VI SA/Wa 1341/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędziowie WSA Grażyna Śliwińska Asesor WSA Piotr Borowiecki Protokolant Paweł Muszyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi X. S.A. w K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2004r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia planu ochrony banku oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2004r. nr [...] Komendant Główny Policji utrzymał w mocy decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] marca 2004r. odmawiającą uzgodnienia aneksu do planu ochrony Oddziału X. S.A. w L. Do wydania tej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2003r. X. S.A., zwany dalej Bankiem, zwrócił się do Komendanta [...] Policji o uzgodnienie Aneksu nr 1 do "Planu Ochrony" Oddziału Banku w L. Do wniosku dołączono proponowany Aneks nr 1 /dalej zwany Aneksem/. Aneks, po wizji lokalnej, został zaopiniowany negatywnie przez służby policyjne, jako nie zapewniający skutecznej ochrony i zwrócony do korekty. Bank złożył skorygowany Aneks. I ten aneks w ocenie Policji był niekompletny, gdyż nie zawierał zapisów dotyczących sprawowania ochrony w trakcie otwierania i zamykania placówki i sposobu zabezpieczenia kluczy. Bank ponownie skorygował Aneks i wskazał, że proponuje następujące zmiany: zmniejszenie liczby kamer z 19 na 17, wprowadzenie automatów kasjerskich i multisejfów, co oddzieli pracowników i klientów od wartości pieniężnych, utworzenie pomieszczenia do dużych wypłat, modernizację systemu zabezpieczeń elektronicznych poprzez zastosowanie dwóch central alarmowych nowej generacji typu [...] i wyposażenie każdego pomieszczenia w przynajmniej jedną czujkę pasywną podczerwieni, nowy monitoring oraz nowy system kontroli dostępu, likwidację stałego całodobowego posterunku ochrony fizycznej i posterunku doraźnego 8 godzinnego i zastąpienie ich jednym posterunkiem stałym 12 godzinnym, zapewnienie wsparcia grup interwencyjnych, którego dotychczas nie było. Decyzją z dnia [...] marca 2004r. Komendant [...] Policji odmówił wnioskodawcy uzgodnienia Aneksu podając jako podstawę prawną art.7 ust.4 w związku z art.7 ust.1 i 3 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997r. o ochronie osób i mienia /Dz.U. nr 114 z 1997r. poz. 740 z późn. zmianami/. W uzasadnieniu decyzji Komendant wskazał, że Aneks przewiduje zmniejszenie stanu osobowego pracowników ochrony fizycznej poprzez likwidację posterunku na sali operacyjnej i zmniejszenie do 12 godzin czasu pracy operatora systemu elektronicznego zabezpieczenia /SEZ/, objęcie obiektu ochroną przez grupę interwencyjną przez 24 godziny, określenie maksymalnej liczby pracowników ochrony fizycznej - jeden, pozostawienie jednej sztuki broni palnej, jednego paralizatora elektrycznego i jednej sztuki kajdanek oraz wprowadzenie doraźnej ochrony fizycznej w postaci grupy interwencyjnej wyposażonej w dwa paralizatory, dwie sztuki kajdanek, dwie pałki tomfy, dwie kamizelki kuloodporne, jedną radiostację a także wymianę przestarzałych urządzeń technicznych na nowsze modele i zmniejszenie ilości kamer o dwie. W ocenie Komendanta takie zmiany nie gwarantują prawidłowej ochrony obiektu i zmniejszają czytelność planu ochrony, a obecnie realizowany plan ochrony jest optymalny. Zlikwidowanie posterunku ochrony na sali operacyjnej i pozostawienie do ochrony w godzinach pracy banku tylko jednego pracownika ochrony, w osobie operatora SEZ, nie daje gwarancji rzetelnego i prawidłowego realizowania zadań ochronnych oraz stwarza możliwość powstania luki w systemie ochrony obiektu, zaś grupa interwencyjna może spełniać jedynie rolę wspomagającą. Banki ze względu na charakter prowadzonej działalności są szczególnie narażone na działania przestępcze i dlatego propozycja zmniejszenia stanu etatowego pracowników ochrony fizycznej jest nie do zaakceptowania. Od decyzji tej odwołał się wnioskodawca i wskazał, że nowa organizacja ochrony obiektu spełnia wymogi ustawowe i nie wpływa na obniżenie poziomu bezpieczeństwa klientów, pracowników i mienia Banku. Funkcję prewencyjną w oddziale będą spełniać powszechnie widoczne oznaczenia wskazujące na stosowanie urządzeń zwłocznych oraz informujące o korzystaniu z firmy ochrony, a także rozbudowany system telewizji przemysłowej i reakcje grup interwencyjnych, które w przypadku zagrożenia mogą zostać wezwane przez dyrektora Banku lub inną upoważnioną osobę. Weryfikacja zagrożeń na sali operacyjnej może być wykonywana przez operatora systemu SEZ za pośrednictwem telewizji przemysłowej i telefonicznie. Operator SEZ może być też informowany o zagrożeniu przez pracowników za pomocą sygnałów alarmowych. W ocenie Banku doświadczenia polskich i europejskich banków wskazują, że obecność pracownika ochrony na sali operacyjnej nie zapobiega przeprowadzeniu napadu, a przyczynia się do większej agresji sprawców. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2004r. nr [...] Komendant Główny Policji utrzymał w mocy decyzję Komendanta [...] Policji odmawiającą uzgodnienia aneksu wskazując jako podstawę prawną art.138 § 1 p.1 KPA oraz art.7 ust.4 w związku z art. 7 ust.1 i 3 cytowanej wyżej ustawy o ochronie osób i mienia. W uzasadnieniu wskazał, że istnieje różnica w pojmowaniu bezpieczeństwa obiektu między organem Policji a Bankiem. Bank jest podmiotem szczególnego ryzyka i jest szczególnie zagrożony przestępczością kryminalną. W ocenie Policji operator systemu elektronicznego i grupy interwencyjne nie zapewniają wystarczającej ochrony Banku. Policja będąc ustawowo powołaną formacją uzbrojoną uważa, że Aneks nie spełnia wymogów ustawowych i nie zapewnia należytego bezpieczeństwa obiektu. Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł wnioskodawca – Bank. Zarzucał naruszenie art. 7 ust.1 i 3 w związku z art.5 ust.1 ustawy o ochronie osób i mienia poprzez przekroczenie granic uznaniowości i wnosił o uchylenie decyzji. Wskazał, że zgodnie z art. 5 ustawy o ochronie osób i mienia ochrona może być wykonywana przez specjalistyczne uzbrojone formacje ochronne lub odpowiednie zabezpieczenie techniczne. O sposobie ochrony decyduje kierownik jednostki dokonując we własnym zakresie analizy bezpieczeństwa obiektu, adekwatności użytych systemów zabezpieczeń oraz środków przeznaczanych na zabezpieczenie. Dokonanie uzgodnienia planu ochrony z Policją nie oznacza arbitralnego, jednostronnego określenia przez Policję sposobu ochrony i ilości zatrudnionych w ochronie osób. W ocenie skarżącego Komendant niedostatecznie ustalił stan potencjalnego zagrożenia i przekroczył granice uznaniowości. Komendant nie wskazał związku między zmniejszeniem liczby pracowników ochrony fizycznej, a zwiększeniem ryzyka prowadzenia działalności Banku. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wnosił o jej oddalenie. Wskazał, że w jego ocenie proponowany Aneks nie gwarantuje należytego zabezpieczenia obiektu. Z analizy prowadzonej przez Policję wynika jednoznacznie, że przestępcy na miejsce zamachów wybierają najczęściej obiekty bez stałej ochrony fizycznej, a do obiektów posiadających tylko zabezpieczenia elektroniczne i podłączenia do stacji monitoringu z reakcją grupy interwencyjnej , dokonywanych jest więcej włamań niż do obiektów chronionych przez specjalistyczne uzbrojone formacje ochronne. Do odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji dołączył "Informację na temat poziomu bezpieczeństwa w placówkach bankowych..." sporządzoną przez Biuro Taktyki Zwalczania Przestępczości KGP w dniu [...] lipca 2004r. Informacja ta zawiera dane statystyczne dotyczące napadów na banki w 2003r. i wynika z niej, m.in. że w 2003r. było 77 napadów na banki. Bandyci jako miejsca rozboju wybierali obiekty bez stałej ochrony fizycznej, w których kasjerki mają bezpośredni dostęp do gotówki, byli uzbrojeni i działali jednoosobowo lub dwuosobowo. Zanotowano też 226 kradzieży z włamaniem do obiektów bankowych. Tylko jeden raz doszło do włamania do banku ochranianego przez specjalistyczne uzbrojone formacje ochronne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 z 2002r. poz.1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami. Kontrolując w ten sposób zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził naruszenia prawa, skarga jest więc nieuzasadniona. Sąd administracyjny kontrolując uznaniową decyzję administracyjną bada jej zgodność z prawem nie zaś jej celowość, a kontrola decyzji uznaniowej zmierza do ustalenia czy na podstawie przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej oraz czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Oceniając w ten sposób zaskarżoną decyzję Sąd ustalił, że w sprawie niniejszej dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, bowiem z art. 7 ust. 1 i 3 ustawy o ochronie osób imienia wynika, że organ Policji "biorąc pod uwagę potencjalny stan zagrożenia i wymagania określone w obowiązujących przepisach prawa uzgadnia plan ochrony". Takie sformułowanie oznacza, że uzgodnienie bądź odmowa uzgodnienia zależy od uznania organu. To uznanie w żadnym razie nie oznacza dowolności. Organ opierając się na swojej wiedzy profesjonalnej ustala zarówno potencjalny stan zagrożenia, jak też ocenia czy przedstawiony plan ochrony jest należytym zabezpieczeniem w stosunku do tego zagrożenia a następnie, zważywszy te ustalenia, podejmuje decyzję i uznaje, że należy uzgodnić plan ochrony lub odmówić jego uzgodnienia, przy czym uznanie nie obejmuje oceny faktów a jedynie określenie ich skutku prawnego /por. B.Adamiak/J.Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wyd.C.H.Beck Warszawa 2003 str.486/. W sprawie niniejszej z art.5 ust.1 i ust.2 p.2 lit.c ustawy o ochronie osób i mienia wynika, że banki ze względu na konieczność ochrony interesu gospodarczego państwa podlegają obowiązkowej ochronie przez specjalistyczne uzbrojone formacje ochronne lub odpowiednie zabezpieczenie techniczne. Z art.7 ustawy wynika, że wybór sposobu ochrony banku nie jest dowolny i nie należy tylko do zarządcy banku lecz ze względu na znaczenie obiektu dla interesu gospodarczego państwa, ochrona musi być uzgodniona z organem Policji. Organ ocenia czy proponowany sposób zabezpieczenia jest należyty. W sprawie niniejszej organ od początku stał na stanowisku, że odejście od ochrony realizowanej przy pomocy uzbrojonych pracowników ochrony fizycznej i prawie całkowite zastąpienie ich środkami technicznymi, bardziej nowoczesnymi od dotychczas stosowanych, jest niewystarczające. Stanowisko to uzasadnił i wskazał, że posterunek ochronny na sali operacyjnej jest gwarantem natychmiastowej weryfikacji zagrożeń, podjęcia natychmiastowej interwencji, udzielenia pierwszej pomocy a także oddziaływania prewencyjnego. Uzasadnienie decyzji spełnia wymagania art.107 § 3 KPA, nawet te szczególnie wysokie, przewidziane dla decyzji uznaniowych. Bank ograniczył się do polemiki ze stanowiskiem organu, jednak nie przedstawił żadnych analiz, które można by przeciwstawić wiedzy profesjonalnej Policji. Strona nie wykazała, że proponowany przez nią system ochrony jest lepszy od poprzedniego i wystarczający dla należytej ochrony obiektu. Strona nie przedstawiła żadnych dowodów, z których wynikałoby, że ocena Policji jest błędna, a proponowana w Aneksie ochrona techniczna jest lepsza od dotychczas stosowanej ochrony fizycznej i technicznej łącznie. Twierdzenia strony w tej kwestii nie zostały niczym poparte. Skoro zaś strona nie wykazała, że jej propozycja zawarta w Aneksie jest zasadna ani nie wykazała, że zastrzeżenia Policji są bezzasadne, należy uznać, że decyzja o odmowie uzgodnienia była podjęta prawidłowo, a skarga nie jest uzasadniona. Oceniając prawidłowość decyzji uznaniowej Sąd nie ocenia jej celowości, w związku z tym w sprawie niniejszej Sąd oczywiście nie oceniał zasadności proponowanych rozwiązań ochronnych, bowiem oceny tej mogą dokonywać jedynie profesjonaliści. Jednak o tym, że dokonana przez organ ocena była prawidłowa i oparta na wiedzy fachowej oraz doświadczeniu, świadczy dołączona do odpowiedzi na skargę informacja statystyczna dotycząca napadów na banki i włamań do banków, z której wynika, że obiekty pozbawione ochrony fizycznej częściej były przedmiotem przestępczego ataku. Zważywszy wszystkie wskazane wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 151p.p.s.a. orzekł jak sentencji wyroku.