazał w zaskarżonej decyzji wyłącznie wynik badania natężenia ruchu samochodów w tym miejscu w godzinach szczytu komunikacyjnego. Pozostały, wskazany w treści zaskarżonej decyzji materiał dowodowy w postaci opinii oraz innych dokumentów, dotyczy natomiast ogólnych badań związanych z reklamami drogowymi funkcjonującymi w Polsce, a przede wszystkim na terenie innych krajów świata. Zarzucono ponadto, że w chwili obecnej w pasie drogi, w sąsiedztwie urządzenia reklamowego objętego zaskarżoną decyzją, jak również w pasie drogi innych, ruchliwych ulic W. funkcjonują nośniki reklamowe firm konkurencyjnych wobec odwołującej się Spółki, co do których Zarząd Dróg Miejskich nie twierdzi, iż zagrażają bezpieczeństwu kierowców. Świadczy to o nierównym traktowaniu przez ten organ przedsiębiorców z branży reklamy zewnętrznej. Praktyka przyjęta przez urzędników Zarządu Dróg Miejskich w W. jest więc sprzeczna z zasadą równego traktowania podmiotów gospodarczych, znajdujących się w tej samej sytuacji prawnej i faktycznej, która została wyrażona w art. 32 Konstytucji RP. W ten sposób naruszona została również zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpoznając odwołanie decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...]wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, iż zezwoliło na zajęcie pasa drogowego ul. J. wg lokalizacji szczegółowej określonej w planie sytuacyjnym stanowiącym załącznik do niniejszej decyzji na okres od dnia 1 lutego 2007 r. do dnia 31 maja 2007 r. oraz umieszczenie w nim reklamy dwustronnej o łącznej powierzchni reklamowej 36 m2, ustaliło warunki zajęcia pasa drogowego stanowiące załącznik do niniejszej decyzji, ustaliło opłatę za umieszczenie w pasie drogowym reklamy w wysokości 19 026 zł. SKO potwierdziło stanowisko organu I instancji co do tego, iż reklamy umieszczone w pasach dróg stanowią szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego jak i jego ocenę, w świetle wskazanych przepisów ustawy o drogach publicznych, lokalizacji reklamy objętej wnioskiem (pas drogowy ul. J.). Organ nie podzielił natomiast zarzutu co do wydania decyzji przez osobę nieuprawnioną podnosząc, iż wbrew przekonaniu strony mandat Prezydenta [...]W.H. G., która udzieliła upoważnienia Dyrektorowi ds. zarządzania ZDM w W. nie wygasł. SKO uznało jednak za zasadne ustalenie terminu zezwolenia na okres od 1 lutego 2007 r. do 31 maja 2007 r. , więc zgodnie z wnioskiem. Decyzji organu I instancji wydanej w dniu [...] lutego 2007 r. został bowiem nadany rygor natychmiastowej wykonalności, a strona otrzymała decyzję dopiero w dniu 20 marca 2007 r. wnosząc o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności. Odwołanie wpłynęło zatem do organu w ostatnim dniu kwietnia 2007r. i zostało rozpatrzone dopiero [...] czerwca 2007 r. (data zaskarżonej decyzji). W tym stanie rzeczy w decyzji wyliczono również nową wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego. W skardze na tę decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca Spółka, zarzuciła organowi naruszenie art. 35 k.p.a. w zw. z 7 k.p.a., art. 104 § 2 k.p.a., art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podniesiono zarzut przewlekłości postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ. Skarżąca podniosła, iż zaskarżoną decyzją zezwolono jej na dalsze zajęcie pasa drogowego w celu funkcjonowania na nim przedmiotowego nośnika reklamowego do dnia 31 maja 2007 r. zaś zaskarżona decyzja została skarżącej doręczona w dniu 4 lipca 2007 r., tj. po upływie końcowego terminu zezwolenia na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego. Taki stan rzeczy skutkuje dla skarżącej brakiem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i funkcjonowanie w nim urządzenia reklamowego w wyżej wskazanym okresie i możliwością nałożenia kary pieniężnej za zajęcie psa drogowego bez zezwolenia. Ponadto, w ocenie skarżącej, w uzasadnieniu decyzji nie wskazano konkretnych dowodów na poparcie tezy, że istnieje faktyczne zagrożenie dla kierowców w obszarze funkcjonowania przedmiotowego urządzenia, gdyż organ odwoławczy ograniczył treść uzasadnienia faktycznego do wskazania wyników i wniosków zawartych w opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów – Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, które są zdaniem, skarżącej całkowicie niewiarygodne. Ponadto zarzucono, że opinia ta została podpisana przez osobę nieuprawnioną do reprezentowania Instytutu na zewnątrz oraz, że nie ma ona waloru dokumentu naukowego. W opinii dokonana została bowiem jedynie wybiórcza i subiektywna kompilacja wyników badań, które dotyczą wpływu nośników reklamowych na zachowania kierowców w różnych krajach świata. SKO w swojej decyzji nie odniosło się ponadto w ogóle do zgłoszonych przez skarżącą zarzutów formalnych i merytorycznych dotyczących tej opinii. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podtrzymał argumentację prezentowaną w zaskarżonej decyzji. Ponadto podniósł, odnosząc się do zarzutu przewlekłości postępowania, iż w niniejszej sprawie otrzymał akta sprawy w dniu 30 kwietnia 2007 r. zaś zaskarżoną decyzję wydał w dniu [...] czerwca 2007 r. i w tym samym dniu przekazał do wysłania. Wskazał, że rozstrzygnięcie dotyczy okresu od dnia 1 lutego 2007 r. do dnia 31 maja 2007 r. co oznacza, iż organ orzekł zgodnie z wnioskiem strony, w którym strona wniosła o wydanie zezwolenia na powyższy okres. Orzeczenie ponad wniosek strony czyli na okres od dnia 1 czerwca do 4 lipca 2007 r. byłoby samowolą ze strony organu i wiązałoby się z niezasadnym naliczeniem skarżącej dodatkowej opłaty za zajęcie pasa drogowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. W przedmiotowej sprawie skarżąca spółka we wniosku z dnia 15 stycznia 2007 r. wniosła o wydanie zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego w okresie od dnia 1 lutego 2007 r. do dnia 31 maja 2007 r. Organ I instancji zezwolił na zajęcie odcinka pasa drogowego na okres od dnia 1 lutego 2007 r. do dnia 27 lutego 2007 r. oraz umieszczenie w nim reklamy odmawiając jednocześnie wydania zezwolenia na lokalizację reklamy od dnia 28 lutego 2007 r. W konsekwencji skarżąca spółka nie otrzymała zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w części objętej jej żądaniem tj. w okresie od dnia 28 lutego 2007 r. do dnia 31 maja 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2007r. zapadłą w wyniku rozpatrzenia odwołania od ww. decyzji organu I - instancji, uchyliło tę decyzję w całości i zezwoliło skarżącej na zajęcie pasa drogowego, zgodnie z jej wnioskiem, na okres od dnia 1 lutego 2007 r. do dnia 31 maja 2007 r. Organ II – instancji uwzględnił zatem w całości żądanie strony zawarte we wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne w rozpatrywanej sprawie w całości, wydając zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na okres tym wnioskiem objęty. W zakresie, w jakim organ rozstrzygnął o wydaniu zezwolenia na cały żądany we wniosku okres decyzja jest zatem dla strony korzystna. Za niekorzystne strona uznaje tylko nieobjęcie zezwoleniem okresu rozstrzygania przez SKO przedmiotowej sprawy administracyjnej w części obejmującej okres od 1 czerwca 2007 r. do dnia 4 lipca 2007 r. Należy zatem mieć na uwadze przepis art. 134 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba, że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 Sąd uwzględniając skargę na decyzję stwierdza jej nieważność, w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa (lub w innych przepisach. Takich naruszeń Sąd w niniejszej sprawie nie stwierdził. Strona, wnosząc jedynie o uchylenie zaskarżonej decyzji także nie zarzucała tego rodzaju wadliwości, która winna skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Sąd był zatem związany zakazem reformationis in peius ustanowionym w w/powołanym przepisie. Skarżąca zarzuciła nierozpoznanie istoty sprawy, które w jej ocenie polega na braku rozpatrzenia zarzutu i odwołania dotyczącego wadliwego oparcia decyzji na opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów i na nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego w zakresie przyjętej przez organy okoliczności, iż ustawienie nośnika reklamowego może sprowadzać realne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. W sytuacji, gdy SKO rozstrzygnęło w zaskarżonej decyzji o wydaniu zezwolenia na cały objęty wnioskiem okres, rozstrzygając tym samym istotę sprawy powyższe zarzuty są niezrozumiałe i w istocie bezprzedmiotowe. Gdyby nawet przyjąć ich zasadność, to pozostawały one bez wpływu na wynik sprawy, która została rozstrzygnięta zgodnie z żądaniem strony. Z uzasadnienia skargi wynika, iż w istocie strona wiąże swoje niezadowolenie z rozstrzygnięcia i przypisuje mu wadliwość przede wszystkim w związku z faktem nieobjęcia zezwoleniem okresu od 1 czerwca – 4 lipca 2007 r. Zarzuty skargi w tym zakresie są nieuzasadnione. Zaskarżona decyzja zapadła w wyniku rozpoznania odwołania od decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy rozpoznaje w ramach dwuinstancyjności postępowania (art. 15 kpa) ponownie sprawę w jej całokształcie. Przedmiotem sprawy był wniosek strony o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie 1 luty 2007 r. – 31 maja 2007 r. W takim tylko zakresie Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając w ramach art. 138 kpa mogło odwołanie strony rozpoznać. Stosownie do powołanego artykułu organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję umarza postępowanie odwoławcze lub umarza postępowanie odwoławcze, bądź też uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji przy spełnieniu przesłanek z art. 138 § 2 kpa. Powołany przepis nie daje zatem organowi odwoławczemu możliwości orzekania w sprawie, która nie była przedmiotem decyzji kontrolowanej przez organ w ramach odwołania, a okres od 1 czerwca – 4 lipca 2007 r. co bezsporne, nie był objęty wnioskiem strony, ani też co oczywiste w takim zakresie organ I instancji sprawy nie rozstrzygnął. Tym samym więc ponownemu rozpoznaniu w ramach postępowania odwoławczego podlegała sprawa z wniosku obejmującego okres od 1 lutego 2007 r. – 31 maja 2007 r. i SKO bez naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 kpa podjęło zaskarżoną decyzję orzekając co do istoty sprawy zgodnie z żądaniem skarżącej. Rozstrzygnięcie przez SKO, którego oczekiwała skarżąca co do okresu od 1 czerwca – 4 lipca 2007 r. byłoby nie tylko rażącym naruszeniem art. 138 kpa, ale również stanowiłoby rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Zarzut niewydania rozstrzygnięcia przez SKO, w powyższym zakresie jest zatem zarzutem, który nie znajduje uzasadnienia ani w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy ani też w obowiązującym prawie. Niezależnie od powyższego należy podnieść, iż postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego inicjowane jest, zgodnie z art. 39 i 40 ustawy o drogach publicznych, na wniosek strony zainteresowanej ulokowaniem w pasie drogowym konkretnego obiektu. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 3 marca 1994 r. sygn. III ARN 67/93 (OSNCP 1994, nr 10, poz. 199) podkreślił, iż postępowanie administracyjne wszczyna się w zasadzie na żądanie strony, która w swym podaniu podaje zazwyczaj jego przedmiot i zakres postępowania administracyjnego. Decyzja administracyjna - zgodnie z art. 104 k.p.a. - rozstrzyga sprawę co do jej istoty w granicach żądania określonego przez strony." Tym samym organ, rozpoznając sprawę wszczętą nie z urzędu lecz wskutek żądania strony, nie posiada legitymacji do podejmowania w drodze decyzji administracyjnej rozstrzygnięcia wykraczającego poza zakres ujęty we wniosku strony. Podkreślić należy, iż w toku postępowania administracyjnego strona skarżąca nie zmodyfikowała swojego wniosku odnośnie okresu, w jakim była zainteresowana uzyskaniem stosownego zezwolenia. Przepisy prawa materialnego regulujące kwestię inicjatywy wszczęcia postępowania w sprawie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, w tym przypadku ustawy o drogach publicznych, nie przewidują możliwości wszczynania postępowania z urzędu. W tym stanie rzeczy dodatkowo tylko należy podnieść, iż przepisy powołanej ustawy nie przewidują instytucji zmiany, przedłużenia zezwolenia, czy też zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego. Zezwolenie dotyczy bowiem skonkretyzowanego okresu czasu i jest wydawane na zasadzie wyjątku od generalnego zakazu "...dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego". Oznacza to m.in., że raz uprawniony nie może przy występowaniu o kolejne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego powoływać się na jakiekolwiek prawa nabyte. Po upływie okresu, na który zezwolenie zostało wydane występuje za każdym razem o nowe zezwolenie, na warunkach określanych każdorazowo, zgodnie z obowiązującymi w tym okresie przepisami szczególnymi, przez uprawniony organ. Powoływanie się przez skarżącą spółkę na faktyczne funkcjonowanie obiektu w pasie drogowym w oczekiwaniu na rozstrzygnięcie organu II – instancji, w okresie, którego nie dotyczył wniosek strony i grożącej z tego tytułu kary administracyjnej pozostaje bez istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie Z tych też względów Sąd skargi nie uwzględnił i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.